I SA/Wa 2171/20

I SA/Wa 2171/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /sprawozdawca/
Gabriela Nowak
Iwona Kosińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 549/22 - Wyrok NSA z 2023-04-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Anna Falkiewicz - Kluj (spr.) WSA Gabriela Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej w W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz U. z 2020, poz. 256 dalej jako k.p.a), oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako "ugn" po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W., dalej "skarżąca" od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] października 2019r. odmawiającej ustalenia i przyznania odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, położoną w W., dzielnicy [...], wydzieloną w wyniku podziału nieruchomości, zatwierdzonego prawomocną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...].06.2014 r. na rzecz skarżącej spółki.
Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.
Decyzją Prezydenta [...] Nr [...], znak [...] z [...] czerwca 2014 r. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...], stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...], [...], dzielnica [...]. Decyzja stała się ostateczna [...] lipca 2014 roku. Powyższą decyzją wyodrębniona została m.in. działka ew. nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], [...], przeznaczona pod ulicę [...]. Z treści decyzji wynika, iż dokonany ww. decyzją podział nieruchomości był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej MPZP, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...].03.2001 r.
Wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2017 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za odjęcie prawa własności ww. nieruchomości. Decyzją Starosty [...] Nr [...] z [...] października 2019r. odmówiono ustalenia i przyznania odszkodowania za ww. nieruchomość. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca wskazując, że decyzja jest w całości wadliwa i powinna zostać uchylona i przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Po rozpatrzeniu odwołania i analizie materiału dowodowego Wojewoda [...] nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Organ wskazał, że stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej "ugn", za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, które przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem (...) Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na - wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
W świetle art. 98 ust. 1 ugn dla ustalenia odszkodowania konieczne jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie istnienia decyzji podziałowej wydanej na wniosek właściciela nieruchomości i wydzielenia na podstawie tej decyzji działek pod drogi publiczne, które z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, przechodzą na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego bądź Skarbu Państwa.
Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie wskazuje, że ostateczną decyzją Nr [...], znak [...] z [...] czerwca 2014 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...], stanowiącej działkę ew. nr [...] z ob. [...], [...], dzielnica [...]. Powyższą decyzją wyodrębniona została m.in. działka ew. nr [...] o pow. [...] ha jako przeznaczona pod ulicę [...]. Z treści decyzji wynika, iż dokonany ww. decyzją podział nieruchomości był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej MPZP, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2001r.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że teren dz. nr [...] o pow. [...] ha przeznaczony jest jako teren tras komunikacyjnych (ul. [...]).
Z akt sprawy wynika, że z wnioskiem o podział działki ew. nr [...] z ob. [...], [...] wystąpiła spółka pod firmą Przedsiębiorstwo [...] "[...]" Sp. j., która w dniu złożenia wniosku tj. [...] lutego .2014 r. jak i w dniu wydania decyzji Prezydenta [...] nr [...] tj. [...] czerwca 2014 r. widniała w dziale II księgi wieczystej [...], prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej ww. działkę, jako jej właściciel. Zgodnie z odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. spółka jawna zmieniła firmę na Przedsiębiorstwo [...] "[...]" Sp. j. R. B., K. D., W. L., A. L., [...] Sp. z o.o. Zgodnie zaś z odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego nr [...] z dnia [...].08.2017 r., spółka jawna pod firmą Przedsiębiorstwo [...] "[...]" Sp. j. R. B., K. D., W. L., A. L. , [...] Sp. z o.o. przekształcona została w spółkę komandytową [...] Sp. z o.o. Sp. K.
Jak wynika z treści decyzji Prezydenta [...] nr [...] oraz zapisów MPZP działka ewidencyjna nr [...] przeznaczona jest pod tereny tras komunikacyjnych oznaczone na rysunku planu symbolem "K", natomiast ulica pod którą została przeznaczona ww. działka ewidencyjna została w MPZP sklasyfikowana funkcjonalnie jako dojazdowa - oznaczona symbolem "D" (ul. [...]) co oznacza, że działka ew. nr [...] została wydzielona jako droga, ale nie o charakterze publicznym.
Stosownie do art. 93 ust. 3 ugn podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się m.in. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustaleniem na tej drodze odpowiednich służebności gruntowych. W dniu wydania ww. decyzji zatwierdzającej podział działki ew. nr [...] z obrębu [...] [...], nieruchomość objęta podziałem miała zapewniony dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez ustanowione na jej rzecz służebności przejazdu i przechodu przez działki ew. nr [...] z obrębu [...], [...], przez drogę wewnętrzną stanowiącą działkę ew. nr [...] z obrębu [...], [...] oraz przez działkę ew. nr [...] z obrębu [...], [...]. Służebności te zostały ustanowione, zgodnie z treścią księgi wieczystej [...], na mocy aktu notarialnego odpowiednio: Rep. [...] nr [...] z [...].06.2010 r" Rep. [...] nr [...] z [...].06.2010 r. Przebieg ustanowionych ww. aktami notarialnymi służebności obrazuje mapa zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stanowiącej ww. działkę ew. nr [...] zaewidencjonowana pod nr [...] Nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania, zgodnie z treścią prowadzonej dla niej księgi wieczystej [...] obciążona jest służebnością gruntową na rzecz właścicieli działki ew. nr [...] z obrębu [...], [...], polegająca na prawie swobodnego wejścia, przechodu i przejazdu, ustanowioną na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] nr [...] z [...].09.2014 r., tj. po dacie uprawomocnienia się decyzji nr [...] zatwierdzającej podział.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym sam fakt ustanowienia na drodze służebności gruntowej wyklucza uznanie jej za drogę publiczną na którą to tezę organ powołał orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wydzielona w wyniku podziału droga nie ma zatem charakteru drogi publicznej Poza tym jeżeli podział nieruchomości uwarunkowany jest ustanowieniem przy zbywaniu nowo powstałych działek odpowiedniej służebności, to tym samym wyklucza to twierdzenie o przejściu własności tych działek na gminę z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Ta okoliczność przesądza o braku podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Oceny tej nie zmienia fakt, że w uzasadnieniu decyzji podziałowej podano, że zgodnie z zapisami planu miejscowego teren ten w całości jest zlokalizowany w zasięgu obszaru funkcyjnego stanowiącego rezerwę pod realizację i utrzymanie pasa drogowego.
Zgodnie z orzecznictwem sądowym w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania podstawowe znaczenie ma decyzja podziałowa. Skoro z decyzji podziałowej nie wynika, że działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną nie jest możliwe zastosowanie art. 98 ugn. Strona nie kwestionowała decyzji podziałowej i nie składała odwołania co do przyjętego w decyzji podziałowej charakteru wydzielonych działek gruntu. Ostatecznie organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpił skutek określony w art. 98 ust. 1 ugn. Wydzielenie przedmiotowej działki nie spowodowało naruszenia istoty prawa własności. Brak jest zatem przesłanki do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ugn, który stanowi konsekwencję odjęcia prawa własności nieruchomości.
Skarżąca spółka wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj. art. 7, 75 § 1, 76 a § 1, 77 § 1 oraz art. 80 kpa, przejawiające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez brak zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji materiału dowodowego oraz przejawiające się w dowolnej a nie swobodnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego poprzez uznanie, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie została wydzielona pod drogi publiczne i w konsekwencji nie przeszła na własność Gminy [...] na mocy art. 98 ust. 1 ugn, w związku z czym nie ma możliwości ustalenia i przyznania odszkodowania, gdy tymczasem zebranie całego materiału dowodowego i jego prawidłowa ocena prowadziłaby do wniosku że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] została wydzielone pod gminną drogę publiczną i w konsekwencji przeszła na własność Gminy [...] na mocy art. 98 ust. 1 ugn, w związku z czym należało ustalić i przyznać odszkodowania,
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 ), dalej jako: "Ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Ppsa.
Przedmiotem sprawy było żądanie ustalenia odszkodowania za działkę wydzieloną, zdaniem Skarżącej, pod drogę publiczną. Wskazywaną podstawę prawną stanowił jej zdaniem art. 98 ust. 1 i 3 ugn. Podstawę faktyczną stanowiła decyzja podziałowa Prezydenta [...], z [...] czerwca 2014 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...], stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...], [...], dzielnica [...] i wydzielono działkę nr [...] przeznaczoną pod ulicę [...].
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Aby można było mówić o skutku (z mocy prawa) jaki przewiduje art. 98 ust. 1 ugn to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka przeznaczona jest pod drogę publiczną. (por. wyrok NSA z 8 marca 2018 r., I OSK 748/16, wyrok NSA z 9 marca 2017 r. I OSK 1474/15). Skutkiem wydzielenia nieruchomości pod drogę publiczną w tego rodzaju postępowaniu jest przejście własności wydzielonej części nieruchomości na własność gminy lub Skarbu Państwa a więc podmiotu publicznoprawnego. Dokonany w ten sposób podział prowadzi do powstania nowej nieruchomości dla której musi być założona księga wieczysta lub która musi być wpisana do księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości powiększonej o wydzieloną drogę. Podstawą wpisu prawa jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział, co wynika z art. 98 ust. 2 ugn.
Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia drogi publicznej. Skoro tak to definicji drogi publicznej, należy poszukiwać w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. (Dz.U.2020.470 t.j.). Zawiera ją art. 1, który stanowi, że "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Z kolei z art. 2 tej ustawy wynika, że drogi publiczne dzielą się na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Ani drogi wewnętrzne ani drogi dojazdowe nie są drogami publicznymi, co wynika a contrario z tych przepisów oraz art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
Działka nr ew. [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie została przeznaczona pod tak rozumianą drogę publiczną. Działka została w MPZP sklasyfikowana funkcjonalnie jako dojazdowa - oznaczona symbolem "D" (ul. [...]) co oznacza, że działka ew. nr [...] została wydzielona jako droga, ale nie o charakterze publicznym. Stanowi tereny tras komunikacyjnych a więc włącznie jako tereny, które mogą być wykorzystywane na potrzeby komunikacyjne co jednak nie oznacza, że stanowić ma ogólnodostępną drogę publiczną. Dopiero ewentualne nadanie jest statusu np. drogi gminnej – uchwałą rady gminy – art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych pozwoli na uznanie że działka ta ma charakter drogi publicznej. Wskazywany § 15 MPZP z którego wynika, że na terenach oznaczonych symbolem "K" akceptuje sią istniejący układ drogowy nie oznacza, że działka ta stanowi drogę publiczną. Zapis ten świadczy wyłącznie o tym, że plan aprobuje istniejące rozwiązana w zakresie komunikacji ale bynajmniej nie przesądza, że układ ten stanowi w całości sieć publicznych dróg.
Przedmiotem oceny organu rozpoznającego tę sprawę nie jest ocena zgodności z prawem zapisów planu miejscowego ale treść decyzji podziałowej w aspekcie możliwości przyjęcia tezy o przeznaczeniu wydzielonej działki pod drogę o charakterze publicznym. Ta ocena prawidłowo doprowadziła organ do wniosku, że wydzielona działka nie ma obecnie charakteru drogi publicznej gdyś nic takiego z decyzji podziałowej nie wynika.
Po drugie, Sąd w pełni podziela wywody organu co do braku możliwości przejścia z mocy prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego nieruchomości obciążonej służebnościami drogowymi ujawnionymi w księdze wieczystej. Kwestię służebności gruntowych regulują przepisy kodeksu cywilnego w szczególności art. 285 i następne. Istota tego ograniczonego prawa rzeczowego polega na możliwości korzystanie przez właściciela nieruchomości władnącej (uprawnionej) z nieruchomości obciążonej w określonym zakresie. De facto powoduje to skutek w postaci konieczności tolerowania przez właściciela nieruchomości obciążonej określonego zachowania właściciela nieruchomości władnącej. Służebność w razie podziału nieruchomości obciążonej utrzymuje się w mocy na częściach utworzonych przez podział – co z kolei wynika z art. 290 § 2 kodeksu cywilnego. Służebność tego rodzaju nie wygasa na skutek podziału nieruchomości gdyż takiego skutku nie przewidziano ani w ustawie o gospodarce nieruchomościami ani tym bardziej w kodeksie cywilnym. Ponieważ droga publiczna jako nieruchomość stanowi własność podmiotu publicznoprawnego (Gminy, Skarbu Państwa) a jej charakter polega na nieograniczonej możliwości korzystania z niej nie ma możliwości prawnych aby tego rodzaju nieruchomość była obciążona służebnością gruntową na rzecz innej nieruchomości.
Tym samym Sąd w pełni podziela wywody organu o braku podstaw do przyjęcia, że na skutek omawianej decyzji podziałowej doszło do nabycia przez Gminę z mocy prawa własności działki o nr ew. [...].
W niniejszej sprawie w podstawie prawnej decyzji podziałowej nie wskazano nawet art. 98 ust. 1 ugn, co potwierdza brak tego skutku.
W związku z tym Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego ani też wad decyzji których istnienie stanowiłoby podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Organ dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i niewadliwej wykładni prawa a uzasadnienie decyzji spełnia przesłanki z art. 107 § 3 kpa.
Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa Sąd skargę oddalił.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnymi nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (D.U: 2020, poz. 1842), p. także uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 II OPS 6/19). Poza tym zarządzeniem Prezesa WSA w Warszawie nr 21 z 16 października 2020 r. związku z objęciem Warszawy strefą czerwoną wstrzymano orzekanie na posiedzeniach jawnych i przyjęto zasadę orzekania na posiedzeniach niejawnych a sprawy wyznaczone na rozprawy skierowano do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych (komunikat na stronie internetowej WSA w Warszawie).