I SA/Wa 2147/19

I SA/Wa 2147/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-08-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Apostolidis
Jolanta Dargas /przewodniczący/
Magdalena Durzyńska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1633/21 - Postanowienie NSA z 2024-10-24
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 96 ust. 1 i 2, art. 98 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant referent stażysta Agnieszka Kołtuniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] odmawiającą uchylenia – na skutek wznowienia postępowania - decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2000 r. znak [...] o odmowie ustalenia na rzecz Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. w [...] odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], obręb [...], oznaczoną jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].
Negatywna decyzja odszkodowawcza z [...] maja 2000r. dotyczyła działek wydzielonych pod drogi decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 z warunkiem ustanowienia służebności drogowej do wydzielanych działek (...). Wg decyzji podziałowej powstałe w wyniku podziału działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] zostały przeznaczone pod wewnętrzne drogi osiedlowe.
Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] (następca prawny Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. w [...], dalej jako skarżąca/spółka), wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2000 r. wskazując na wystąpienie nowych okoliczności faktycznych w sprawie, tj. na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. znak [...] stwierdzającą nieważność decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru [...] [...] w [...] z [...] listopada 1999 r. znak [...] zatwierdzającej projekt podziału ww. nieruchomości w części dotyczącej pkt 5 i 6 uzasadnienia ww. decyzji tj. w zakresie nadania wydzielonym działkom przeznaczonym pod komunikację statusu dróg wewnętrznych (art. 145 § 1 pkt 5 kpa).
W wyniku wznowionego postępowania zapadła opisana na wstępie decyzja. Organ wyjaśnił zasady dotyczące wznowienia postępowania jako odstępstwa od zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa. Podał, że art. 145 § 1 pkt 5 kpa może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecia przesłanka wymaga, aby "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję.
W wyniku wznowienia organ przyjął, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2014 r. stwierdzająca w części nieważność decyzji zatwierdzającej podział nie ma wpływu na wynik sprawy o ustalenie odszkodowania. Wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego stanowił art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako ugn) w brzmieniu obowiązującym w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna (tj. w dniu [...] listopada 1999 r.). Podał, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Aby mogło dojść do ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ugn musiała istnieć w obrocie prawnym decyzja podziałowa wydana na wniosek dotychczasowego właściciela wydana w trybie art. 93 i art. 96 ugn, tj. zgodnie z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Zgodność z ustaleniami planu dotyczyła zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W tym kontekście organ podał, że stosownie do ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego Uchwałą NR [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) działka nr [...] o powierzchni [...] m2, (z której następnie wydzielono działki będące przedmiotem niniejszego postępowania) położna była na terenie ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie rezerwatu [...] oraz linii kolejowej i towarowej i "[...]", przy czym plan na tym terenie nie określał przebiegu dróg. Prezydent Miasta [...] ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r. Nr [...], znak [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ustalenia zasad podziału terenu zespołu zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...], przewidzianej do realizacji na działce nr [...] z obrębu [...]. Decyzja ta zawierała zapis, iż projektowane działki nie zostały określone w miejscowym planie, w związku z tym określono je jako drogi wewnętrzne. Wstępny projekt podziału został zaopiniowany pozytywnie, a projekt podziału został zatwierdzony decyzją z [...] listopada 1999 r. na wniosek właściciela nieruchomości - Przedsiębiorstwa [...] ,,[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że ww. działki powstałe w wyniku podziału działki nr [..] są przeznaczone pod wewnętrzne drogi osiedlowe.
Organ podał, że do [...] lutego 2000 r. treść przepisu art. 98 ust. 1 ugn nie wskazywała w sposób jednoznaczny, że tylko działki wydzielone pod drogi publiczne mogły przejść z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W tym czasie w doktrynie i w orzecznictwie przyjmowano, że wydzielenie w ramach podziału działki przeznaczonej pod drogę nie musi zawsze oznaczać przejścia jej własności na rzecz gminy; nie następuje to w szczególności wówczas, gdy jej przebieg nie został określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a wydzielona działka nie ma charakteru ogólnodostępnej, będąc np. drogą wewnątrzosiedlową (wskazał na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1995r., sygn. akt III ARN 7/95). Minister wyjaśnił także, że obecnie w orzecznictwie występuje ugruntowany pogląd, zgodnie z którym działka gruntu wydzielona pod drogę na podstawie art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze ugn w pierwotnym brzmieniu (tj. Dz.U. Nr 115, poz. 741, tj. przed nowelizacją z dnia 15 lutego 2000 r.), przechodzi z mocy prawa na własność gminy, jeżeli przeznaczona została na urządzenie drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Zatem także pod rządami art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w wersji pierwotnej (obowiązującej przed dniem 15 lutego 2000 r.) jedynie drogi publiczne, wydzielone w wyniku podziału nieruchomości na wniosek właściciela, przechodziły na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa. Tylko takie rozumienie użytego w pierwotnej wersji wspomnianego przepisu wyrażenia "droga" (de lege lata - od dnia 15 grudnia 2000 r. - figuruje już w ustawie zwrot "drogi publiczne") daje się uzasadnić w kontekście art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, według którego plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje m.in. linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne, a według ustawy o drogach publicznych, także drogi, jak m.in. osiedlowe, nie należą do kategorii dróg publicznych. Minister wyjaśnił, że jeżeli wobec tego podział nieruchomości podporządkowany jest wymaganiom gospodarki przestrzennej, a regulacja prawna w tym zakresie uwzględnia jedynie wydzielenie drogi publicznej, to tylko do tej kategorii drogi można odnieść skutek w postaci nabycia jej na własność, z mocy prawa, przez gminę (przywołał wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II CSK 127/07).
Dodatkowo organ wskazał, że wprowadzona nowelą z dnia 7 stycznia 2000 r. zmiana brzmienia art. 98 ust. 1 ugn, określająca jednoznacznie, że chodzi o wydzielenie dróg publicznych, stanowiła jedynie doprecyzowanie jego znaczenia i uwzględniała wyrażane w orzecznictwie stanowisko, opowiadające się za wykładnią systemową tego przepisu. Zaznaczył także, że obecnie nie ma już wątpliwości, że skutek prawny w postaci przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego następował jedynie w odniesieniu do działek wydzielonych pod drogi publiczne. Nawiązując do powyższego minister podkreślił, że Wojewoda [...] orzekając w kwestii odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] podzielił stanowisko Prezydenta Miasta [...] wyrażone w decyzji z dnia [...] marca 2000 r., znak [...] stwierdzając, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie doszło do przejścia (ex lege) prawa własności spornych działek na rzecz Miasta [...], a zatem nie było podstaw do ustalenia odszkodowania za te działki. Jako jedynie miarodajna w tym zakresie uznał treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. Zaznaczył, że sporne działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] nie pokrywają się z siecią dróg ujętych w planie miejscowym, a zatem że nie przysługuje za nie odszkodowanie. Jednocześnie minister podkreślił, że prawidłowość decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w [...], który wyrokiem z dnia 16 października 2001 r., sygn. akt II SA/Po 1683/00 oddalił skargę poprzednika skarżącej tj. Przedsiębiorstwa [...] ,, [...]" Sp. z o.o. w [...] na ww. decyzję wojewody. W uzasadnieniu ww wyroku stwierdzono, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie doszło do przejścia spornych działek z mocy prawa na własność Miasta [...] z dniem [...] listopada 1999 r. wskazując, że skoro na objętej podziałem działce w planie miejscowym nie przewidziano dróg, o jakich mowa w przepisie art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (dróg publicznych), to wyodrębnienie przy podziale dróg dla obsługi nowo utworzonych działek nie może prowadzić do ich przejścia z mocy prawa na własność gminy na podstawie art. 98 ust. 1 ugn.
Wskazując na powyższe minister uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r., znak [...] nie stanowi istotnej dla sprawy nowej okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, co skutkowało odmową uchylenia decyzji pierwotnej. Uznał, że jest to nowa okoliczność ale pozostaje bez wpływu na jej wynik. Organ podkreślił, że wg uzasadnienia SKO "organ administracyjny zatwierdzający podział w sposób nieuprawniony przesądził o statusie wydzielonych w wyniku podziału działek drogowych, podczas, gdy przepis art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. nie dawał mu kompetencji do rozstrzygania w sprawie własności działek drogowych ani ich statusu". SKO w [...] stwierdziło, że z uwagi na fakt, iż działki wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność gminy, zaś wydzielone działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne pozostają przy właścicielu nieruchomości, nie można przesądzać w decyzji podziałowej o ich kategorii gdyż prowadzi to w istocie do określenia ich statusu własnościowego". Jednocześnie SKO podało, że określenie przez organ administracyjny przeznaczenia wydzielonych w wyniku podziału działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] pod wewnętrzne drogi osiedlowe było wynikiem błędnej interpretacji planu miejscowego, gdyż w sposób nieprawidłowy uznano, że skoro powstałe w wyniku podziału drogi nie zostały nazwane w planie miejscowym, to zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych należało określić je jako drogi wewnętrzne.
Wreszcie minister zaznaczył, że [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] w dalszym ciągu pozostaje właścicielem spornych działek, co potwierdza treść ksiąg wieczystych ([...] [...], [...] [...], [...] [...], [...] [...], [...] [...], [...] [...], [...] [...], [...] [...], [...] [...], [...] [...], [...] [...]).
W skardze na opisaną na wstępie decyzję skarżąca zarzuciła ministrowi:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 5 kpa poprzez odmowę uznania, że nowa okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r., znak [...] w postaci decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. znak [...] orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru [...] [...] w [...] z dnia [...] listopada 1999 r., znak [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w części dotyczącej pkt 5 i 6 uzasadnienia ww. decyzji w zakresie nadania wydzielonym działkom przeznaczonym pod komunikację statusu dróg wewnętrznych, miała wpływ na stan faktyczny i prawny ustalony decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r., znak [...], co stanowi kwalifikowane naruszenie procedury administracyjnej;
2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 98 ust. 1 i 3 ugn w brzmieniu obowiązującym w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna (tj. w dniu [...] listopada 1999r.) poprzez ich niezastosowanie mimo spełnienia przesłanek nimi przewidzianych i przyjęcie, że skarżąca spółka jest właścicielem spornych dróg mimo, że przeszły one na własność Miasta [...] w dacie uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej jej podział;
3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj., art. 93 ust. 1 ugn poprzez niezgodną z prawem odmowę odszkodowania za nieruchomości drogowe, które przeszły na własność Miasta [...];
4. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że droga osiedlowa nie może być drogą publiczną;
5. naruszenie przepisów art. 2, 7, 21 31 ust. 3 i 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. w Paryżu poprzez zaakceptowanie faktu pozbawienia spółki prawa do swobodnego dysponowania swoją własnością bez przyznania jej stosownego odszkodowania, poprzez przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy przesądziła o przeznaczeniu działek drogowych jako wewnętrznych, podczas gdy decyzja taka stanowi jedynie o tym, czy dane zamierzenie inwestycyjnie będzie legalne;
6. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 kpa w zw. z art. 77, 7 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie ustalenia statusu spornych dróg, co doprowadziło do niewyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie.
Sąd zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Pierwotna negatywna decyzja odszkodowawcza z [...] maja 2000 r. dotyczyła działek wydzielonych pod drogi decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...] pod warunkiem ustanowienia służebności drogowej do wydzielanych w toku podziału działek. Jednocześnie w pkt. 5 i 6 jej uzasadnienia wskazano, że określone tam działki zostają wydzielone pod drogi. A dodatkowo, pod pkt 5 i pkt. 6 uzasadnienia decyzji z 1999r. znajduje się zdanie, nie wyeliminowane zresztą przez SKO, następującej treści: "Projektowane drogi nie zostały określone w ww. planie miejscowym, wobec czego określa się je jako drogi wewnętrzne, zgodnie z art. 8 ustawy (...) o drogach publicznych".
W tej sprawie SKO w [...] w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji podziałowej z 1999r. orzekało wielokrotnie, zresztą każdorazowo niemalże w tym samym składzie. Pierwotnie SKO w [...] stwierdziło nieważność sentencji ww. decyzji w zakresie dotyczącym warunku ustanowienia służebności dla nowowydzielanych działek. Następnie SKO w tym samym składzie stwierdziło nieważność ww. decyzji, a w kolejnych postępowaniach SKO stwierdziło z kolei nieważność decyzji w zakresie części jej uzasadnienia. W przedmiocie nieważności decyzji podziałowej z 1999r. SKO w [...] orzekało sześć razy. Sposób procedowania SKO w [...], skala nakładających się na siebie i powielanych błędów - to w ocenie Sądu rzadki przykład działania uzasadniającego zastosowanie instytucji przewidzianej w art. 155 § 1 ppsa. Z oczywistych względów Sąd orzekający w tej sprawie nie mógł jednak zastosować tego przepisu, gdyż przedmiotem kontroli w tym postępowaniu nie była "nieważnościowa" decyzja SKO ani wielokrotne postępowanie w tym zakresie. Nie można jednak pominąć tej okoliczności przy ocenie całokształtu tego trwającego od lat postępowania. Wg pierwotnej decyzji podziałowej powstałe w wyniku podziału działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] zostały przeznaczone pod wewnętrzne drogi osiedlowe a podział został dokonany pod warunkiem określonym w art. 99 ugn. Wyeliminowanie z decyzji podziałowej zastrzeżenia z pkt. 5 i 6 jej uzasadnienia, wbrew sugestiom strony skarżącej, nie zmienia stanu prawnego sprawy. Po pierwsze wyeliminowanie ww. zapisu z uzasadnienia nie oznacza, że działki gruntu wydzielone pod drogi – zostały wydzielone pod drogi publiczne. Nawet wyeliminowanie z uzasadnienia ww. decyzji zdania znajdującego się pod pkt. 5 i 6 - nie powodowałoby automatycznie, jak chce tego skarżąca spółka, że ww. działki zostałyby uznane za drogi publiczne.
Strona skarżąca wywodzi, że organ dokonał błędnej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i niezasadnie zakwalifikował ww. drogi jako drogi wewnętrzne, a także że nie wskazał na jakiej podstawie dokonał tego rodzaju kwalifikacji. Ten zarzut pozostaje całkowicie oderwany od realiów niniejszej sprawy. Poza sporem w tej sprawie pozostaje bowiem, że ówczesny plan miejscowy na tym terenie nie przewidywał jakichkolwiek dróg. Wobec tego zarzut skarżącej o błędnej kwalifikacji dróg przewidzianych w palnie jest nadużyciem procesowym, i z oczywistych względów nie zasługuje na uwzględnienie. Nade wszystko trzeba podkreślić, że to, że w toku procedury podziałowej doszło do wydzielenia działek pod drogi publiczne – nie jest przedmiotem orzekania przez starostę w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania. Innymi słowy, w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne – organ administracji nie dokonuje wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma ku temu żadnej podstawy prawnej, a decyzją podziałową jest związany. Jedynym podmiotem (gdy mowa o kompetencji ustawowej) władnym orzekać o tym, czy poszczególne działki zostają wydzielone pod określoną drogę publiczną - jest organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent miasta) orzekający w trybie art. 96 ust. 1 ugn, a w przypadkach gdy o podziale orzeka sąd powszechny – ten właśnie sąd, (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r. w sprawie I OSK 1681/10, LEX nr 1149215 i wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r. I OSK 229/13, LEX nr 1551287). Na etapie negocjacji czy postępowania odszkodowawczego podmiot publicznoprawny nie może już skutecznie podnosić zarzutu, iż dana działka nie została wydzielona pod drogę publiczną, której jest (lub ma być) właścicielem, z kolei właściciel nie może skutecznie przekonywać, że inny jest charakter dróg wydzielonych w toku podziału niż wynika to z samej decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Argumenty w tym zakresie tak "dotychczasowy" właściciel jak i Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego mogą podnosić wyłącznie w postępowaniu podziałowym. Odszkodowawcze postępowanie prowadzone przez starostę jest następstwem odjęcia prawa własności, a jego przedmiot sprowadza się do określenia w drodze wyceny wartości przejętej z mocy prawa działki (art. 129 ust. 5 pkt. 1 ugn). Starosta nie może sam we własnym zakresie prowadzić postępowania wyjaśniającego odnośnie do tego, czy skutkiem decyzji zatwierdzającej podział było wydzielenie działki pod drogę publiczną, a przy tym pod jaką drogę publiczną, i jaki podmiot zobowiązany jest do zapłaty odszkodowania. Tak samo jak sąd wieczysto-księgowy przy dokonywaniu wpisu prawa własności w księdze wieczystej nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, tak starosta orzekający o odszkodowaniu za ustawowe odjęcie prawa własności działki drogowej (o ile do niego doszło) – nie analizuje ani części tekstowej ani części graficznej planu miejscowego. Nie bada zatem czy w dacie orzekania przez organ gminy zaistniały przesłanki z ustawy do wydzielenia działki pod drogę publiczną. Starosta nie ma do tego podstaw prawnych, a decyzją podziałową jest związany. Jest oczywiste, że starosta nie orzeka o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczną, ale nie może też prowadzić własnego postępowania dowodowego nawet gdyby poczynione w jego toku ustalenia miały być jedynie przesłanką do wydania decyzji odszkodowawczej (por. wyrok WSA z dnia 15 lutego 2019 r. II SA/Kr 1457/18). Przed uruchomieniem procedury ustalenia wysokości odszkodowania zadaniem starosty jest analiza decyzji organu gminy o podziale nieruchomości w zakresie zawartych w niej treści, a także zbadanie kwestii formalnych tj. cechy ostateczności tej decyzji (i oczywiście kwestia wyczerpania trybu cywilistycznych uzgodnień). Jeśli w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie zostanie określone, że pod gminną, powiatową, wojewódzką albo krajową drogę zostaje wydzielona konkretna działka, to skutek z art. 98 ust. 1 ustawy nie następuje. Zgłoszone staroście żądanie ustalenia wysokości odszkodowania winno być wówczas rozpatrzone negatywnie. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, starosta orzekający o żądaniu ustalenia odszkodowania nie ma kompetencji, a tym bardziej obowiązku, do badania czy konkretne działki przeszły na własność danego podmiotu publicznoprawnego. To powinno wynikać z decyzji podziałowej. Organ orzekający o odszkodowaniu ustala w jego toku jego wysokość, nie może jednak sam decydować o tym czy, komu i od kogo należne jest odszkodowanie. Dokonywanie własnych ustaleń co do wydzielenia w toku podziału działek pod drogi publiczne, choćby tylko przesłankowo, osobno przez starostę orzekającego o odszkodowaniu mogłoby prowadzić do podważającego zaufanie do organów państwa dualizmu orzeczniczego, w szczególności że jedynie właściwy w tym zakresie jest organ gminy (art. 96 ust. 1 ugn) a w sytuacji gdy o podziale orzeka sąd powszechny – ten sąd ( art. 96 ust. 2 ugn).
Nawiązując do powyższego Sąd stwierdził, że dokonana przez organ ocena decyzji z 2000 r. nie budzi zastrzeżeń. W wyniku wznowionego postępowania mogła zapaść tylko decyzja tej samej treści. Nie można zatem mówić o naruszeniu przywołanych w skardze przepisów prawa procesowego – zwłaszcza w kontekście art. 145 kpa. Organ prawidłowo ocenił zarówno stan faktyczny jak i stan prawny sprawy, a stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do treści art. 107 § 3 kpa. W konsekwencji niezasadne okazały się zarzuty co do naruszenia przez organ w art. 7 i art. 77 kpa, zwłaszcza te dotyczące braku analizy statusu wydzielonych dróg i zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały w sposób rzeczowy i wyczerpujący rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia zostały przedstawione w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Polemika z zaskarżonym orzeczeniem wykracza poza ramy procedury wznowieniowej opartej na konkretnej podstawie prawnej tzn. zmierza w istocie do kolejnej instancji w zakresie prawa do odszkodowania. Stąd całkowicie chybione są zarzuty co do nierzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Postępowanie to (postępowanie główne) było prowadzone niemalże 20 lat temu, a w niniejszym postępowaniu, prowadzonym na skutek wznowienia postępowania w związku z decyzją SKO z 2014 r. – postępowanie miało na celu ustalenie wpływu tej okoliczności na wynik sprawy odszkodowawczej a nie prowadzenie tej sprawy od początku. Tym niemniej, organ, pomijając nadzwyczajny charakter postępowania, w obszernym uzasadnieniu decyzji ustosunkował się do wszystkich zarzutów merytorycznych. Stanowisko to Sąd podziela i przyjmuje jak własne.
Brak wyraźnego i jednoznacznego określenia w decyzji podziałowej – które działki (i czy w ogóle) zostają wydzielone pod drogi publiczne nie może być "konwalidowany" poprzez analizę planu miejscowego w jakimkolwiek innym (odrębnym) postępowaniu. Decydujące znaczenie w ww. zakresie ma treść decyzji podziałowej, a w szczególności treść wskazanej w niej podstawy prawnej. Przykładowo przy ocenie charakteru wydzielonej drogi nie może budzić wątpliwości widniejący w decyzji zapis, iż podział został dokonany pod warunkiem ustanowienia na niej - w razie sprzedaży powstałych z podziału działek - odpowiednich służebności (art. 99 ugn). Tego typu warunek ustanawia się bowiem wyłącznie na drogach wewnętrznych. I tego typu warunek został zawarty w decyzji zatwierdzającej podział, weryfikowanej w postępowaniu wznowieniowym, na co zresztą słusznie zwróciły uwagę organy w niniejszym postępowaniu. Skoro w tej sprawie nie wykazano, że w 1999r. doszło do wydzielenia działek pod drogi publiczne, to ponownie zapadła w wyniku wznowienia negatywna decyzja w przedmiocie odszkodowania – nie narusza prawa. Nową okolicznością istotną dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa może być tylko taki fakt, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, czyli mógł spowodować, że we wznowionym postępowaniu zapadłaby co do swej istoty decyzja odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Wyeliminowanie z obrotu jedynie części uzasadnienia decyzji z 1999r. z jednoczesnym pozostawieniem w jej treści warunku z art. 99 ugn oraz zdania wskazującego na wewnętrzny charakter wydzielonych dróg – nie stanowi podstawy do zmiany dotychczasowego stanowiska organów odszkodowawczych. Dopiero bowiem wyraźne wskazanie, że doszło do wydzielenia konkretnie oznaczonych działek pod drogi publiczne – mogłoby stanowić podstawę do zmiany decyzji z 2000 r.
W tej sprawie nader istotną pozostaje też okoliczność, że w sprawie odszkodowania za ww. działki drogowe orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny - sygn. akt II SA/Po 1683/00. Przesądził on o braku podstaw do odszkodowania za działki gruntu, które nie zostały wydzielone pod drogi publiczne. Nawet w uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła zresztą, że wyeliminowanie przez SKO ww. treści o charakterze ww. dróg z uzasadnienia decyzji z 1999r. było podyktowane ich merytorycznym charakterem, a zatem, że co do zasady tego typu rozstrzygnięcie winno się znaleźć w sentencji decyzji podziałowej, a nie w jej uzasadnieniu. Na to wskazuje też uzasadnienie decyzji SKO z 2014r., która legła u podstaw wznowienia postępowania. Z ww. decyzji SKO nie wynika w żadnym razie, że działki gruntu wydzielone pod drogi w 1999r. miały charakter dróg publicznych. Nie można zatem uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 ugn w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 listopada 1999 r. ze wskazaniem na to, że spółka nie jest właścicielem spornych dróg gdyż przeszły one na własność Miasta [...] w dacie uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej jej podział. Wbrew twierdzeniom skargi, z decyzji podziałowej to nie wynika. Okoliczność ta, jeśliby nawet uwzględnić niezasadne twierdzenia spółki, nie wynika także ani z decyzji o warunkach zabudowy ani z ówcześnie obowiązującego planu miejscowego, co konsekwentnie ( i bezpodstawnie) forsuje spółka.
Wobec tego na tym etapie sprawy bez znaczenia dla jej wyniku pozostają przekonywania skarżącej co do powszechnej dostępności tych dróg, zwłaszcza że jako inwestor realizowała powszechnie dostępne osiedle mieszkaniowe. Do tej kwestii, a także do wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia [...] listopada 2007 r. wydanego w sprawie nr [...]/[...]B. i inni przeciwko Polsce szeroko odniósł się minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stanowisko to Sąd w tym składzie podziela.
Nie można też mówić, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 2, 7, 21 31 ust. 3 i 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. w Paryżu poprzez pozbawienie skarżącej swobodnego dysponowania prawem własności. Okoliczności tej skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła; nie wykazała w szczególności kto i kiedy i w jakich okolicznościach pozbawił ją prawa dysponowania ww. drogami osiedlowymi, przy założeniu że wybudowała to osiedle z własnej inicjatywy i wg własnego projektu. Negowanie na etapie wnioskowania o odszkodowanie za osiedlowe drogi dojazdowe – ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, która jednoznacznie określiła je jako drogi wewnętrzne – pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W sprawie o odszkodowanie kierowanie zarzutów pod adresem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy decyzji o warunkach zabudowy – pozostaje bezskuteczne. Nie sposób też uznać za zasadny, a zwłaszcza za normatywnie uzasadniony, zarzutu, że skarżąca wg danych z ksiąg wieczystych pozostaje nadal właścicielem ww. działek gdyż sądy powszechne orzeczenie organu administracji o odszkodowaniu traktują jako prejudykat w sprawie o zmianę podmiotu prawa własności.
Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.