I SA/Wa 2163/23

I SA/Wa 2163/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Bożena Marciniak /przewodniczący/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 97 par. 2,  art. 158 par. 1w zw. z  art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Protokolant: specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2024 r. sprawy ze skargi G. O., E. L., J. P., A. I., H. Z., J. M., B. O., W. O. i M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2022 r. nr KOC/6742/Go/22 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 13 grudnia 2022 r., nr KOC/6742/Go/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 7 października 1950 r., L.dz. P.B/6510/50/U: 1. podjęło z urzędu zawieszone postępowanie; 2. stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że nieruchomość przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Nieruchomość stanowiła współwłasność [...] co do 25/30 części oraz [...] w równych częściach co do 5/30 części, co wynika z postanowienia Sądu Grodzkiego w Warszawie z 8 października 1948 r., nr [...]
Współwłaściciele nieruchomości złożyli 11 października 1948 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.
Orzeczeniem administracyjnym z 7 października 1950 r., L.dz. P.B/6510/50/U Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie odmówiło przyznania prawa własności czasowej. W uzasadnieniu wskazano, że objęcie przedmiotowego gruntu przez gminę m. st. Warszawy nastąpiło 16 sierpnia 1948 r. i natychmiastowe wykonanie orzeczenia uzasadnione jest interesem publicznym i koniecznością zagospodarowania terenu.
Kolegium przedstawiło następstwo prawne po [...].
Organ wskazał, że wnioskiem z 8 sierpnia 2008 r. [...] wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 7 października 1950 r.
Zawiadomieniem z 15 stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wszczęło postępowanie w przedmiotowej sprawie.
Postanowieniem z 21 stycznia 2009 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 7 października 1950 r., do czasu sądowego ustalenia następstwa prawnego po byłych współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości.
Rozpoznając sprawę Kolegium wskazało, że 16 września 2021 r. weszły w życie przepisy ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r, Poz. 1491).
Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Na mocy art. 2 ust. 2 ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Kolegium wyjaśniło, że w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu nadzorczym kwestionowane jest orzeczenie administracyjne z 7 października 1950 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Orzeczenie to zostało wydane po rozpatrzeniu wniosku z 19 marca 1948 r. złożonego przez [...]. Orzeczenie zostało skierowane do [...] i innych współwłaścicieli na adres podany we wniosku. Orzeczenie zostało odebrane 9 października 1950 r. Orzeczenie to zostało załączone do wniosku Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawie z 8 listopada 1960 r. o ujawnienie tytułu własności Państwa w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.
Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 7 października 1950 r. wpłynął do organu nadzoru 8 sierpnia 2008 r., a zatem postępowanie zostało wszczęte po upływie 30 lat.
Kolegium stwierdziło, że wobec treści art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożyli: [...].
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
1. art 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. skierowanie jej do osób nieżyjących w dacie wydania decyzji: [...];
2. art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 20121 r. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy:
- przepis ustawy nowelizującej narusza zasadę demokratycznego państwa prawa, wyrażoną w Konstytucji, zasadę ochrony interesów w toku postępowania oraz zasadę zaufania obywatela do państwa poprzez dokonanie znaczącej zmiany przepisów w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego;
- przepis ustawy nowelizującej narusza zasadę proporcjonalności poprzez użycie przez ustawodawcę nieproporcjonalnych środków do realizacji celu założonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13;
co w konsekwencji skutkowało pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi na brak prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji;
3. art. 2 ust. 2 ustawy w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji, poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy przepis ustawy jest niezgodny z zasadą równości, poprzez zróżnicowanie sytuacji obywateli, co skutkowało pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o rozpoznanie wniosku o przyznanie własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, ewentualnie pozbawieniem prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi na brak prejudykatu do wytoczenia powództwa o odszkodowanie;
4. art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji, poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy przepis ustawy nowelizującej doprowadził do pozbawienia ochrony prawnej praw majątkowych skarżących oraz do materialnoprawnego zróżnicowania statusów własności, co w konsekwencji skutkowało pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się do rozpoznania wniosku o przyznanie własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, ewentualnie pozbawieniem prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi na brak prejudykatu do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji;
5. art. 2 ust. 1 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zw. z art. 2 Konstytucji, poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy przepis ustawy nowelizującej narusza zasadę pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa poprzez dokonanie znaczącej zmiany przepisów w takcie toczącego się postępowania, co w konsekwencji skutkowało pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi na brak prejudykatu do wytoczenia powództwa związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej;
6. art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji Europejskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy przepis ustawy nowelizującej narusza zasadę zakazu dyskryminacji w zakresie ochrony prawa własności mienia skarżących wyrażonych w Konwencji Europejskiej, co skutkowało pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi na brak prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej;
7. art. 6 ust. 1 Konwencji Europejskiej w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji Europejskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy, poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy działanie organu, tj. wydanie przedmiotowej decyzji na podstawie przepisu ustawy nowelizującej narusza prawo skarżących do rzetelnego procesu sądowego określonego w Konwencji Europejskiej oraz prowadzi do pozbawienia skarżących prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi na brak prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęli w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, upatrywanego w skierowaniu jej do osób zmarłych wskazać należy, że w orzecznictwie jak i w doktrynie od lat prezentowany jest pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest co do zasady okolicznością uzasadniającą stwierdzenie nieważności takiej decyzji, jako obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, która to wada nie podlega konwalidacji. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co powoduje, że w stosunku do niej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego oraz wydać decyzji. Aby można mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia, przedmiot postępowania oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu.
Jednak taki sposób oceny konsekwencji skierowania decyzji do osoby zmarłej nie odnosi się jednak do wszelkich przypadków, kiedy tego rodzaju sytuacja zaistniała. Za uzasadniony przypadek rażącego naruszenia prawa, także ze względu na powstałe skutki, należy uznać skierowanie decyzji do osoby zmarłej, gdy decyzja ta w rozstrzygnięciu bezpośrednio kształtuje jej prawa i obowiązki, w szczególności zaś dotyczy praw i obowiązków osobistych. Taka decyzja nie powinna pozostawać w obrocie prawnym, jeżeli adresat decyzji i podmiot praw i obowiązków nakładanych decyzją nie ma zdolności prawnej. Stanowi to wówczas przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Inaczej jednak sytuacja wygląda w przypadku decyzji, których przedmiotem nie jest bezpośrednie ukształtowanie osobistych uprawnień bądź obowiązków administracyjnych, a które dotyczą praw i obowiązków względem rzeczy. W tym przypadku, w razie śmierci strony w toku postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Rozróżnienie tych dwóch rodzajów spraw administracyjnych i w konsekwencji decyzji administracyjnych jest o tyle istotne, że w pierwszym przypadku śmierć strony uniemożliwia nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego albo go unicestwia, natomiast w drugim nie ma takich konsekwencji. Ustalenie rażącego naruszenia prawa w tym drugim przypadku wymaga zatem oceny stopnia naruszenia, ustalenia jego kwalifikowanego charakteru także ze względu na wywołane taką decyzją skutki. W piśmiennictwie wyrażone zostało stanowisko, że nie można zmienić kwalifikacji wadliwości materialnoprawnej (nieważności postępowania) na wadliwość procesową, uzasadniającą wznowienie postępowania (B. Adamiak: Brak zdolności prawnej jednostki jako przesłanka nieważności decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku NSA z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3028/18 OSP 2021/2, poz. 105, s. 116). Nie oznacza to jednak, że także w tym przypadku wydanie decyzji w sytuacji śmierci jednej ze stron postępowania stanowi rażące naruszenie prawa i rodzi bezwzględnie skutek nieważności decyzji. Skutek taki może zaistnieć, jeżeli stwierdzone zostaną przesłanki rażącego naruszenia prawa, w tym wywołanie skutków nie dających się zaakceptować. (por. wyrok NSA z 24 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 41/22).
W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. Wydana w warunkach zaistnienia przesłanek opisanych w tym przepisie decyzja ma charakter deklaratoryjny i formalny. Potwierdza wyłącznie umorzenie postępowania administracyjnego, do którego już doszło z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Nie kształtuje zatem na podstawie norm prawa materialnego sytuacji prawnej adresatów decyzji (nie nadaje im ani nie odbiera uprawnień, nie nakłada na nich także żadnych obowiązków). Jedynie informuje o zniesieniu prowadzonego do ww. daty postępowania nadzorczego, a więc o stanie, który już zaistniał niezależnie od woli stron czy organu. Nie można więc uznać, że poprzez wydanie tej decyzji dochodzi do zawiązania stosunku administracyjnoprawnego. Wobec tego skierowanie decyzji, obok innych adresatów, także do strony, która w dacie wydania decyzji nie żyła nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czego konsekwencją byłaby konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego. To zaś czyni zarzut obarczenia zaskarżonej decyzji ww. wadą prawną chybiony.
Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że w dacie orzekania przez organy obowiązywał przepis art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Ustawa zmieniająca weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
W niniejszej sprawie, czego skarżący nie kwestionują, orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 7 października 1950 r. zostało doręczone [...] 9 października 1950 r. Poza tym orzeczenie to zostało załączone do wniosku Prezydium z 8 listopada 1960 r. o ujawnienie wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Oznacza to, że kwestionowane orzeczenie weszło do obrotu prawnego.
Wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium wpłynął do organu 8 sierpnia 2008 r., a więc niewątpliwie po upływie 30 lat od doręczenia. orzeczenia.
W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy kpa w brzmieniu nadanym ustawą. Natomiast, jak wyżej wskazano, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy). Z powyższej regulacji wynika zatem, że z dniem wejścia w życie przepisów ustawy, do pozostających w toku postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny stosuje przepisy kpa z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą, natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji z mocy prawa podlegają umorzeniu. Konstrukcja ww. regulacji oznacza zmianę prawa w toku postępowania, co nie jest niczym nadzwyczajnym i jest stosowane przez ustawodawcę w wielu aktach prawnych. W tej sytuacji zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia) jest zbadanie jedynie przesłanki 30-letniego upływu czasu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (orzeczenia), co w przedmiotowej sprawie zostało wykazane.
Kolegium prawidłowo więc uznało, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, że postępowanie nieważnościowe umorzone zostało z mocy prawa.
Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego.
Trybunał wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji.
Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest odpowiedzią na wskazane wyżej orzeczenie Trybunału. Sens tego przepisu opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego dochodzenia praw. Od dawna obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje, jak: zasiedzenie, przemilczenie, przedawnienie. Jeżeli bowiem obywatel przez wiele lat nie korzysta z przysługujących mu praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiony. Trzydziestoletni okres przedawnienia, co do orzekania o wadach nieważności decyzji, gwarantował obywatelom odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji (orzeczenia). Jest to termin zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego).
Potrzeba zakończenia postępowań nieważnościowych ma swe uzasadnienie także w tym, że po kilkudziesięciu latach znacznie utrudniona jest weryfikacja decyzji administracyjnych. Występują braki dowodowe (zwłaszcza brak oryginalnych akt sprawy) znacznie utrudniające ocenę legalności działań organu. Ustalenie w takich sprawach, tzw. prawdy obiektywnej, która jest podstawą do oceny legalności kwestionowanej decyzji, jest obarczone znacznym ryzykiem błędu.
Nie można pominąć i tego, że po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji administracyjnej dochodzi do sytuacji, gdzie weryfikacja decyzji administracyjnej dokonywana jest często z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości).
Podnieść należy, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest czymś nowym w porządku prawnym obowiązującym po 1990 r. Podobną regulację zawiera obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów kpa dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu.
Nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw.
Należało więc dać prymat zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Trwałość decyzji ostatecznych uzasadnia zasada bezpieczeństwa prawnego wywodzona z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Trwałość decyzji wynika też z domniemania jej zgodności z prawem, a więc z - przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP - zasady praworządności.
Wskazać należy na art. 31 ust. 3 Konstytucji, który stanowi o zasadzie proporcjonalności. Wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy, gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny, tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 40/04, z 29 września 2008 r., sygn. akt SK 52/05, z 28 września 2006 r., sygn. akt K 45/04). Jak wskazał Trybunał istotne jest przy tym rozważenie, czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej regulacji ograniczającej, a z drugiej strony należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. są rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności, o którym mowa polega więc na ocenie, czy wskazane ograniczenia są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
Jak wskazano powyżej wprowadzona nowelizacja kpa miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, poprzez ograniczenie w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, stanowiących podstawę nabycia prawa własności, także przez Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego, co niewątpliwie służy ochronie interesu publicznego. Natomiast okres 30 lat, w którym podmiot uprawiony mógł domagać się wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, jest wystarczająco długi na podjęcie inicjatywy w tym zakresie. Nie stanowiło to też nadmiernego ciężaru, skoro przez 30 lat istniała możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, a obywatel tego skutecznie nie uczynił. Osoby pozbawione własności oraz ich następcy prawni mieli więc dostatecznie długi czas, aby uruchomić procedurę nieważnościową.
Należy przy tym pamiętać, że zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i do stanowionego przez nie prawa, jako zasada konstytucyjna, nie jest zasadą absolutną. Podobnie, powoływane się przez skarżących na prawo do rekompensowania szkód nie jest prawem absolutnym, gdyż może być ograniczone w czasie. Przede wszystkim konieczne jest zachowanie proporcjonalności pomiędzy chronionymi dobrami. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej doznaje pierwszeństwa wobec zasad rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że brak jest wystarczających podstaw do podważania konstytucyjności przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. Chybione są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia tego przepisu oraz powołanych w skardze przepisów Konstytucji. Wobec upływu czasu od doręczenia kwestionowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia do dnia złożenia wniosku inicjującego postępowanie nadzorcze, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) organy administracji utraciły bowiem możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy, co zaskarżona decyzja jedynie potwierdza.
Podnieść należy, że norma stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia (art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej), wbrew zarzutom skargi, nie narusza konstytucyjnie chronionej własności. W szczególności nie pozbawia ona podmiotów przynależnego im prawa podmiotowego, czy prawa dziedziczenia. Uniemożliwia jedynie weryfikację legalności decyzji wydanej w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa własności czasowej. Kwestia braku możliwości uzyskania prejudykatu, niezbędnego dla ewentualnego dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem działania władzy publicznej nie może determinować oceny konstytucyjności przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań ograniczających w czasie możliwość weryfikacji w postępowaniu nadzorczym decyzji administracyjnych. Celem tego rodzaju postępowań jest bowiem ocena legalności aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) w aspekcie kwalifikowanych wad prawnych i ich ewentualna eliminacja z obrotu prawnego z mocą wsteczną z powodu zaistnienia tych wad, a nie kreowanie podstaw odszkodowawczych. Te jedynie stanowią uboczny efekt podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia.
Odnośnie do powołanego w skardze art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do Konwencji Praw człowieka i podstawowych wolności wskazać należy, że przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, które uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym. Jak wynika z treści tego przepisu ochrona prawa własności w prawie międzynarodowym nie ma charakteru bezwzględnego. Nie można zatem uznać, że normy prawnomiędzynarodowe stanowią przeszkodę dla ustawodawcy do dokonania w akcie prawa krajowego ważenia interesów podmiotów władających mieniem na przestrzeni czasu w następstwie różnych zdarzeń prawnych, z uwzględnieniem konieczności zapewnienia przestrzegania zasady pewności prawa oraz trwałości decyzji administracyjnych. Jak już wyżej zaznaczono dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia art. art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do Konwencji Praw człowieka i przepisów Konwencji.
Sąd wskazuje, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia postępowania.
Mając na uwadze wszystkie wyżej podane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
[pic]