II SA/Łd 1377/02

II SA/Łd 1377/02 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-05-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Ewa Markiewicz /przewodniczący/
Jolanta Rosińska
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Sygn. powiązane
OSK 1282/04 - Wyrok NSA z 2005-03-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Sentencja
Dnia 26 maja 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie : Sędzia WSA Jolanta Rosińska, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant ref. staż. Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi A S.A. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania Zarządu A S.A. z siedzibą w Ł. od decyzji Zarządu Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...], znak [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...], Nr [...] organ I instancji – po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania – ustalił opłatę adiacencką w kwocie 76.060,00 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego A S. A. w Ł., w wyniku ich podziału. W następstwie podziału działki nr 198/9 (zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], która stała się ostateczna w dniu [...]), wzrosła wartość nieruchomości, co potwierdza wycena sporządzona przez biegłego rzeczoznawcę wskazująca, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 1.882.660,00 złotych, zaś po podziale 2.034.780,00 złotych. W konsekwencji nie budzi wątpliwości organu I instancji zasadność ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu stosownie do art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według stawki 50% różnicy zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [....] Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]).
Od decyzji powyższej A S.A. w Ł. złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty poprzez stwierdzenie braku podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej bądź o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Na uzasadnienie odwołania podniesiono, iż strona po zapoznaniu się z wyceną rzeczoznawcy majątkowego zakwestionowała przesłanki, które – w ocenie rzeczoznawcy – miały wpływ na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, w związku z czym Spółka przekazała stosowne pismo organowi I instancji wraz z odmową zgody na naliczenie opłaty adiacenckiej. Ponadto – jak podkreślono – Spółka przedstawiła w sprawie pisemną opinię innego rzeczoznawcy majątkowego dotyczącą opłat adiacenckich, lecz argumenty te nie zostały uwzględnione przez rzeczoznawcę wydającego opinię na zlecenie organu ani przez organ orzekający. Zdaniem strony, podział przedmiotowej nieruchomości nie spowodował podwyższenia wartości działek powstałych w wyniku podziału, z powodu powszechnej stagnacji na rynku obrotu nieruchomościami. Podnosząc ponadto szereg zarzutów co do prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu strona skonstatowała, że "analiza transakcji dotyczących nieruchomości porównywanych (...) nie stanowi dostatecznego odniesienia do wartości rynkowej nieruchomości A S.A. w Ł., zwłaszcza że wycena nie zawiera szczegółowych danych dotyczących tych transakcji umożliwiających stronie ich weryfikację". Jak dodatkowo podkreślono, "przed dokonaniem podziału nieruchomości Spółka poniosła znaczne nakłady finansowe na przygotowanie infrastruktury, bez których podział nieruchomości nie byłby możliwy. Dopiero po wykonaniu tych nakładów powstałe w wyniku podziału działki gruntu wraz ze zlokalizowanymi na nich obiektami mogły stanowić przedmiot obrotu i w miarę niezależnie funkcjonować". Z tych względów strona uznaje przedstawiony w sprawie materiał dowodowy za niewystarczający do naliczenia opłaty adiacenckiej we wskazanej wysokości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując sprawę doszło do przekonania, iż zgodnie z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Stosownie do stosowanego odpowiednio z mocy cytowanego przepisu art. 146 ust. 2 ustawy, wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością, jaką ma po podziale. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Opłata adiacencką - zgodnie z art. 147 ustawy - może być na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty (...). Obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna (art. 148 ust. l ustawy).
Przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwala zarządowi gminy na ustalenie opłaty adiacenckiej w określonej wysokości, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem musi być niewątpliwy i na organie gminy ciąży obowiązek wykazania bezpośredniego związku między dokonanym podziałem nieruchomości, a wzrostem jej wartości. Podział nieruchomości więc, który spowodował wzrost jej wartości, jest w tym przypadku czynnikiem zezwalającym na uruchomienie procedury ustalenia opłaty adiacenckiej i jednocześnie wyznacznikiem podmiotu obowiązanego do uiszczenia tej opłaty (por. uchwała 5 sędziów NSA z dnia 22 listopada 1999 r., OPK 21/99, ONSA 2000/2/56).
Istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten, kto uzyskuje korzyść majątkową na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści gminie. Opłata adiacencką jest daniną publiczną na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową (przyrost wartości majątku) na skutek szczególnych zdarzeń, do których należy między innymi podział nieruchomości (zob. uchwała 5 sędziów NSA w Warszawie z dnia 9 października 2000 r. OPK 8/00, ONSA 2001/1/15).
Jak wynika z ustaleń w przedmiotowej sprawie, decyzją z dnia [...], znak [...] Prezydent Miasta Ł. zatwierdził podział nieruchomości położonej w Ł. przy ul.B– działka nr 198/9 – na działki nr 198/15-25. Decyzja powyższa stała się ostateczna dnia [...]. Po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu w dniu [...] postępowania, organ I instancji zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, opierając rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...]. Stawkę procentową opłaty zastosowano stosownie do treści uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], Nr [...], która weszła w życie [...](14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]z dnia [...]).
W świetle ustaleń dokonanych w postępowaniu odwoławczym nie budzi wątpliwości Kolegium, iż sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy dowodzi wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału – przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą analizy statystycznej rynku biegły ustalił, iż wartość działki nr 198/9 (przed podziałem) wynosiła 1.882.660,00 złotych, zaś działek 198/15-25 (po podziale) 2.034.780,00 złotych. Prawidłowość przedmiotowej wyceny, w ocenie Kolegium, nie podlega kwestii, bowiem wartość nieruchomości określono w sposób przewidziany ustawą o gospodarce nieruchomościami, stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 roku w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, poz. 612) oraz zgodnie ze Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Opinia przedmiotowa jest jasna i czytelna – do analizy przyjęto transakcje zrealizowane na rynku lokalnym w okresie od 1998 do 2001 roku, których przedmiotem było prawo użytkowania wieczystego działek przeznaczonych w planie miejscowym pod budownictwo przemysłowe. Wartość nieruchomości została ustalona na średnim poziomie przy uwzględnieniu współczynnika korygującego. Tym samym brak jest powodów kwestionowania prawidłowości przedstawionego szacunku, a zatem Kolegium uznało za udowodnione, iż wartości gruntu przed i po podziale opiewają na kwoty ustalone w operacie.
Dla zakwestionowania wyceny biegłego nie wystarczają podniesione w odwołaniu wątpliwości strony prowadzące do konkluzji, iż podział przedmiotowej nieruchomości pozostaje bez wpływu na jej wartość rynkową. W ocenie organu II instancji zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. W celu udowodnienia swoich twierdzeń o braku wzrostu wartości gruntu wskutek podziału odwołująca się Spółka winna przedstawić własną wycenę, sporządzoną przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie strony. Taka wycena stanowiłaby podstawę porównania ustalonych wartości i mogłaby spowodować odmienne rozstrzygnięcie w sprawie. Wobec jednak braku takowej opinii Kolegium nie znalazło podstaw aby podważać prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego, ten bowiem stanowi konieczny i wystarczający dowód zasadności ustalonej wysokości opłaty adiacenckiej. Natomiast dowodu w sprawie mniejszej nie mogła stanowić przedstawiona przez Spółkę opinia rzeczoznawcy majątkowego, pismo to bowiem nie jest operatem szacunkowym, lecz indywidualnym poglądem autora na temat trudności w ustaleniu wzrostu wartości dzielonych nieruchomości zabudowanych, opartym na osobistych obserwacjach rynku nieruchomości. Opinia ta ma charakter dywagacji na temat ogólnych warunków szacowania nieruchomości zabudowanych i braku – co do zasady – czynników powodujących wzrost ich wartości w wyniku podziału. Konkluzja podjętych rozważań sprowadza się do stwierdzenia, iż [...] rynek nieruchomości przemysłowych nie należy do rynków rozwiniętych, występuje mała ilość transakcji, trudno porównywalnych, przy jednocześnie dużej podaży i małym popycie, stad opieranie się na takich danych prowadzić może do stosunkowo mało dokładnych wycen a różnice w wartości gruntu po podziale i przed podziałem mogą się zawierać w granicach błędu oszacowania. Zdaniem organu odwoławczego jest oczywiste, iż pismo powyższej treści nie mogło mieć wpływu na zmianę stanowiska organu I instancji, ten bowiem – zgodnie z art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – obowiązany był oprzeć ustalenia stanu faktycznego na określeniu wartości nieruchomości przed i po podziale dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego w przewidziany ustawą sposób. Środkiem do uzyskania odmiennego rozstrzygnięcia mogło być natomiast – jak już podkreślono – przedstawienie "kontrwyceny" innego rzeczoznawcy, czego jednak strona nie uczyniła ograniczając się do formułowania twierdzeń przeciwnych ustaleniom postępowania dowodowego.
Na rozstrzygnięcie w sprawie nie może mieć wpływu także podnoszony w odwołaniu argument o nakładach poniesionych przez użytkownika wieczystego na urządzenia infrastruktury. Okoliczność ta bowiem nie ma znaczenia w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej wskutek wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.
Mając powyższe na względzie nie budzi wątpliwości organu odwoławczego prawidłowość ustalonej opłaty, która stosowanie do uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] wynosi 50 % wartości różnicy wartości nieruchomości przed (1.882.660,00 złotych) i po podziale (2.034,780,00 złotych) – a zatem 76,060,00 złotych.
Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wniosła A S.A. w Ł. domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Decyzji tej skarżąca zarzuca naruszenie przepisu art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku nr 46 poz. 543 ze zm.). W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] Zarząd Miasta Ł., ustalił dla skarżącej Spółki jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 76.060,00 złotych w związku z podziałem nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka 198/9 – obręb [...], o powierzchni 3 ha 0195 m2 położonej w Ł. przy ul. B.
Na wniosek Spółki, będącej wieczystym użytkownikiem gruntu, objętego podziałem, podział przedmiotowej nieruchomości został zatwierdzony ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...].
Organ I instancji, wydając decyzję z dnia [...], Nr [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej, uznał, że w wyniku dokonanego podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości, na dowód czego w toku postępowania został sporządzony operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, wskazujący na wzrost tej wartości do kwoty 2.034.780,00 złotych. Od różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale została ustalona opłata adiacencka w kwocie 76.060,00 złotych. Spółka otrzymała raport z wyceny rzeczoznawcy majątkowego, zaś z całością wyceny zapoznała się w siedzibie Urzędu Miasta. Następnie podniosła na piśmie zarzuty co do merytorycznych przesłanek, które w ocenie rzeczoznawcy miały wpływ na wzrost wartości nieruchomości.
Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W postępowaniu odwoławczym Kolegium, po ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, uznało przeprowadzoną wycenę rzeczoznawcy majątkowego za wystarczający i przekonujący dowód wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w następstwie jej podziału. Zdaniem Kolegium skarżący, w celu zakwestionowania wyceny przeprowadzonej na zlecenie organu I instancji, winien przedstawić własna wycenę uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego. Jednocześnie Kolegium odmówiło mocy dowodowej złożonej do akt sprawy przez skarżącą Spółkę opinii rzeczoznawcy majątkowego, która nie ma charakteru operatu szacunkowego, lecz stanowi pogląd rzeczoznawcy co do charakteru opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Z tych przyczyn decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
Jak podkreśla w uzasadnieniu swej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przepis art. 98 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwala zarządowi gminy na ustalenie opłaty adiacenckiej w określonej wysokości, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem musi być niewątpliwy i na organie gminy ciąży obowiązek wykazania bezpośredniego związku między dokonanym podziałem nieruchomości, a wzrostem jej wartości ( uchwała 5 sędziów NSA z dnia 22 listopada 1999 r. nr OPK 21/99 ONSA 2000/2 póz. 56 ). Skarżąca Spółka nie podziela stanowiska Kolegium w braku wątpliwości odnośnie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału.
Spółka nie podziela też zdania Kolegium co do przekonywującej mocy dowodowej wyceny rzeczoznawcy majątkowego. Dowód ten w toku postępowania nie został poddany krytycznej ocenie Kolegium i właściwie przyjęty bez zastrzeżeń.
Przepis art. 98 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, choć poprawiony w wyniku ostatniej noweli ustawy, nasuwa szereg wątpliwości. Niektóre z nich uzyskały wyjaśnienie w drodze uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1999 roku (OPK 21/99) i z dnia 9 października 2000 roku (OPK 8/2000 ). Wątpliwości te podnoszone są również w środowisku rzeczoznawców majątkowych (por. "Rzeczoznawca Majątkowy" - kwartalnik Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych nr 2/2002 str. 38 ). W szczególności wątpliwości te dotyczą stosowania opłaty adiacenckiej w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych, których podział wiąże się z koniecznością zapewnienia przez właściciela (wieczystego użytkownika) dojazdu do nowo utworzonych działek poprzez sieć dróg wewnętrznych. Gmina nie ponosi w tym przypadku żadnych kosztów związanych z tworzeniem nowego układu przestrzennego. Nieruchomości zabudowane często mają charakter nieruchomości fabrycznych, których podział przeprowadza się w celu zbycia części zbędnego majątku na rzecz wieloletnich najemców lub dzierżawców, angażujących własne środki w nakłady inwestycyjne na wydzielonych działkach. W odniesieniu do tych nieruchomości trudno ustalić czynniki mające wpływ na wzrost wartości rynkowej nieruchomości po podziale. Przede wszystkim brak kryteriów doboru odpowiednich transakcji nieruchomości przy tak zwanym "podejściu porównawczym". Zarzut ten pozostaje aktualny także w odniesieniu do będącej podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej wyceny rzeczoznawcy majątkowego w niniejszej sprawie. Dobór transakcji w tej wycenie miał charakter przypadkowy, nie zostały wykazane w sposób przekonywujący cechy podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Ponadto działki gruntu powstałe w wyniku podziału są na ogół mało atrakcyjne pod względem kształtu i powierzchni, co rzutuje na brak zainteresowania ich nabyciem.
Wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału powinien być niewątpliwy. Wobec tego rzeczoznawca majątkowy w sposób jasny i przekonywujący musi wykazać wzrost tej wartości w sporządzonej przez siebie wycenie. W przypadku istniejących wątpliwości co do przesłanek wzrostu wartości tej nieruchomości powinien od wyceny odstąpić, zaś organ uprawniony nie w każdym wypadku jest obowiązany wymierzyć opłatę adiacencką.
Skarżąca Spółka w toku prowadzonego postępowania konsekwentnie podnosiła zarzuty co do materiału dowodowego w sprawie, w oparciu, o który została naliczona opłata adiacencką w związku z podziałem nieruchomości. Zarzuty te nie zostały uwzględnione, choć brak jest zdaniem Spółki, merytorycznego uzasadnienia ich nieuwzględnienia. Przedstawione wyżej wątpliwości co do przesłanek wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału oraz zasadności naliczenia opłaty adiacenckiej są w pełni aktualne w odniesieniu do nieruchomości skarżącej Spółki. Prowadzi to do wniosku, że w przedmiotowej sprawie podział nieruchomości nie skutkował w sposób niewątpliwy wzrostem jej wartości.
Ponadto skarżący podniósł, iż zamieszczenie ustępu 4 w art.98 ma związek z ustępem l- 3 tego przepisu. Wobec tego opłaty adiacenckiej z art. 98 ust. 4 powinny być stosowane wyłącznie do przypadków, o których mowa w art. 98 ust. 1 – 3 powołanej ustawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)).
Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Zgodnie zaś z art. 145 par. 1 ust.1 p.s.a. decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd administracyjny stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy;
Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest udzielenie odpowiedzi na pytanie o poprawność zastosowania przez organy administracji przepisu art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.) jako podstawy wydania zaskarżonej decyzji.
Rozważania na temat poprawności działań administracji w niniejszej sprawie wypada rozpocząć od stwierdzenia, iż opłata adiacencka to rodzaj świadczenia na rzecz gminy z tytułu korzyści, jakie właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości odnosi z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest jego nieruchomość takich działań, które zwiększają wartość rynkową nieruchomości.
W ocenie Sądu treść normatywna przepisu art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.) odnosi się do wszystkich podziałów nieruchomości, do których stosuje się przepisy rozdziału 1 Działu III – ego wskazanej powyżej ustawy, zatytułowanego "Podziały nieruchomości". Zarówno w dotychczasowym orzecznictwie jak i w doktrynie zwraca się uwagę na nieprecyzyjność tego przepisu w porównaniu do regulacji dotyczących innych opłat adiacenckich, jak chociażby opłat z tytułu scalania i podziału nieruchomości czy z tytułu budowy z udziałem środków publicznych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis ten stanowi podstawę prawną dającą możliwości ustalenia przez gminę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Przyczyną owej nieprecyzyjności, jest to, iż uprawnienie zarządu gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu zostało zamieszczone w artykule, którego trzy pierwsze ustępy regulują sytuację związaną z wydzieleniem drogi z nieruchomości objętej podziałem. Tymczasem normatywna treść przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma walor ogólniejszy, albowiem odnosi się do wszystkich podziałów nieruchomości, o których stanowią art. 92 – 98 tejże ustawy. Jest oczywiste, że taki sposób normowania określonej materii może prowadzić do sporów interpretacyjnych (por. uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 9 października 2000 roku; OPK 8/00; ONSA 2001 z. 1 poz. 15, także w: Gospodarka nieruchomościami. Komentarz pod redakcją J. Szachułowicza (Warszawa 2003, s. 279 – 280).
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie nie wspominano nawet i nie prezentowano poglądu prawnego, zgodnie z którym, przepis art. 98 ust. 4 przywołanej powyżej ustawy odnosi się tylko do stanów faktycznych, o których mowa w ust. 1 tegoż art. 98. Tego rodzaju zastrzeżenia nie zawiera również treść przepisu ust. 4 art. 98. Wszystko to przemawia za uznaniem, że więcej racji jest za stanowiskiem o "uniwersalności" przedmiotowej opłaty adiacenckiej w odniesieniu do wszystkich rodzajów podziałów nieruchomości z ustaleniem jako przesłanki generalnej niezbędnej do ustalenia opłaty adiacenckiej wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Wykładnia gramatyczna powyższego przepisu daje precyzyjny obraz tego, jaki jest zakres stosowania powyższej regulacji, a tym samym wskazać wypada, iż nie zachodzi potrzeba uciekania się do innych metod interpretacji praw, w szczególności do wykładni celowościowej. W ocenie sądu administracyjnego rozstrzygające znaczenie z punktu widzenia przeprowadzonej wykładni ma umieszczenie owego przepisu w ramach tej jednostki redakcyjnej, jaką jest Rozdział "Podział nieruchomości". Natomiast znaczenie drugorzędne ma usytuowanie tegoż przepisu w ramach artykułu, którego trzy wcześniejsze ustępy poświęcone są wydzieleniu z nieruchomości działek gruntu przeznaczonych pod drogi publiczne. Brak nawiązanie w treści tegoż przepisu do wcześniejszych ustępów art. 98 omawianej ustawy ma charakter przesądzający o generalnym charakterze owej normy prawnej.
Zagadnieniem o kapitalnym znaczeniu dla oceny prawidłowości postępowania organów administracji publicznej w niniejszej sprawie jest kwestia fakultatywności podjętej decyzji. Otóż powszechnie przyjmuje się, że w odróżnieniu od tak zwanej "decyzji związanej", decyzja o charakterze fakultatywnym podejmowana w ramach uznania administracyjnego daje organowi administracyjnemu możliwość wyboru rozstrzygnięcia, przynajmniej spośród dwóch możliwych wariantów. Owa możliwość wyboru, w żadnym wypadku nie oznacza dowolności działania organu orzekającego. Z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia, gdy przepis będący podstawą rozstrzygnięcia zawiera określenie "może" (ustalić, wydać, zezwolić, pozwolić).
W treści przepisu art. 98 ust. 4 przywołanej ustawy znajduje się takie właśnie określenie ("może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką"). Oznacza to, że od uznania organu będzie zależeć czy ostatecznie nastąpi obciążenie danego podmiotu przedmiotową opłatą. Jednakże w przepisie tym nie określono granic występującego tam uznania administracyjnego. Jak to utrwaliło się już w dotychczasowym orzecznictwie sądownictwa administracyjnego, zakres swobody organu działającego w ramach uznania administracyjnego wynikający z przepisów prawa materialnego jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7 k.p.a.. Zasada prawna wyrażona w tym przepisie oznacza, iż treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięga do granic kolizji z interesem społecznym. Organ administracji działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia jest obowiązany zgodnie z zasadą wyrażona w przepisie art. 7 k.p.a. załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 roku; S.A. 820/81; ONSA 1981, z. 1, poz. 57).
Decyzje uznaniowe wymagają szczególnie wnikliwego i logicznego uzasadnienia, z którego wynikałoby że organ orzekający rozważył wszystkie prawne i faktyczne aspekty danej sprawy przed uczynieniem użytku ze swych uprawnień. Owe rozważania konieczne są między innymi po to, aby uniknąć zarzutu, że zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Tego rodzaju rozważań zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca w ogóle nie zawierają. Są to ewidentne braki, które nie pozwalają dokonać w pełnym zakresie sądowej kontroli kwestionowanych decyzji. Wszak jeżeli właściciel podzielonej nieruchomości ma uzyskać określone korzyści z faktu dokonania podziału nieruchomości, to szczególnie wnikliwego rozważenia wymagała kwestia tego czy w ogóle należy skorzystać z uprawnień do ustalenia przedmiotowej opłaty. Konieczności takiej analizy płynie wprost z fakultatywnie zapisanych w treści art. 98 ust. 4 omawianej ustawy kompetencji organu oraz z braku wskazanych w tym przepisie normatywnych granic uznania administracyjnego. Powyższe ustalenie prowadzi do wniosku, iż zaskarżona decyzja, ale również decyzja ją poprzedzająca posiada wadliwość uniemożliwiającą pozostawienie ich w obrocie prawnym.
Jeszcze jedna kwestia wymaga komentarza, otóż ustalenie wartości nieruchomości powinno nastąpić w trybie określonym w przepisach omawianej ustawy, a w szczególności według wskazań zawartych w rozdziale 7 ustawy "Określenie wartości nieruchomości" (art. 149 – 158). W sytuacji zaś, gdy strona kwestionuje moc dowodową i zasadność operatu szacunkowego opracowanego na potrzeby danej sprawy przez uprawnioną do tego osobę (rzeczoznawcę majątkowego) winna przedstawić inny szacunek sporządzony również przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Istotne jest nie tylko przedstawienie owego operatu szacunkowego sporządzonego w określonej przepisami formie ale również i to aby ów "kontroperat" opracowany został na takim etapie postępowania przed organem administracji, który umożliwi przeprowadzenie organowi jego analizy i wnikliwej oceny dokonanej w ramach oceny całości materiału dowodowego, w tym przede wszystkim na dokonanie porównania z operatem sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu. Brak owego "kontroperatu" nie pozwala w sposób racjonalny odnieść się do zarzutów podniesionych przez stronę w kwestii prawidłowości wykonanej wyceny. zarzuty nie poparte operatem szacunkowym wypada uznać za pozbawione doniosłości. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wobec tego, iż strona działająca przez pełnomocnika będącego radcą prawnym nie zgłosiła wniosku o zwrot koszt postępowania toczonego przed sądem administracyjnym, koszty te pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji nie zostały zasądzone.
Jednocześnie wobec uchylenia zaskarżonej decyzji obligatoryjne stało się wstrzymanie jej wykonania do czasu uprawomocnienia się wydanego w sprawie wyroku (art. 152 p.s.a.).