I SA/Wa 2140/24

I SA/Wa 2140/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek /sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I OZ 804/25 - Postanowienie NSA z 2026-01-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 28, 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie Sędzia WSA Przemysław Żmich Asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) Protokolant starszy referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. K., B. Z. , D. W., E. Z., M. W., M. Z., M. N., N. B. i S. N. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki (dalej jako "organ" lub "Wojewoda") decyzją z 25 lipca 2024 r. nr 2922/2024 utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent") z 17 października 2022 r. nr 535/SD/2022 orzekającą o umorzeniu postępowania w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] (dawnej ul. [...]), ozn. hip. jako [...] rej. Hip. [...], stanowiącą obecnie część dz. nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...].
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret". Z dniem wejścia w życie dekretu (tj. 21 listopada 1945 r.) grunt ww. nieruchomości, przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy, a od 1950 r., na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130), stał się własnością Skarbu Państwa. Z akt nie wynika, by wniosek w trybie art. 7 dekretu został złożony.
Zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie, Sekcja IX z 2 stycznia 1974 r. Nr 6797/73, zgodnie ze stanem działów I, II, III i IV wykazu hipotecznego nieruchomości [...] nr rej. Hip. [...] na mocy aktu z 15 stycznia 1941 r. nr kol. 20 tomu II tej księgi M. N. nabyła działkę gruntu nr [...] zawierającą pow. 1210,57m2 od J. S.
Aktem notarialnym z 26 października 1953 r. Rep. Nr III-6526/53, zawartym przed notariuszem B. C., M. N., działkę gruntu nr [...] wchodzącą w skład księgi [...] ze wszystkim co się na tej działce znajduje, przelała i sprzedała M. M. oraz podstawiła nabywczynię w swoje prawa do tej działki.
Następnie aktem notarialnym z 1 marca 1956 r. Rep. Nr III-1365/56, zawartym przed notariuszem B. C., M. M. przelała prawa i roszczenia do działki nr [...] na rzecz F. B.
L. D. (spadkobierca F. B.) wnioskiem z 22 sierpnia 2005 r. wystąpiła o odszkodowanie za ww. nieruchomość. Do wniosku tego pismem z 4 grudnia 2018 r. przyłączyli się inni następcy prawni F, B., tj. E. Z., S. N., B. B., A. B., D. W., M. N., M. Z. i B. Z.
Prezydent decyzją z 17 października 2022 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), powoływanej dalej jako "K.p.a.", umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. Wskazał, że warunkiem złożenia skutecznego wniosku o odszkodowanie w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", jest zgłoszenie wniosku przez poprzednich właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych, którzy zostali pozbawieni możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ocenie Prezydenta, umowa przelewu praw i roszczeń z 1 marca 1956 r., na mocy której M. M., przelała prawa i roszczenia do nieruchomości na rzecz F. B. oraz umowa z 26 października 1953 r., na mocy której M. N., działkę gruntu nr [...] ze wszystkim co się na niej znajduje, przelała i sprzedała M. M. oraz podstawiła nabywczynię w swoje prawa do działki, nie legitymowała, w rozumieniu prawa administracyjnego (w tym art. 28 K.p.a.), osób wskazanych w tej umowie, jako nabywców praw i roszczeń w rozumieniu prawa cywilnego, do skutecznego ubiegania się o przyznanie odszkodowania. Prezydent przywołał w tej kwestii uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22 (ONSAiWSA 2022/5/64), zgodnie z którą materialna norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutek czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego, jest źródłem interesu prawnego leżącego u podstaw legitymacji procesowej w sprawach będących przedmiotem postępowań przed organami administracji, w tym legitymacji ukształtowanej art. 28 K.p.a. Dla uzyskania przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a., konieczne jest istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy przelewu wierzytelności skutek w postaci przypisania nabywcy wierzytelności interesu prawnego. W okolicznościach tej sprawy wnioskodawcy nie przedstawili żadnych dowodów, na mocy których mogliby wywodzić skutki prawne do legitymacji jako strony postępowania o odszkodowanie.
W odwołaniu od powyższej decyzji L. D., E. Z., S. N., B. B., D. W., M. N., M. Z., B. Z. i N. B. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając Prezydentowi naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 76 § 1 K.p.a.; art. 15, art. 16 § 1 i § 3, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez zignorowanie przez Prezydenta decyzji organu wyższego stopnia - Ministra Inwestycji i Rozwoju z 11 października 2018 r. nr DO3.4611.33.2018.AB, którą Prezydent był związany; art. 7 ust. 1 i ust. 5 dekretu w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n.; art. 7 ust. 1 i ust. 5 dekretu w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", w zw. z art. 28 K.p.a.; art. 105 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a.
Wojewoda decyzją z 25 lipca 2024 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta, podzielając stanowisko, że z wnioskiem o odszkodowanie wystąpiły osoby nie posiadające przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., ponieważ uprawnionym do złożenia wniosku jest dawny właściciel lub jego spadkobierca, nie zaś osobna wywodząca swój interes prawny z czynności cywilnoprawnej w postaci nabycia roszczeń dekretowych po dniu 21 listopada 1945 r. Kwestia nabycia praw i roszczeń wynikających z dekretu oraz występowania jako strona postępowania w sprawie o odszkodowanie była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22 orzekł, że przelew wierzytelności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, nie prowadzi do powstania po stronie nabywcy roszczenia odszkodowawczego (cesjonariusza) interesu prawnego w domaganiu się od organu administracji publicznej ustalenia należnego odszkodowania. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., jest bowiem norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego. Dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego, niezbędne jest istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy przelewu wierzytelności skutek w postaci przypisania nabywcy wierzytelności interesu prawnego. Przedmiot czynności prawnej nie czyni z niej normy prawnej. Następnie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2022 r. sygn. akt: I OSK 2875/20, I OSK 2034/20, I OSK 707/20 i I OSK 1717/20, uznano, że nabywcy roszczeń reprywatyzacyjnych nie mogą być stroną postępowań administracyjnych. Wojewoda zaznaczył, że choć ww. uchwała z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22 zapadła w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 u.g.n., to jednak brzmienie art. 215 u.g.n. pozwala wywieść skutki dla nabywców roszczeń w nim określonych takie same, jak w tej uchwale. Warunkiem podmiotowym normy prawnej wynikającej zarówno z art. 128 u.g.n., jak i z art. 215 u.g.n. jest bowiem to, że odszkodowanie przysługuje na rzecz osoby, która była właścicielem w chwili przejęcia/wywłaszczenia nieruchomości lub jego następcy prawnego w drodze spadkobrania bowiem roszczenie odszkodowawcze związane jest ściśle z rekompensatą skierowaną do właściciela za przejęcie nieruchomości przez podmiot publiczny. Stanowisko to potwierdził następnie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt. I OPS 1/23 (ONSAiWSA 2024/3/28), przyjmując, że stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i ust. 3 dekretu. W konsekwencji Wojewoda uznał, że Prezydent zgromadzony materiał dowodowy ocenił właściwie i szczegółowo wyjaśnił motywy jakimi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na ww. decyzję A. K., B. Z., D. W., E. Z., M. W., M. Z., M. N., N. B. i S. N. (dalej jako "skarżący"), wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organowi naruszenie:
1. art. 7, art 77 § 1, art. 76 § 1 i art. 80 K.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego oraz wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, w szczególności dowodu z dokumentów urzędowych, tj.:
a) aktu notarialnego - umowy sprzedaży nieruchomości z 26 października 1953 r. i zaniechanie uwzględnienia, że poprzedniej właścicielce nieruchomości - M. N. w dacie zawierania umowy sprzedaży przysługiwało roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, które skutecznie zbyła jednocześnie ze wszystkimi prawami do tej nieruchomości na rzecz M. M.,
b) aktu notarialnego - umowy sprzedaży nieruchomości z 1 marca 1956 r. i zaniechanie uwzględnienia, że na mocy tej umowy F. B. nabył od M. M. wszystkie prawa oraz roszczenia do tej nieruchomości, a zatem także roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczenie;
2. art. 7 ust. 1 i ust. 5 dekretu w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art 509 § 1 i § 2 K.c. w zw. z art 28 K.p.a. przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że:
a) następcom nabywcy praw wynikających z art. 7 ust. 1 i ust. 5 dekretu na podstawie umowy cywilnoprawnej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o przyznanie odszkodowania,
b) możliwość ubiegania się o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość wynika jedynie z następstwa prawnego pod tytułem ogólnym, tj. dziedziczenia, nie zaś także z przejścia praw i roszczeń do nieruchomości na podstawie umowy, tj. pod tytułem szczególnym, podczas gdy przepisy dekretu przyznają prawo do ubiegania się o odszkodowanie "następcom prawnym właściciela", bez ograniczenia do następstwa pod tytułem ogólnym, a zatem prawo następców prawnych pod tytułem szczególnym do przyznania użytkowania wieczystego wynika wprost już z samego dekretu,
c) stosunki prawnoadministracyjne są niezależne od czynności cywilnoprawnych oraz stosunków prawa cywilnego, a respektowanie zdarzeń i skutków stosunków cywilnoprawnych na gruncie prawa administracyjnego wymaga istnienia normy szczególnej w nim wyrażonej,
3. art 168 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. - Kodeks zobowiązań w zw. z art. 9 ust. 1-3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, przez dokonanie analizy skuteczności przejścia uprawnień i roszczeń z dekretu na gruncie postępowania administracyjnego w oparciu o umowę sprzedaży nieruchomości z 26 października 1953 r. oraz z 1 marca 1956 r., na podstawie przepisów prawa obowiązujących obecnie, a nie przepisów aktualnych na dzień przeniesienia roszczeń,
4. art. 15, art. 16 § 1 i § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez zignorowanie przez Wojewodę decyzji organu wyższego rzędu - Ministra Inwestycji i Rozwoju z 11 października 2018 r., którą Wojewoda był związany, a z której wynika, że:
a) następcy prawni dawnego właściciela nieruchomości posiadają uprawnienia do występowania w charakterze strony postępowania odszkodowawczego,
b) w momencie zawarcia aktu notarialnego z 26 października 1953 r., dawnej właścicielce nieruchomości - M. N. przysługiwały prawa i roszczenia do nieruchomości, które następnie skutecznie zbyła w drodze umowy sprzedaży,
5. art. 111a ust. 1 pkt 1, art 214c u.g.n., art. 509 § 1 i § 2 K.c., art. 28 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, przez ich błędną interpretację, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że normy prawa administracyjnego nie zawierają materialnoprawnej podstawy do dochodzenia w postępowaniu administracyjnym roszczenia o odszkodowanie z art. 7 ust. 1 i ust. 5 dekretu w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n., nabytego na podstawie czynności cywilnoprawnej, mimo:
a) wskazania w art. 7 dekretu następców prawnych byłych właścicieli jako osoby uprawnione,
b) istnienia normy z art. 111a u.g.n., która wprost przyznaje Skarbowi Państwa i m.st. Warszawie prawo pierwokupu przy sprzedaży roszczeń wynikających z dekretu,
c) istnienia normy z art. 214c u.g.n., która wprost reguluje sytuację nabywców roszczeń dekretowych, którzy nabyli je od kuratora osoby nieznanej z miejsca pobytu,
d) istnienia normy z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, która wprowadza możliwość wydania decyzji uchylającej lub stwierdzającej nieważność decyzji będącej podstawą wypłaty odszkodowania, jeśli przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej,
a zatem zgodnie z koncepcją racjonalnego ustawodawcy przyjąć należy, że dopuszcza on i akceptuje cywilnoprawny obrót roszczeniami z dekretu,
6. art 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a. przez:
a) zaniechanie spełnienia obowiązku wskazania przesłanek zależnych od strony, które według organu nie zostały spełnione lub wykazane,
b) niewysłanie przed zakończeniem postępowania zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a., uniemożliwiając stronie odniesienie się do materiału dowodowego zebranego w postępowaniu, co doprowadziło do naruszenia prawa strony do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu i zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,
7. art. 8 § 2 K.p.a. przez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki uznającej nabywców roszczeń wynikających z dekretu, za posiadających legitymację do bycia stroną w postępowaniach o odszkodowanie za wywłaszczenie na podstawie dekretu,
8. art 105 § 1 w zw. z art. 28 w zw. z 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przez ich błędne zastosowanie i umorzenie postępowania o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, z uwagi na błędne przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje prawo występowania w tym postępowaniu w charakterze strony postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Podstawą umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem o przyznanie w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. odszkodowania za przedmiotową nieruchomość warszawską była odmowa uznania przez organy legitymacji prawnej następców prawnych F. B. do bycia stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. w niniejszym postępowaniu.
Zgodnie z art. 215 ust. 2 u.g.n. przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.
Jak słusznie wskazały organy uprawnionym do złożenia wniosku o odszkodowanie w trybie ww. przepisu jest dawny właściciel lub jego spadkobierca.
Bezsporna w niniejszej sprawie jest okoliczność, że F. B., poprzednik prawny osób które zainicjowały przedmiotowe postępowanie odszkodowawcze wnioskami z 22 sierpnia 2005 r. i 4 grudnia 2018 r., umową z 1 marca 1956 r. Rep. Nr III-1365/56, zawartą w formie aktu notarialnego, nabył od M. M. prawa i roszczenia do działki gruntu nr [...], z tym wszystkim co się na miejscu znajduje. W akcie tym wskazano jednocześnie, że działka przeszła na własność Państwa na podstawie dekretu. Dotychczasowemu właścicielowi i jego prawnym następcom służą prawa i roszczenia, wypływające z art. 7 dekretu. Jednocześnie zauważono, że poprzedni zbywca gruntu nie przedstawił dowodu na okoliczność złożenia wniosku o własność czasową do nieruchomości. Z akt wynika jednocześnie, że M. M. aktem notarialnym z 26 października 1953 r. nabyła z kolei od M. N. jej prawa do działki nr [...] wchodzącej w skład księgi [...] ze wszystkim co się na tej działce znajduje. W akcie sprzedająca oświadczyła, że nieruchomość objęta jest działaniem dekretu i we właściwym czasie wystąpiła z wnioskiem o własność czasową, jednak nie otrzymała na niego odpowiedzi.
Poza sporem jest zatem okoliczność, że obie ww. umowy nabycia roszczeń dekretowych do nieruchomości (w tym roszczenia o odszkodowanie) zostały zawarte po wejściu w życie dekretu (tj. po 21 listopada 1945 r.).
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, jak słusznie dostrzegły organy, skarżący, jako następcy prawni nabywcy tych roszczeń, nie mogli być uznani za "uprawnionych", do otrzymania odszkodowania, gdyż nie są byłymi właścicielami nieruchomości utraconej w wyniku działania przepisów dekretu, ani jego spadkobiercami, a tylko takie osoby kwalifikować należy jako "uprawnione" w rozumieniu art. 215 ust. 2 u.g.n. W konsekwencji nie istnieje norma prawa materialnego kreująca ich przymiot strony w prowadzonym w tym przedmiocie postępowaniu. Swoje prawa wywodzą oni z faktu bycia spadkobiercami nabywcy roszczeń dekretowych na podstawie zawartej w dniu 1 marca 1956 r. umowy notarialnej. Jak słusznie dostrzegły jednak organy, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22 przesądził, że "z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (...), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...)".
Choć uchwała ta została podjęta w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, to jednak ma charakter uniwersalny. Argumentacja w niej zawarta dotyczy bowiem wykładni pojęcia interesu prawnego zawartego w art. 28 K.p.a., mającego zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, w tym także w sprawie o przyznanie odszkodowania za grunt warszawski przejęty na podstawie dekretu, ponieważ przepis ten stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 1363/21; z 14 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 319/20; https://cbois.nsa.gov.pl).
Powyższe stanowisko potwierdzone zostało następnie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OPS 1/23, w której uznano, że "stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (...), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu". Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tej uchwały, w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu umowa nabycia wierzytelności dekretowej nie stanowi normatywnego źródła interesu prawnego w byciu stroną uprawnioną do uzyskania prawa do gruntu warszawskiego w postępowaniu administracyjnym. Umowa ta kształtuje bowiem stosunki prawne pomiędzy jej stronami poza postępowaniem administracyjnym, a w szczególności po zakończeniu postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu, wydaniem stosownej decyzji. Dopiero bowiem w tej decyzji dochodzi do podmiotowego i przedmiotowego skonkretyzowania prawa do gruntu warszawskiego na rzecz osoby uprawnionej w dekrecie do uzyskania tego prawa.
Uchwała ta wprawdzie dotyczy spraw o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej w trybie art. 7 dekretu, niemniej jednak wskazuje ona, że umowa nabycia wierzytelności dekretowej (a zatem i roszczenia o ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n.) nie stanowi normatywnego źródła interesu prawnego w byciu stroną uprawnioną zarówno do uzyskania prawa do gruntu warszawskiego i odszkodowania za ten grunt w postępowaniu administracyjnym. Nabywcy roszczeń do gruntu dekretowego nie są bowiem byłymi właścicielami nieruchomości utraconej w wyniku działania przepisów dekretu, ani jego spadkobiercami.
W tym miejscu wskazać należy, że art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), wywodzi się moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny ją respektować.
Podsumowując wskazać trzeba, że źródłem sytuacji prawnych w prawie administracyjnym mogą być wyłącznie normy prawne i jedynie bezpośredni związek interesu indywidualnego z tymi normami pozwala kwalifikować go jako interes prawny. Skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią więc źródła interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego. Takie źródło mogą stanowić tylko wtedy, gdy istnieje norma prawna nawiązująca w swojej treści do takich aktów i czynności ze sfery prawa cywilnego. Interes prawny w prawie administracyjnym nie jest bowiem wyznaczany wolą stron adresatów tego prawa, lecz wolą prawodawcy kształtującego podmiotowy zakres stosowania tego prawa. Dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a., konieczne jest zatem istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy cywilnoprawnej skutek w postaci przypisania stronom takiej umowy interesu prawnego w sferze prawnoadministracyjnej.
W konsekwencji przyjąć należy, że osoba, która pod tytułem syngularnym nabyła od byłego właściciela, jak miało to miejsce w tej sprawie (przy czym poprzednik prawny skarżących swoje prawa i roszczenia do nieruchomości nabył od innego nabywcy roszczeń) przewidziane w dekrecie, nie mogłaby być uznana za stronę legitymowaną do skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania odszkodowania w oparciu o art. 215 ust. 2 u.g.n. Tym bardziej jej spadkobiercy nie mogliby być legitymowani do złożenia takiego wniosku.
Podkreślić należy, że brak spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek przysługiwania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., konsekwentnie wyklucza zastosowanie także art. 30 § 4 K.p.a. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko wobec tych osób, którym można przypisać przysługiwanie interesu prawnego lub obowiązku w sposób wynikający z art. 28 K.p.a. Artykuł 30 § 4 K.p.a. nie stanowi bowiem odrębnej, konkurencyjnej wobec art. 28 K.p.a., podstawy prawnej definiującej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, lecz jest pochodną powołanego art. 28 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2022 r. sygn. akt I OSK 999/21; z 6 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1578/21, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tych wszystkich przyczyn umorzenie postępowania odszkodowawczego prowadzonego z udziałem następców prawnych F. B., o czym na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. orzekł Prezydent, nie narusza prawa. Nie naruszyła go zatem również decyzja Wojewody, utrzymująca decyzję organu pierwszej instancji w mocy i wskazująca na brak po stronie następców prawnych nabywców roszczeń dekretowych interesu prawnego w żądaniu odszkodowania za grunt przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, a przede wszystkim podjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny cytowane wyżej uchwały, którymi skład orzekający w tej sprawie jest związany, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa, w tym wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Organy rozpatrzyły całokształt materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i dokonały prawidłowej oceny przesłanek z art. 105 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko (art. 107 § 3 K.p.a.).
Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a., przez uniemożliwienie skarżącym przed zakończeniem postępowania odniesienie się do materiału dowodowego, co doprowadziło do naruszenia prawa strony do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu i zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć bowiem należy, że pełnomocnik skarżących pismem z 30 sierpnia 2022 r. (przed wydaniem decyzji Prezydenta) został zawiadomiony w trybie art. 10 K.p.a. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zajęcia stanowiska w sprawie (z przeglądania akt sprawy skorzystał w dniu 7 września 2022 r.). Z kolei w toku postępowania odwoławczego Wojewoda nie prowadził już żadnego postępowania dowodowego, wobec czego niewystosowanie ponownie do skarżących zawiadomienia w trybie art. 10 K.p.a. nie może zostać uznane za uchybienie mające wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.