I SA/Wa 2148/14

I SA/Wa 2148/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Piotr Przybysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 138, art. 148 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję P. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 9 czerwca 2014 r. J. L. (dalej "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2014 r. [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy wznowienia postępowania.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Naczelnik Miasta i Gminy S. wydał z urzędu w dniu [...] września 1979 r. decyzję nr [...] o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsi G. i w dniu [...] grudnia 1980 r. decyzję nr [...] o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha.położonego we wsi J., stanowiących własność Skarżącej – w zamian za rentę.
Pismem z dnia 17 lipca 1990 r. Burmistrz Gminy i Miasta S. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności przywołanych wyżej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 1979 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsi G. oraz z dnia [...] grudnia 1980 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego we wsi J. W ocenie wnioskodawcy przy wydawaniu decyzji z dnia [...] września 1979 r. doszło do rażącego naruszenia przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 125), a przy wydawaniu decyzji z dnia [...] grudnia 1980 r. doszło ponadto do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). J. i S. L. zostali wskazani w rozdzielniku jako odbiorcy tego wniosku.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1990 r. znak [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...]. J. i S. L. zostali wskazani w rozdzielniku jako odbiorcy tej decyzji. Od decyzji tej nie zostało wniesione odwołanie.
Burmistrz Gminy i Miasta S. pismem z dnia [...] października 1990 r., znak [...], zaadresowanym do J. i S. L. poinformował adresatów, że ich wniosek dotyczący zwrotu gospodarstw rolnych położonych w G. i wsi J. o łącznej powierzchni [...] ha nie może być załatwiony pozytywnie z tego powodu, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1990 r. znak [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S., stałą się ostateczna. Data złożenia wniosku o zwrot gospodarstw rolnych nie została wskazana w tym piśmie.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2001 r. [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1990 r. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2001 r.
Wnioskiem złożonym w Urzędzie Miasta i Gmin w S., zarejestrowanym w dniu 24 kwietnia 2003 r., Skarżąca wniosła o wyrównanie wyrządzonej jej i jej dzieciom krzywdy i zwrócenie im ojcowizny – ziemi zabranej w latach 1979-80. Skarżąca pismem z dnia 12 kwietnia 2004 r. (data prezentaty – 18 maja 2004 r.) ponowiła wniosek o zwrot zabranej bezprawnie ojcowizny. Wniosek ten Skarżąca przekazała także Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r., wydanym na podstawie art. 65 k.p.a., przekazał wniosek Skarżącej do rozpatrzenia Wojewodzie [...].
Skarżąca na wezwanie Wojewody [...] pismem z dnia 12 listopada 2004 r. sprecyzowała swoje żądanie i wskazała, że wnosi o wznowienie postępowania w celu uchylenia ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 1979 r. oraz ww. decyzji z dnia [...] grudnia 1980 r. Stwierdziła, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym przejęcia jej gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa. Wskazała ponadto, że uzasadnienie jej wniosku znajduje się w aktach sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. Wojewoda [...] przekazał sprawę do rozpatrzenia Staroście Z. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Starosta Z. odmówił wznowienia postępowania w sprawach zakończonych ww. ostatecznymi decyzjami Naczelnika Miasta i Gminy w S. Na skutek wniesionego przez Skarżącą odwołania od ww. decyzji Starosty Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. na podstawie art. 65 § 1 w związku z art. 150 k.p.a. przekazało odwołanie do rozpatrzenia organowi właściwemu – Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. przekazał odwołanie do rozpatrzenia z powrotem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. twierdząc, że jest ono właściwe do rozpatrzenia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w dniu [...] listopada 2007 r. wystąpiło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., sygn. akt [...], wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. jako organ właściwy do rozpoznania odwołania, nie wskazując przy tym organu właściwego w pierwszej instancji do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [....] czerwca 2008 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty i umorzyło postępowanie prowadzone w pierwszej instancji wskazując, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Skarżącej w przedmiocie wznowienia postępowania jest obecnie Burmistrz Gminy S., a nie Starosta Z.
Burmistrz Gminy i Miasta S. decyzją z dnia [...] września 2008 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawach zakończonych decyzjami Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 1979 r. oraz z dnia [...] grudnia 1980 r., na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 148 § 2 k.p.a. – ze względu na uchybienie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Skarżąca nie wykazała, że pomimo potwierdzenia odbioru decyzji z dnia [...] września 1979 r. wiadomość o wydaniu tej decyzji powzięła w dacie późniejszej, niż data odbioru decyzji. W ocenie organu Skarżąca nie wykazała również, że wiadomość o wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 1980 r. powzięła po dniu 12 marca 2004 r., to jest w ciągu 30 dni przed datą złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W ocenie organu Skarżąca wiedziała o decyzjach Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 1979 r. oraz z dnia [...] grudnia 1980 r. co najmniej w dniu 3 lipca 2002 r., to jest w dacie złożenia do Sądu Rejonowego w Z. pozwu o ustalenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 1979 r. Sprawa toczyła się pod sygnaturą akt [...]. Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy i Miasta S. i umorzyło postępowanie prowadzone w pierwszej instancji wskazując, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Skarżącej w przedmiocie wznowienia postępowania jest obecnie A., a nie Burmistrz Gminy i Miasta S.
Burmistrz Gminy i Miasta S. postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. przekazał A., wniosek Skarżącej o zwrot nieruchomości rolnej, której dotyczyły przywołane na wstępie decyzje Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 1979 r. oraz z dnia [...] grudnia 1980 r.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], Prezes A. odmówił wznowienia postępowania zgodnie z wnioskiem Skarżącej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wobec faktu wydania w dniu [...] października 2001 r. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, mocą których zostało przejęte gospodarstwo rolne Skarżącej na rzecz Państwa, należało uznać, że Skarżąca najpóźniej w dniu doręczenia tej decyzji miała świadomość, że jej gospodarstwo rolne położone w gminie S. co najmniej od 1980 r. stanowi własność Państwa. Podanie o wznowienie postępowania zostało zatem złożone po terminie.
W wyniku odwołania Skarżącej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Jako podstawę tego rozstrzygnięcia Minister wskazał art. 62 k.p.a. – brak tożsamości stanu faktycznego rozstrzygniętego przywołanymi na początku decyzjami Naczelnika Miasta i Gminy S. W ocenie Ministra postępowania prowadzone w 1979 r. i w 1980 r. dotyczyły dwóch odrębnych gospodarstw rolnych. Podanie Skarżącej o wznowienie postępowania powinno zatem zostać rozpatrzone w ramach odrębnych postępowań administracyjnych.
Rozpatrując po raz kolejny wniosek Skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...] o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha.położonego we wsi J., stanowiącego własność Skarżącej – w zamian za rentę, Prezes A. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3, art. 148 § 2 i art. 107 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wniosek Skarżącej z dnia 12 kwietnia 2004 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 1980 r. został złożony z naruszeniem terminu wynikającego z art. 148 § 1 k.p.a. Organ podniósł, że w sytuacji istnienia prawomocnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2001 r., mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności obu decyzji stanowiących podstawę przejęcia gospodarstw rolnych Skarżącej na rzecz Państwa, uwzględnienie podania o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest pozbawione podstaw prawnych. W ocenie organu pierwszej instancji najpóźniej w dniu doręczenia ww. decyzji Skarżąca miała świadomość, że jej gospodarstwo rolne położone w gminie S. stanowi własność Państwa od 1980 r. Organ podniósł ponadto, że sprawą nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 1980 r. zajmował się także Urząd Wojewódzki w S. na skutek wniosku J. i S. małż. L. Decyzją z dnia [...] września 1990 r. nr [...] organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1978 r. i z dnia [...] grudnia 1980 r.
Skarżąca w odwołaniu od tej decyzji wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i pozytywne jej załatwienie.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2014 r. [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. uchylił ww. decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych i orzekł, że brak było podstaw do wydania decyzji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu decyzji odniesiono się wyłącznie do zagadnień o charakterze proceduralnym i wskazano, że organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania w formie decyzji, a rozstrzygnięcie tego rodzaju sprawy następuje w drodze postanowienia. Ponadto wskazano, że rozpatrując wniosek skarżącej Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych jest zobowiązany do prawidłowego zastosowania przepisu art. 149 § 3 k.p.a., który stanowi, iż rozstrzygnięcie tego rodzaju następuje w drodze postanowienia.
W przywołanej na wstępie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o ponowne i pozytywne rozpatrzenie sprawy zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, ponieważ skarga nie wnosi nowych okoliczności uzasadniających zmianę zajętego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności lub celowości.
Skarga rozpoznana w świetle przywołanych wyżej kryteriów zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 k.p.a. Zasady i tryb wszczynania postępowania wznowieniowego oraz wydawania w jego toku rozstrzygnięć są szczegółowo uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wniesienie podania o wznowienie postępowania i termin do jego wniesienia uregulowane zostały w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z tym artykułem podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wpłynięcie do organu wniosku o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w ramach którego organ bada istnienie przesłanek formalnych do wznowienia postępowania. Ustala m.in. czy podanie wniósł podmiot będący stroną w postępowaniu, czy podanie zostało złożone we właściwym terminie, czy powołane są w nim ustawowe przesłanki wznowienia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje utrwalony pogląd, że to na osobie, która składa wniosek o wznowienie postępowania, ciąży obowiązek udowodnienia, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w tym, na gruncie art. 148 § 2 k.p.a., kiedy dowiedziała się o decyzji. Stanowi to bowiem podstawę ustalenia, czy podanie o wznowienie wniesione zostało przed upływem jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Oznacza to konieczność wykazania przez stronę, iż zachowany został termin przewidziany w art. 148 § 2 k.p.a., czyli że w określonej dacie, mieszczącej się w okresie jednego miesiąca przed złożeniem wniosku, strona posiadła wiedzę o wydarzeniu, które stanowi impuls do złożenia wniosku. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 547/07, LEX nr 489632: "Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja". Jeżeli wnioskodawca, na którym ciąży obowiązek wykazania, że termin z art. 148 § 1 k.p.a. został przez niego zachowany, nie uczynił tego we własnym zakresie, to organ prowadzący postępowanie powinien pouczyć go w trybie art. 9 k.p.a. o konieczności uzupełnienia wniosku w wymaganym zakresie (co do zachowania terminu).
Zachowanie tego terminu jest jednak badane także przez organ (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 463/11, LEX nr 1145113: "Mimo że z regulacji zawartej w przepisie art. 148 k.p.a. wynika, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia, organ administracji publicznej nie jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności".). Na organie spoczywa w związku z tym obowiązek oceny zasadności argumentacji strony w ramach oceny swobodnej, uzasadnionej racjonalnymi przesłankami. Przy tym, co należy podkreślić, organ nie jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności. W doktrynie postępowania administracyjnego oraz orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że obowiązek badania, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie, spoczywa na organach obu instancji (por. M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art.148 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2014; zob. także wyrok NSA z dnia 16 października 1998 r., sygn. akt III SA 2802/97, LEX nr 34954 oraz wyrok NSA z dnia 19 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 1038/97, LEX nr 43046, por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 463/11, LEX nr 1145113).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Skarżąca nie udowodniła, że dochowała terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Należy również zauważyć, że Skarżąca w piśmie z dnia 12 listopada 2004 r. precyzując swoje żądanie i stwierdzając, że domaga się wznowienia postępowania z powodu niebrania udziału w postępowaniu, nie wskazała dowodów na potwierdzenie tego, że o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie dowiedziała się w okresie miesiąca przed złożeniem podania o wznowienie postępowania. W aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodu na to, że Skarżąca została pouczona w trybie art. 9 k.p.a. przez organ o ciążącym na niej obowiązku w tym zakresie.
Organ drugiej instancji nie odniósł się do stwierdzenia organu pierwszej instancji, że wniosek Skarżącej z dnia 12 kwietnia 2004 r. (data prezentaty – 18 maja 2004 r.) o wznowienie postępowania został złożony z naruszeniem terminu wynikającego z treści art. 148 § 1 k.p.a. Należy w tym miejscu zauważyć, że wniosek Skarżącej z dnia 12 kwietnia 2004 r. o zwrot zabranej ziemi stanowił ponowienie wniosku z dnia 24 kwietnia 2003 r., dlatego oceniając kwestię dochowania przez Skarżącą terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania należy brać pod uwagę datę złożenia pierwszego wniosku, a nie datę złożenia powtórnego wniosku. Należy również zauważyć, że odstąpienie przez organ pierwszej instancji od pouczenia Skarżącej na zasadzie art. 9 k.p.a. o obowiązku wskazania dowodów na potwierdzenie tego, że o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie dowiedziała się w okresie miesiąca przed złożeniem podania o wznowienie postępowania, sprawiło, że skarżąca nie uzasadniła swego wniosku co do kwestii zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania.
Należy podzielić pogląd organu drugiej instancji, że nie ma podstaw do wydania decyzji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Z przepisu art. 149 § 3 k.p.a. wynika bowiem wprost, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie (art. 149 § 4 k.p.a.).
Przepis art. 149 § 3 k.p.a. został zmieniony na mocy art. 1 pkt 22 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.), a w poprzednio obowiązującym stanie prawnym odmowa wznowienia postępowania następowała w formie decyzji. Zmiana dokonana ustawą z 3 grudnia 2010 r. ma charakter zasadniczy i nie sprowadza się tylko do zmiany formy rozstrzygnięcia oraz jej ujednolicenia w całej normie art. 149 k.p.a. Oznacza ona, że podstawą odmowy wznowienia postępowania mogą być wyłącznie względy formalne, a nie merytoryczne (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 149, (w:), B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 575). To z kolei oznacza, że w obecnym stanie prawnym odmowa wznowienia postępowania może nastąpić tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu.
Dokonując oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu drugiej instancji należy zauważyć, że zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
3) umarza postępowanie odwoławcze.
Organ odwoławczy może również na mocy art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Ponadto organ odwoławczy może z mocy art. 138 § 4 k.p.a. uchylić decyzję i zobowiązać organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści, pod warunkiem, że przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji.
Organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w art. 138 k.p.a. Oznacza to, że jeżeli organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości, to jest zobligowany albo do orzeczenia co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo do umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości (art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), albo do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skoro jako podstawa zaskarżonej decyzji został przywołany art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to oznacza kto, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylając decyzję wydaną pierwszej instancji powinien albo orzec co do istoty sprawy, albo umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Interpretacja sformułowania "brak było podstaw do wydania decyzji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania", dokonana przez pryzmat uzasadnienia kontrolowanej decyzji, nie wskazuje na to, aby organ orzekł co do istoty sprawy. Przedmiotem rozważań zawartych w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji nie jest bowiem kwestia zasadności uznania przez organ pierwszej instancji, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez Skarżącą z naruszeniem terminu wynikającego z art. 148 § 1 k.p.a., a jedynie forma tego rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia kontrolowanej decyzji nie pozwala również na stwierdzenie, że analizowane sformułowanie wskazuje na to, że organ drugiej instancji umorzył postępowanie pierwszej instancji. Oznacza to, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję o sentencji innej, niż wymienione w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis został przywołany jako podstawa prawna decyzji.
Wskazanie w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, że Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych jest zobowiązany do prawidłowego zastosowania przepisu art. 149 § 3 k.p.a., który stanowi, iż rozstrzygnięcie tego rodzaju następuje w drodze postanowienia, może natomiast sugerować, że zamiarem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było zobligowanie Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, ponownie rozpatrującego sprawę, do wydania postanowienia w przedmiocie dopuszczalności wznowienia postępowania. W takim przypadku jako podstawa prawna decyzji powinien jednakże zostać przywołany art. 138 § 2 k.p.a., a nie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Istnieją zatem wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia zawartego w kontrolowanej decyzji. Wątpliwości co do treści decyzji mogą być wyjaśniane przez organ, który wydał decyzję, w drodze postanowienia wydanego z urzędu lub na żądanie organu egzekucyjnego lub strony (art.113 § 1 k.p.a.). Wykładnia decyzji na podstawie art. 113 k.p.a. nie może jednakże prowadzić do merytorycznej zmiany lub uzupełnienia rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 15 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2594/12 – CBOiS). W ocenie Sądu niejednoznaczność kontrolowanej decyzji nie jest możliwa do usunięcia bez uniknięcia zarzutu, że dokonywana wykładnia powoduje zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia. Kontrolowana decyzja nie może zatem zostać uznana za odpowiadającą prawu.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią uwagi wynikające z niniejszego uzasadnienia do wyroku i zbadają, czy przy składaniu wniosku o wznowienie postępowania zostały dochowane terminy, o których mowa w art. 148 k.p.a. Ustalenia w tej mierze powinny być dokonane z uwzględnieniem dyspozycji art. 9 k.p.a. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 919/12). Należy zatem pouczyć Skarżącą, w sposób dla niej zrozumiały, o obowiązku wskazania dowodów na potwierdzenie tego, że o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie dowiedziała się w okresie miesiąca przed złożeniem podania o wznowienie postępowania.
Rozpoznając ponownie sprawę, Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych dokona czynności wskazanych powyżej, a następnie rozpatrzy całokształt zgromadzonego materiału dowodowego i dokona jego oceny zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., a także zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a. W przypadku ewentualnego stwierdzenia, iż przesłanki wznowienia postępowania zostały w niniejszej sprawie spełnione, organ winien dopiero przystąpić do merytorycznego rozpoznania żądania wznowienia postępowania, uwzględniając zgłoszone przez Skarżącą podstawy wznowieniowe – to jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W razie jednak, gdy w ocenie organu brak będzie przesłanek do wznowienia postępowania (wniosek okaże się złożony po terminie), organ wyda postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.