I SA/WA 216/23

I SA/Wa 216/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Monika Sawa /przewodniczący sprawozdawca/
Nina Beczek
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Nina Beczek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2022 r. nr KOC/7371/Go/17 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji.
Uzasadnienie
Decyzją z 8 grudnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO/organ) po rozpatrzeniu wszczętej z urzędu sprawy odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 lutego 2000r. znak [...], w części orzekającej o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości pochodzącej z hipoteki "[...]" działka nr [...], która w dniu wydania decyzji była własnością Gminy [...].
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] (dawniej ul. [...]), oznaczona hipotecznie jako "[...] " [...], podlegała przepisom dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). W dniu 21 listopada 1945r., tj. z dniem wejścia w życie ww. dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszedł na własność gminy [...], a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej z chwilą likwidacji gmin stał się własnością Skarbu Państwa. Z dniem 27 maja 1990r., z mocy prawa, część ww. nieruchomości o pow. 3309m2 stała się własnością Dzielnicy Gminy [...]. co potwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia 18 czerwca 1996r. Pozostała część nieruchomości o powierzchni 103m2 stanowiła nadal własność Skarbu Państwa.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę [...] zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi praw wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (w aktualnej terminologii: prawo użytkowania wieczystego). Gmina miała obowiązek uwzględnienia takich wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów według planu zabudowania (art. 7 ust. 2). Jak wynika z powyższego sformułowania organ orzekający był zobowiązany uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela można było pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości według planu zabudowy (obecnie zagospodarowania przestrzennego). Natomiast zgodnie z art. 5 ww. dekretu budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy [...], pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. Przechodziły one na własność gminy tylko wówczas, gdy dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni nie złożyli w terminie wniosków o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub gdy złożone wnioski zostały załatwione odmownie.
Organ podał następnie, że zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w [...] Oddziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] lutego 1949r., zgodnie ze stanem wykazu hipotecznego nieruchomości "[...]" położona przy ul. [...] pod nr [...] zawierała pow. 3412,36m2, i tytuł własności uregulowany był na imię K. F. i H. małż. R. oraz S. i B. małż. Z. w równych częściach niepodzielnie, na mocy aktu z dnia 11 grudnia 1948r. nr [...].
Wnioskiem z dnia 15 lutego 1949r. właściciele hipoteczni złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 ww. dekretu z dnia 26 października 1945r.
Organ wyjaśnił, że objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę [...] nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę [...]. Zgodnie z § 1 ww. rozporządzenia obejmowanie w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów na obszarze m. st. Warszawy nie objętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946r. (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 112), następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego [...], podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w [...] oraz przez rozplakatowanie. Natomiast zgodnie z § 3, grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Objęcie niniejszego gruntu przez gminę [...] nastąpiło w dniu 11 kwietnia 1949r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 5 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...], w związku z czym termin składania wniosków o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną upływał w dniu 11 października 1949r.
Decyzją z dnia 18 lipca 1951r. Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło właścicielom hipotecznym prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stwierdzając jednocześnie, że wszystkie budynki przeszły na własność Skarbu Państwa, w związku z przeznaczeniem nieruchomości pod społeczne budownictwo mieszkaniowe.
Zarządzeniem dnia 5 marca 1951r. Prezes Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości ustanowił przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem "[...]" K. R. [...] ul. [...], który powierzył Polskiemu Związkowi Motorowemu w [...]. W dniu 9 kwietnia 1951r. sporządzono protokół zdawczo odbiorczy, którym wprowadzono w posiadanie na nieruchomości przedsiębiorstwo [...].
Decyzją z dnia 28 października 1992r. znak [...] Minister Przemysłu i Handlu stwierdził nieważność ww. zarządzenia z dnia 5 marca 1951r.
Decyzją z dnia 9 lutego 1995r. znak [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydium Rady Narodowej [...].
Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 28 grudnia 1989 r. sygn. akt I Ns [...] spadek po K. R. nabyli: żona H. R. oraz syn K. R. i córka B. R. po 1/3 części spadku każdy.
Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 2 kwietnia 1979r. sygn. akt IV Ns [...] spadek po S. Z. nabyli: żona B. Z., córka S. R. i syn T. Z. po 1/3 części spadku każdy z nich.
Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 9 grudnia 1999r. sygn. akt I Ns [...] spadek po B. Z. nabyły dzieci: W. R. i T.Z.
po 1/2 części spadku każde z nich.
Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 18 lipca 2003r. sygn. akt I Ns [...] spadek po T.Z. nabyła siostra S. R. w całości.
Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 12 lipca 2006r. sygn. akt 1 Ns [...] spadek po S. R. nabyli synowie: A. R. i A. R. - po 1/2 części spadku każdy z nich.
Na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 29 grudnia 2011r. Rep. A nr [...] spadek po A. R. nabył w całości syn D. R..
Decyzją Nr [...] z dnia 21 lutego 2000r. znak [...] Prezydent [...] orzekł o:
I. Ustanowieniu na lat 99 użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 1486m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] uregulowanego w księdze wieczystej Kw nr [...] położonego w [...] przy ul. [...] /dawna [...]/ na rzecz:
Pani H. R. w 4/12 części
Pani B. R. w 1/12 części
Pana K. R. w 1/12 części
Pana T. Z. w 3/12 części
Pani S. R. w 3/12 części
Powyższy grunt w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod funkcje mieszkaniowo-usługowe. Grunt do którego ustanawia się prawo użytkowania wieczystego zabudowany jest budynkiem magazynowo-biurowym, murowanym. Powierzchnia użytkowa budynku wynosi 725m2. Budynek ten spełnia warunki określone w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy i nie znajduje się w zarządzie i administracji Zakładu Administrowania Nieruchomościami [...].
II. Ustaleniu "czynszu symbolicznego’" z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 1486m2, opisanego w pkt I decyzji, w wysokości 1930,00zł (słownie złotych: jeden tysiąc dziewięćset trzydzieści) - stanowiący 0,3% ceny gruntu - płatny na konto Urzędu Dzielnicy [...] - Centrum [...] SA I Oddział w [...] - Nr [...] w sposób następujący:
"czynsz symboliczny" płatny jest z góry w terminie do dnia 31 marca każdego roku,
2. "czynszu symbolicznego" nie pobiera się za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt I decyzji.
Wysokość "czynszu symbolicznego" może ulec zmianie w przypadku zmiany Zarządzenia Nr [...] z dnia 2 lutego 1998r. Prezydenta [...] w sprawie ustalenia wysokości "czynszu symbolicznego" za użytkowanie wieczyste gruntów przejętych na rzecz Państwa w trybie dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - stanowiących własność Gminy [...].
3. Ustanowione niniejszą decyzją prawo użytkowania wieczystego nie narusza praw osób trzecich istniejących w dniu jego ustanowienia.
III. W przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich przez wieczystych użytkowników, o których mowa w pkt I decyzji "czynsz symboliczny" z tytułu użytkowania wieczystego gruntu - osoby te uiszczają na zasadach ogólnych określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Nie dotyczy to nabywania prawa użytkowania wieczystego w drodze dziedziczenia oraz jego zbycia na rzecz osoby bliskiej (§ 3 w/w Zarządzenia Prezydenta [...]).
IV. Odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do pozostałej części nieruchomości pochodzącej z hipoteki "[...]" działka nr [...], stanowiącej własność Gminy [...].
Określeniu warunków zawarcia umowy notarialnej
1. Decyzja niniejsza z chwilą gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt I decyzji. Nie stawienie się nabywców bez usprawiedliwienia w Kancelarii Notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu w wyznaczonym terminie będzie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji jako bezprzedmiotowej.
2. Korzystanie z nieruchomości przez użytkowników wieczystych powinno być zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego.
3. Budynek istniejący na gruncie opisanym w pkt 1 decyzji użytkownicy wieczyści winni utrzymywać w należytym stanie, a w razie zniszczenia zagospodarować działkę zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego w ciągu 5 lat od daty wystąpienia wymienionych okoliczności.
4. Umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu i grunt może być odebrany przed upływem określonego w niej terminu, w przypadku korzystania z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem lub naruszenia postanowień umowy.
5. W razie wygaśnięcia użytkowania wieczystego na skutek upływu okresu ustalonego w umowie albo na skutek rozwiązania umowy przed upływem tego okresu, użytkownikowi wieczystemu przysługuje wynagrodzenie za wzniesione przez niego budynki i inne urządzenia. Wynagrodzenie winno być równe wartości tych budynków i urządzeń określonej na dzień wygaśnięcia użytkowania wieczystego. Za budynki i urządzenia wzniesione wbrew postanowieniom umowy - wynagrodzenie nie przysługuje.
6. Prawa i obowiązki użytkowników wieczystych nie wymienione w niniejszej decyzji regulują przepisy kodeksu cywilnego.
Organ wskazał, że w dniu 15 grudnia 2017r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął sprzeciw Prokuratora del. do Prokuratury Regionalnej w [...] od w w. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 lutego 2000r., w części orzekającej o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości pochodzącej z hipoteki "[...]"’ działka nr la, która w dniu wydania tej decyzji była własnością Gminy [...] i nie stanowiła działki ewidencyjnej numer [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w opisanej części, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, to jest:
a) rażącym naruszeniem art. 107 § 1 pkt 4) i 6) Kpa poprzez nie zamieszczenie w tej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie oraz nie zawarcie w niej uzasadnienia faktycznego i prawnego tego rozstrzygnięcia,
rażącym naruszeniem art. 7 Kpa poprzez niepodjęcie jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym nie zebranie materiału dowodowego dotyczącego nieruchomości pochodzącej z hipoteki "[...]" działka nr [...], która w dniu wydania zaskarżonej decyzji była własnością Gminy [...] i nie stanowiła działki ewidencyjnej numer [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...],
b) rażącym naruszeniem art. 9 Kpa poprzez niewykonanie obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczących nieruchomości pochodzącej z hipoteki "[...]" działka nr [...], która w dniu wydania zaskarżonej decyzji była własnością Gminy [...] i nie stanowiła działki ewidencyjnej numer [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], postępowania administracyjnego, praw i obowiązków stron.
Zawiadomieniami z dnia 10 kwietnia 2018r., z dnia 16 listopada 202Ir., z dnia 12 kwietnia 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie poinformowało strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 lutego 2000r., w części orzekającej o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości pochodzącej z hipoteki "[...] " działka nr [...].
SKO rozpoznając sprawę wyjaśniło na wstępie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ograniczone jest do ustalenia, czy dana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Jak wynika z art. 156 § 2 Kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Powyższe zestawienie stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu.
Organ przypomniał także, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa oraz, czy zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 Kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z dnia 27 października 1995r., sygn. akt III SA 829/95, niepubl; wyrok SN z dnia 7 marca 1996r., sygn. akt III ARN 70/95).
Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu w związku ze sprzeciwem Prokuratora del. do Prokuratury Regionalnej w [...] od ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 lutego 2000r., w części orzekającej o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości pochodzącej z hipoteki "[...] * działka nr [...], która w dniu wydania tej decyzji była własnością Gminy [...] i nie stanowiła działki ewidencyjnej numer [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].
Zaskarżona decyzja z dnia 21 lutego 2000r. została wydana w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).
Po odwołaniu się następnie do treści art. art. 7 ust. 1 ww. dekretu organ przypomniał, że w decyzji z dnia 21 lutego 2000r. Prezydent [...] orzekając o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do pozostałej części nieruchomości pochodzącej z hipoteki "[...]" działka nr [...], w uzasadnieniu wskazał: " Grunt położony w [...] przy ul. [...] /dawniej [...] / pochodzący z hipoteki ozn. nr [...] obecnie oznaczony jest jako działka nr [...] o pow. 184m2 w obrębie [...] /zabudowany/ zaś pozostała część gruntu z b. hipoteki została włączona w granice nowoutworzonej działki nr [...] z obrębu [...]. W odniesieniu do pozostałej części gruntu pochodzącego z gruntu ozn. hip. [...] a włączonego w granice działki oznaczonej nr [...] odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Działki nr [...] nie można podzielić w celu wyłączenia części nieruchomości oznaczonej hip. [...] z uwagi na istniejący stan zagospodarowania. Część działki z b. hipoteki stanowi wnętrze blokowe budynków wielorodzinnych - mieszkalno-uslugowych, położonych wzdłuż ulic: [...] i [...]. Jest to teren uporządkowany z dojazdami i dojściami do istniejącej zabudowy oraz istniejącą siecią uzbrojenia. Powyższe wynika z pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury z dnia 1998.11.25. W związku z powyższym pozostała część gruntu nie może być użytkowana przez następcą prawnego b. właściciela hipotecznego bowiem część ta została wykorzystana na cel niezbędny do prawidłowego funkcjonowania budynków wielorodzinnych - mieszkalno-usługowych".
Organ przyznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w części mającej uzasadniać odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, nie odnosi się do przedmiotowego gruntu, a wymienia całkowicie inną nieruchomość hipoteczną. Niemniej jednak, zdaniem organu, z tego względu, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera konkretnego odniesienia się do przedmiotowego gruntu, nie oznacza automatycznie, że zaskarżona część przedmiotowej decyzji obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Istoty bowiem tej wady należy upatrywać w tym, że podjęte rozstrzygnięcie sprawy pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a wywołane tym naruszeniem skutki spowodują, że dotkniętego tego rodzaju wadliwością rozstrzygnięcie nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. Sama zaś wadliwość uzasadnienia takiej decyzji, jeśli jej rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, tego rodzaju skutków nie wywołuje Dlatego też, w ocenie organu, w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego zobligowany jest on do skontrolowania poprawności zastosowania w sprawie norm prawa materialnego zawartych w przepisach ww. dekretu z dnia 26 października 1945r., a w szczególności jego art. 7 ust. 2 do stanu faktycznego istniejącego w niniejszej sprawie. SKO wskazało następnie, że dokonując tej oceny uprawnione jest do poczynienia samodzielnych ustaleń jaki plan zagospodarowania przestrzennego był planem obowiązującym dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość objęta kontrolowanym orzeczeniem. Plany te były aktami normatywnymi powszechnie obowiązującymi w stosunkach lokalnych, a to oznacza, że ich uregulowania stanowiły element systemu prawnego obowiązującego w określonym momencie czasowym na danym obszarze.
Organ podał, że w przedmiotowej sprawie nieruchomość objęta postępowaniem stanowi pozostałą część nieruchomości pochodzącej z hipoteki "[...] " działka nr [...], stanowiącej własność Gminy [...]. Jak wynika z akt sprawy pozostała część wskazanej powyżej nieruchomości, w dniu wydania zaskarżonej decyzji, wchodziła w skład działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] (obecnie nr [...]), nr [...], nr [...] (obecnie nr [...]) i nr [...], z obrębu [...].
Organ ustalił, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia 28 września 1992r. Przedmiotowy grunt znajdował się w obszarze oznaczonym symbolem MU-16 (funkcje mieszkaniowo-usługowe). W planie wskazano, że dla stref MU preferuje się utrzymanie i lokalizowanie:
mieszkalnictwa wraz z urządzeniami obsługi lokalnej
funkcji usługowych z zakresu administracji państwowej, organizacji politycznych i społecznych, finansów, ubezpieczeń, kultury, nauki i szkolnictwa, zdrowia i opieki społecznej, sportu, turystyki i wypoczynku, handlu, gastronomii o znaczeniu dzielnicowym i ogólnomiejskim oraz stołecznym (II i III stopnia obsługi).Dla obszaru MU-16 plan wskazywał ustalenia podstawowe:
1. w obszarze preferuje się utrzymanie i rozwój:
funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia obsługi
funkcji usługowych II i III stopnia obsługi,
2. w obszarze dopuszcza się utrzymanie i lokalizowanie innych funkcji nie kolidujących z funkcjami preferowanymi,
3. w obszarze wyklucza się lokalizowanie obiektów, których uciążliwości i szkodliwości dla środowiska wykraczałyby poza granice terenu inwestycji.
Organ ponownie wskazał, że, art. 7 ust. 2 ww. dekretu formułuje tylko dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, jednakże, nie oznacza to, że łączne spełnienie tych warunków umożliwia w każdym przypadku prawnie skuteczne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Wykładni art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego nie można bowiem dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa, w tym również m.in. od ust. 3 powołanego przepisu, którego naruszenia w skardze kasacyjnej nie zarzucono. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu warszawskiego, w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku (budynków) pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu warszawskiego. W przypadku, gdy przedmiotem wniosku dekretowego obecnie jest zabudowany grunt, będący własnością jednostki samorządu terytorialnego, organ obowiązany jest ustalić, czy możliwe jest oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków, jak tego wymaga art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 235 Kodeksu cywilnego. Zdaniem organu pomimo, że dekret warszawski przewiduje powstanie użytkowania wieczystego na skutek wydania decyzji administracyjnej, to jednak jest to sprawa cywilna załatwiana w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji publicznej załatwiający sprawę objętą wnioskiem dekretowym nie może naruszyć uprawnień użytkownika wieczystego oraz istoty prawa użytkowania wieczystego, którego konstrukcja prawna uregulowana jest w przepisach art. 232-243 k.c. oraz przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ administracji, rozstrzygając wniosek złożony na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, obowiązany jest wydać decyzję o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] także wówczas, gdy w stanie faktycznym i prawnym nieruchomości zaszły takie zmiany, iż nie jest możliwy podział wzniesionego później budynku w celu wydzielenia takiej jego samodzielnej części, która odpowiadałaby granicom gruntu dawnej nieruchomości [...].
Zdaniem organu w niniejszej sprawie ze stanu faktycznego na dzień wydania kwestionowanej decyzji wynika, że:
- działka nr [...] - zabudowana w latach 50-tych budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym o adresie ul. [...], z przekroczeniem granic nieruchomości hipotecznej;
- działka nr [...] - zabudowana w latach 50-tych budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym o adresie ul. [...], z przekroczeniem granic nieruchomości hipotecznej;
- działka nr [...] (obecnie nr [...]) - teren zagospodarowany jako dojścia i dojazdy do budynków, parking osiedlowy, zieleń urządzona, tzw. teren międzyosiedlowy,
- działka nr [...] (obecnie [...]) - teren zielony przed budynkiem ul. [...],
- działka nr [...] - droga publiczna - ul. [...].
Organ wskazał, że zabudowanie działek z przekroczeniem granic nieruchomości hipotecznych uniemożliwiało ustanowienie na nich prawa użytkowania wieczystego, bowiem oznaczałoby to ustanowienie użytkowania wieczystego na części nieruchomości nie stanowiącej własności właściciela przeddekretowego. Ponadto zagospodarowanie działek pod infrastrukturę towarzyszącej związanej z prawidłowym korzystaniem z budynków mieszkalnych, jak również zajęcie części dawnej nieruchomości pod drogę publiczną, również uniemożliwiało ustanowienie na tych działkach prawa użytkowania wieczystego. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie zaistniały pozadekretowe przesłanki uniemożliwiające ustanowienie użytkowania wieczystego, co oznacza, ze nie doszło do naruszenia art. 7 ust. 2 ww. dekretu.
W ocenie organu ponieważ przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdziło prawidłowość wydanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 lutego 2000r. znak [...], w części orzekającej o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości pochodzącej z hipoteki "[...] " działka nr la, która w dniu wydania decyzji była własnością Gminy [...], brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji w ww. części. Natomiast sama wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w świetle powyżej wykazanej prawidłowości rozstrzygnięcia, w ocenie organu, nie skutkuje stwierdzeniem nieważności.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w [...] del do Prokuratury Regionalnej w [...] zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1. rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zwłaszcza art. 7, 28, 30 kpa poprzez skierowanie decyzji do osoby zmarłej:
- S. O., której zgon nastąpił w dniu [...] maja 2006 r. i która, na skutek śmierci utraciła status strony w postępowaniu, a nadto zaniechanie wezwania do udziału w sprawie następców prawnych S. O.,
- M. K., którego zgon nastąpił w dniu [...] grudnia 1998 r. i który, na skutek śmierci utracił status strony w postępowaniu, a nadto zaniechanie wezwania do udziału w sprawie następców prawnych M. K.,
- H. B., której zgon nastąpił w dniu [...] lipca 1997 r. i która, na skutek śmierci utraciła status strony w postępowaniu, a nadto zaniechanie wezwania do udziału w sprawie następców prawnych H. B.,
- W. B., którego zgon nastąpił w dniu [...] sierpnia 1986 r. i który, na skutek śmierci utracił status strony w postępowaniu, a nadto zaniechanie wezwania do udziału w sprawie następców prawnych W. B.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako rażąco naruszającej prawo na podstawie art. 156 1 pkt 2 kpa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga jest uzasadniona
Na wstępie przypomnieć należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał przede wszystkim na uwadze fakt, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ponieważ została skierowana do osób zmarłych.
Wyjaśnić w tym miejscu należy także, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, przełamujących, z uwagi na szczególnie ciężką wadę wydanej decyzji, zasadę trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Problematyka skutków prawnych wydania decyzji administracyjnej wobec osoby nieżyjącej nie jest nowa i doczekała się wnikliwej analizy w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wprawdzie przepisy k.p.a. nie zawierają przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony postępowania administracyjnego i jej zdolności prawnej, którą ocenia się wg przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Działanie władcze organu administracji publicznej wobec jednostki ma bowiem podstawy w ustaleniu jej zdolności prawnej. Ten aspekt zdolności prawnej ma charakter materialnoprawny. Zdolność prawną stron ocenia się wg przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 30 § 1 k.p.a.). Stanowił o tym także art. 10 rozporządzenia o postępowaniu, wskazując, iż zdolność prawną i zdolność do działań prawnych "osób interesowanych ocenia władza według prawa cywilnego, o ile przepisy administracyjne w poszczególnych wypadkach nie stanowią inaczej". Tak więc organ administracji publicznej, zarówno podczas ferowania orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia (...) lutego 1955 r., jak i współcześnie, zobowiązany jest ustalić, czy podejmuje czynność prawną wobec jednostki mającej zdolność prawną. W myśl art. 8 k.c. każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Analogiczną regulację prawną zawierał przepis art. 6 § 1 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. 1950.34.311 z późn. zm.), stanowiąc, iż każdy człowiek od chwili urodzenia może mieć w zakresie prawa cywilnego prawa i obowiązki (zdolność prawna). Jakkolwiek nie wynika to wprost w powyższych regulacji, to nie ulega wątpliwości, że zdolność prawna człowieka kończy się wraz z jego śmiercią. Zmarły przestaje być podmiotem nie tylko wszelkich praw i obowiązków cywilnoprawnych ale także wszelkich praw i obowiązków administracyjnoprawnych, dla których zdolność prawna podmiotu jest również przesłanką podstawową. Brak zdolności prawnej wyklucza zatem kształtowanie jakichkolwiek materialnoprawnych uprawnień lub obowiązków podmiotu. Tak więc prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wobec podmiotu, który nie ma zdolności prawnej i wydanie w stosunku do takiej osoby decyzji (orzeczenia) odnoszącego się do jej praw lub obowiązków stanowi rażące naruszenie prawa (vide: J.Borkowski (w:) B.Adamiak, J.Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Warszawa 1996 r., s. 183; B.Adamiak, Brak zdolności prawnej jednostki jako przesłanka nieważności decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku NSA z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 3028/18, OSP 2021/12/105).
Również w orzecznictwie sądów administracyjnych aktualny pozostaje pogląd, iż charakter strony postępowania administracyjnego przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Prowadzi to do konkluzji, że w stosunku do osoby, która nie żyje nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Naruszenie prawa w powyższym zakresie, prowadzące do rozstrzygnięcie decyzją administracyjną o prawach lub obowiązkach osoby zmarłej, odpowiada przesłance nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażącemu naruszeniu prawa. Skierowanie bowiem decyzji do zmarłej strony, a więc osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Decyzja taka jest obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego. Skutek w postaci ukształtowania sytuacji prawnej osoby, która nie tylko nie miała już przymiotu strony ale w ogóle nie mogła być podmiotem praw i obowiązków, stanowi działanie nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności (vide: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA/261/83, wraz z glosą M.Stahl, OSPiKA 1984/5/108; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2001 r., I SA 1821/99 (niepubl.); wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, Lex nr 82653; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01, OSP 2004/3/33; wyroku NSA z dnia 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2010 r., I OSK 908/09; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2010 r., I OSK 1324/09; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., I OSK140/11; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2014 r., I OSK 708/12; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 3554/18; wyrok NSA z dnia 15 października 2021 r., I OSK 1525/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Trafny jest zatem podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jak wynika bowiem z nadesłanego do Sądu odpisu skróconego aktu zgonu, strony postępowania: S. E. zmarła [...] maja 20006 r. M. K. zmarł [...] grudnia 1998 r., W. B. zmarł [...] sierpnia 1986 r., H. B. zmarła [...] lipca 1997 r. (k. 41, 42, 43, 44 akt sądowych), - zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji z 8 grudnia 2012 r. i kontrolowanej w zakończonym nią postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z 21 lutego 2000 r. Oznacza to, że rozstrzygnięcie tej decyzji zostało skierowane do osób zmarłych, a więc takich, która w świetle poczynionych wyżej rozważań, nie mogły mieć statusu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wynika to przede wszystkim z faktu, że aby można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osób zmarłych, to należy uznać, iż rozstrzygnięcie to obarczone jest od dnia wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy prowadząc to postępowanie organ miał wiedzę na ten temat, czy też nie. Organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu - art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. (por wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 27 kwietnia 2022 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 642/22, z 28 czerwca 2022 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 322/22 i z 7 października 2022 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1395/22.
Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie do prawidłowego ustalenia kręgu uczestników tego postępowania, do których skieruje podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.
Majac powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa