I SA/WA 2180/23

I SA/Wa 2180/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak
Gabriela Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Kamil Kowalewski
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak Asesor WSA Kamil Kowalewski Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania [...] w W. (dalej: "[...]"), decyzją z [...] września 2023 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] maja 2021 r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji Wojewody z [...] maja 1994 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w W., w obrębie [...], oznaczonego w rejestrze gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] i nr [...] o pow. 8,4349 m2 (dalej: "przedmiotowa nieruchomość"), w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w W. w obrębie [...].
Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda, działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464 ze zm.), oraz art. 38 i 39 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30, poz. 127 ze zm.), decyzją z [...] maja 1994 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, przedmiotowej nieruchomości.
Pismem z 24 marca 2017 r., [...] wniosły o uchylenie, na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775) dalej: "kpa", ww. decyzji w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,1096 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...] oraz o potwierdzenie nabycia z mocy prawa na podstawie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", prawa własności Skarbu Państwa i prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka projektowana nr [...] o pow. 0,0167 ha z obrębu [...]. Jak również o zatwierdzenie podziału działki nr [...] z obr. [...] - zgodnie z załączoną mapą z projektem podziału nieruchomości, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, prowadzonego przez Prezydenta [...] w dniu [...] lutego 2017 r., pod nr [...]. Wniosły także o potwierdzenie nabycia z mocy prawa na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę projektowaną nr [...] o pow. 0,0929 ha z obrębu [...] oraz własność budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie na rzecz [...].
W uzasadnieniu wskazały na konieczność doprowadzenia do zgodności z prawem stanu prawnego użytkowanych działek. Wskazały, że decyzja z [...] maja 1994 r. obejmowała działki nr [...] i [...] z obrębu [...], natomiast w wyniku modernizacji ewidencji gruntów zgodnie z zaświadczeniem Prezydenta z 16 lutego 2016 r. dz. ew. nr [...] i [...] odpowiadają aktualnym dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. Zgodnie z opracowaniem geodezyjnym z 3 lipca 2015 r. działka [...] stanowi obecnie działki [...] i [...]; działka [...] stanowi obecnie działkę [...] i [...], działka [...] stanowi obecnie działki ew. nr [...] i [...]. Podały, że działka [...] stanowi współwłasność S.B., M.W., A.W., K.W., M.W., R.B. i D.G. Z ww. opracowania geodezyjnego wynika, że działka [...] składa się z projektowanych działek nr [...] i [...]. Projektowana działka [...] stanowi grunt nieobjęty decyzją o wywłaszczeniu. Projektowana działka nr [...] stanowi grunt objęty orzeczeniem Ministra Komunikacji z [...] lutego 1966 r. nr [...]. Ze względu na okoliczność, że działka [...] wchodzi w skład linii kolejowej nr [...] W., wybudowanej w 1876 r. przedmiotowa nieruchomość stanowi tereny zamknięte zgodnie z decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. nr [...].
Wojewoda, działając na podstawie art. 154 kpa, decyzją z [...] maja 2021 r., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody z [...] maja 1994 r., w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w W. w obrębie [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że podstawą prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia jest art. 2 ust. 1, 2, 3 i 9 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Podał, że na podstawie wskazanego przepisu organ administracji wydał decyzję deklaratoryjną przy której wydaniu potwierdzał okoliczności, które nastąpiły z mocy prawa. Podkreślił, że brak "luzu decyzyjnego" nie pozwala przyjąć, iż do wydanej, na podstawie ww. decyzji może mieć zastosowanie tryb uchylenia przewidziany w art. 154 kpa. Jednocześnie podkreślił, że okoliczność, iż w związku z aktualizacją zapisów w ewidencji gruntów ustalone zostało, iż część działki objęta uwłaszczeniem (cz. dz. [...]) nie stanowiła w chwili uwłaszczenia własności Skarbu Państwa i tym samym nie powinna podlegać działaniu ww. przepisów nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji z [...] maja 1994 r. w trybie art. 154 § 1 kpa.
Niezgadzając się z powyższym [...] wniosło odwołanie podnosząc, że organ I instancji nie odniósł się do całości wniosku z 24 marca 2017 r., a wskazana przez niego interpretacja przepisów jest niezasadna.
Minister decyzją z [...] września 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] maja 2021 r. W uzasadnieniu stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, w związku ze złożonym odwołaniem, bada prawidłowość odmowy uchylenia w trybie art. 154 kpa. Przywołując treść przepisu wskazał, że powyższy przepis ustanawia trzy przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby można było wzruszyć decyzję. Po pierwsze musi to być decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, po drugie, decyzja ta musi być ostateczna, a po trzecie, za wzruszeniem decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Podkreślił, że w pełni podziela ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie w tym trybie może być wszczęte tylko w stosunku do decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, czyli do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy.
Minister wskazał, że decyzja Wojewody z [...] maja 1994 r. jako decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. ma charakter deklaratoryjny, ponieważ prawo użytkowania wieczystego, o którym mowa w tym przepisie powstaje ex lege z dniem 5 grudnia 1990 r., zaś wydana w tym przedmiocie decyzja administracyjna jedynie potwierdza ten fakt. Podkreślił, że oznacza to, iż właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek wydać deklaratoryjną decyzję zawsze, ilekroć wystąpią przesłanki do jej wydania, a decyzja ta nie naruszy praw osób trzecich. Zatem w ocenie Ministra skoro ma ona charakter deklaratoryjny, potwierdzający jedynie stan zaistniały z mocy prawa, uznać należy, że w sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 154 § 1 kpa.
Odnosząc się do zarzutu nieustosunkowania się Wojewody do dalszej części wniosku wskazał, że stanowią one osobne wnioski, które powinny zostać rozpatrzone przez Wojewodę w odrębnych postępowaniach.
Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło [...] wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych (tym kwoty 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa). W uzasadnieniu stwierdziło, że niezasadna jest interpretacja przepisów dokonana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obydwu organów. Wskazało, że przepis art. 154 kpa przewiduje możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podniosło, że uprawnienie do zmiany lub uchylenia tej decyzji ma organ administracji, który tę decyzję wydał. Podkreśliło, że istotne jest, iż przepis ten nie określa jednak wprost, czy dopuszczalność wzruszenia ostatecznych decyzji przez ich uchylenie bądź zmianę, dotyczy wyłącznie decyzji o charakterze uznaniowym, czy również decyzji o charakterze związanym - przepisy kpa nie różnicują decyzji administracji pod kątem zastosowania trybu uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Stwierdziło również, że w jego ocenie nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 kpa, gdyż nie zaistniały żadne nowe okoliczności w sprawie - obecnie ustalony stan faktyczny i prawny powinien być zaewidencjonowany w ewidencjach urzędowych od samego początku - nie było żadnego np. wyroku sądowego, który by wpłynął na stan faktyczny i prawny nieruchomości - a jedynie ewidencje urzędowe na podstawie których organ dokonał uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego [...], nie były prowadzone w sposób rzetelny, co wymagało doprowadzenia ich do stanu zgodnego ze stanem faktycznym. Jak również brak jest podstaw do zastosowania art. 156 § 1 kpa tj. stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] maja 1994 r. gdyż organ orzekał na podstawie danych dostępnych w danym czasie w ewidencjach urzędowych zapisów, a w czasie wydania tej decyzji oczywistość naruszenia prawa nie występowała.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga jest niezasadna.
Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki umożliwiające uchylenie decyzji Wojewody z [...] maja 1994 r., albowiem decyzja ta stanowi rozstrzygnięcie, o charakterze związanym. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art.154 kpa jest zaś możliwe w sprawach, w których przy wydawaniu decyzji organ administracji miał pewną swobodę decyzji (tzw. uznanie administracyjne), czyli zmienione mogą być decyzje uznaniowe, a nie decyzje przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 4 października 2005 r. sygn. akt OSK 1667/04, niepubl., wyrok NSA z 11 października 2005 r. sygn. akt I OSK 815/05, niepubl.). Do takich spraw nie należą sprawy związane z wydaniem przez właściwy organ decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu przez [...], jak w niniejszym postępowaniu. Wydawane w tym trybie decyzje należą niewątpliwie do kategorii decyzji związanych, w których ustawodawca, w przypadku wypełnienia przesłanek ustawowych, nie pozostawił organowi orzekającemu możliwości wydania decyzji uznaniowej.
Podkreślić ponadto należy, że zgodnie z art. 154 § 1 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślenia przy tym wymaga, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 kpa nie jest merytoryczna kontrola decyzji, czy też kolejne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Jest to postępowanie nowe, w którym badane są tylko i wyłącznie przesłanki z art. 154 kpa. Charakter powyższego przepisu wskazuje, że możliwe jest zastosowanie przyjętego w nim rozwiązania skutkującego zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej wówczas, gdy zostaną spełnione dwie przesłanki. Warunek pierwszy jest spełniony, gdy na mocy decyzji ostatecznej żadna ze stron nie nabyła prawa, drugi, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym niespełnienie pierwszej przesłanki powoduje, że zbędne jest badanie zaistnienia przesłanki drugiej. Zatem warunkiem uruchomienia trybu przewidzianego w art. 154 kpa jest aby decyzja nie była źródłem kreującym prawa jakiejkolwiek strony, i z tego powodu nie jest konieczne uzyskiwanie niczyjej zgody na jej zmianę bądź uchylenie, jak to przewiduje art. 155 kpa w przypadku decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Ustalenie tego, czy decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron, wymaga zbadania treści rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia, że z jego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą wywieść uprawnień ani też sprecyzować swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1118/17 , i z którym to poglądem Sąd w tym składzie w pełni się zgadza, brak nabycia prawa należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygniecie, na podstawie którego strona nabyła prawa. W rozumieniu art. 154 § 1 kpa "nabycie" nie jest związane z rozstrzygnięciem pozytywnym lub negatywnym dla strony, ale z faktem, że decyzja swoim rozstrzygnięciem kształtuje sytuację prawną strony przez danie uprawnienia lub nałożenie obowiązku. Niewątpliwie taki charakter ma decyzja będąca przedmiotem postępowania skoro kształtuje sytuację prawną [...], wobec czego należy ją traktować jako decyzję, na mocy której strona nabyła prawo.
Powyższe prowadzi do wniosku, że z wymienionych przyczyn w rozpoznawanej sprawie art. 154 kpa regulujący nadzwyczajne postępowanie administracyjne nie mógł znaleźć zastosowania. W takich okolicznościach analizowanie, czy w przedmiotowej sprawie została spełniona druga przesłanka objęta dyspozycją art. 154 § 1 kpa, tj. czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony było, wbrew stanowisku skarżącego, zbędne.
W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi należy uznać za niezasadne.
Odnośnie zarzutów skargi Sąd zauważa, że istotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się dwie linie orzecznicze. Jedna z nich wskazuje na brak możliwości stosowania art. 154 kpa do decyzji o charakterze związanym (wyroki: NSA z 25.02.2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233, 26.01.2007 r., II OSK 232/06, LEX nr 341253, 14.06.2005 r., OSK 1667/04, LEX nr 171686 i WSA: w Warszawie z 18.07.2014 r., I SA/Wa 1625/14, LEX nr 1561492, w Gorzowie Wielkopolskim z 11.08.2011 r., II SA/Go 465/11, LEX nr 1257454). Druga zaś wskazuje na możliwość zastosowania tego trybu także do decyzji o charakterze związanym (wyroki WSA: w Gdańsku z 14.04.2016 r., III SA/Gd 94/16, LEX nr 2045611, w Poznaniu z 7.05.2015 r., IV SA/Po 1248/14, LEX nr 1777241, w Warszawie z 10.12.2012 r., I SA/Wa 908/12, LEX nr 1331746). Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej prezentując stanowisko przedstawione wyżej wskazuje na jedno z ostatnich orzeczeń NSA, który w wyroku z 26 maja 2023 r. sygn. I OSK 1249/22 podkreślił, że pogląd dotyczący art. 154 kpa co do możliwości zastosowania tego przepisu także do decyzji związanych, jest odosobniony.
Organy administracji zobligowane były do zbadania w pierwszej kolejności możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 kpa, a skoro prawidłowo stwierdziły, że w rozpoznawanej sprawie tryb ten nie znajduje zastosowania z uwagi na to, że wniosek skarżącego dotyczył uchylenia w tym trybie decyzji deklaratoryjnej o charakterze związanym na mocy której strona nabyła prawa, jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem była odmowa uchylenia decyzji Wojewody z [...] maja 1994 r. bez konieczności badania czy za uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) orzekł jak w sentencji.