I SA/Wa 2133/19

I SA/Wa 2133/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Wesołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7,77 par 1 i 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art 151 a par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, , , po rozpoznaniu w dniu 31 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Miasta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości - oddala sprzeciw -
Uzasadnienie
Minister Inwestycji i Rozwoju (Minister) decyzją z [...] września 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B.B. od decyzji Wojewody [...] (Wojewoda) z [...] maja 2016 r. nr [...], stwierdzającej nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości położonej w [...], dzielnicy [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], stanowiącej część działki nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], zajętej pod część ulicy [...] - uchylił decyzję Wojewody i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy:
Wojewoda, działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października
1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, decyzją z [...] maja 2016 r. - stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości położonej w [...], dzielnicy [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], stanowiącej część działki nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], zajętej pod część ulicy [...].
Od ww. decyzji odwołanie złożyła B.B.
Rozpoznając odwołanie Minister podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 następowało zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:
- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu
terytorialnego;
- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną;
- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.
Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r., jak i obecnie, właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow.[...] ha (z której wyodrębniono działkę nr [...] o pow. [...] ha) jest B.B. na podstawie umowy darowizny z [...] grudnia 1991 r. Repertorium A nr [...], co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...].
Zatem przedmiotowa działka w dniu [...] grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego.
Drugą przesłanką z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z 13 października 1998 r. jest zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ponadto, art. 4 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy (również w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r.) wskazuje, iż pojęcie drogi utożsamiane z pojęciem pasa drogowego, to także "wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu".
Zatem o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia lub sposób korzystania w dniu 31 grudnia 1998 r. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. W skład pasa drogowego wchodzi również teren techniczny o szerokości [...] m od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu lub rowu.
Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, ulica [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich.
Na podstawie art. 103 ust. 2 ww. ustawy z 13 października 1998 r., dotychczasowe drogi gminne i lokalne drogi miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi.
Oceniając zgromadzony przez Wojewodę materiał dowodowy w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., Minister wskazał, że w aktach sprawy znajduje się mapa sytuacyjna sporządzona przez geodetę uprawnionego A.K., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] marca 2014 r. pod nr [...], z której wynika, że działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) zajęta była pod drogę, według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Zatem z powyższego wynika, że działka nr [...] zajęta była pod drogę publiczną.
Ostatnią przesłanką do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości na podstawie art. 73 ww. ustawy jest to, aby pozostawała ona we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego.
Przesłanki "władania" nieruchomością – w rozumieniu art. 73 cytowanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. – nie należy utożsamiać z instytucją " posiadania" uregulowaną w kodeksie cywilnym. Pojęcie władania winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawianie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły nawet mieć miejsce wbrew woli właściciela (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt. I SA/Wa 375/09; Wyrok WSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt. I SA/Wa 182/17). Władanie nieruchomością to dokonywanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci) względem nieruchomości określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż dla udowodnienia przesłanki władania należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt. I OSK 1471/2007, opubl.: LexPolonica1972653).
W myśl art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Czynności te świadczą o wykonywaniu władztwa publicznoprawnego.
Minister wskazał przy tym, że do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Ponadto zgodnie z orzecznictwem dla wykazania władztwa publicznoprawnego nie jest konieczne wymienienie w dokumentach mających je potwierdzać numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład danej ulicy.
Do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władztwa publicznego, zaliczyć można w szczególności: umowy obejmujące okres 31 grudnia 1998 r. dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi; dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi (np. rachunki i faktury); umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r.; dokumentację powykonawczą; metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót w okresie obejmującym 31 grudnia 1998 r., umowy ubezpieczenia dróg publicznych obejmujące okres 31 grudnia 1998 r., dowód z oświadczeń osób, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r.; dowód z oświadczeń właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich.
Minister wskazał, że w aktach przedmiotowej sprawy znajdują się oświadczenia Naczelnika Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy [...] P.S. z [...] kwietnia 2014 r. oraz z [...] grudnia 2014 r., z których wynika, że w pasie drogowym ul. [...], w tym działki nr [...] były wykonywane prace związane z budową sieci wodociągowej, utrzymaniem i utwardzeniem jezdni, montażem opraw sodowych oraz konserwacją zieleni ulicznej.
Jednak w ocenie organu odwoławczego w aktach sprawy brak jednak jest dokumentów na podstawie których Naczelnik Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy [...] P.S. złożył oświadczenia o sprawowaniu władztwa przez Gminę [...] co do przedmiotowej nieruchomości.
W ocenie Ministra, nie jest wystarczające odwołanie się tylko do oświadczenia przedstawiciela jednostki samorządowej, będącej beneficjentem przewłaszczenia, a więc bezpośrednio zainteresowanej w sprawie (wyrok WSA w Warszawie z 12 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1876/13). W takiej sytuacji obowiązkiem organu była weryfikacja wiarygodności tego oświadczenia, a to możliwe było dopiero w następstwie pozyskanych dowodów, które mogłyby potwierdzić, względnie wykluczyć prawdziwość podanych w nim informacji. Takich dowodów w aktach sprawy brak. Skoro więc w sprawie nie wykazano odpowiednimi dowodami publicznoprawnego władania nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r., to stwierdzenie przez organ w ustalonym stanie faktycznym istnienie tego władztwa ma charakter dowolny, a tym samym sprzeczne jest z ustanowioną w art. 80 K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Samo zaś postępowania poprzedzające wydanie decyzji przeprowadzone zostało z istotnym naruszeniem wyrażonej w art. 7 K.p.a. i rozwiniętej w art. 77 § 1 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej.
Reasumując Minister wskazał, że organ I instancji wydał decyzję z [...] maja 2016 r. z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a co za tym idzie sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego tj. prawidłowego ustalenia i udokumentowania kwestii władztwa publicznego na dzień 31 grudnia 1998 r.
Dlatego też organ odwoławczy uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i uchylił decyzję Wojewody.
Od decyzji Ministra z [...] września 2019 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent [...] (Skarżący).
Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzji organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez Ministra. Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że Minister wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., błędnie oceniając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Minister nie wziął pod uwagę treści oświadczenia z [...] kwietnia 2014 r., z którego jasno wynika, że dokumentacja finansowa związana z poniesionymi kosztami na utrzymanie dróg jest przechowywana przez 5 lat i obecnie nie ma możliwości przedstawienia tych dokumentów. W ocenie Skarżącego Minister dokonał błędnej oceny mocy dowodowej oświadczenia z [...] kwietnia 2014 r. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2742/12 "należy mieć na względzie, że taka forma oświadczenia strony, jak oświadczenie złożone przez zarządcę drogi, pod rygorem odpowiedzialności karnej w trybie art. 75 § 2 K.p.a., jakkolwiek nie jest szczególnym środkiem dowodowym, to jednak okoliczność faktyczna stwierdzona w takim oświadczeniu może być przedmiotem dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych itd., dopiero wówczas, jeżeli prawdziwość oświadczenia budzi wątpliwość (por.: Wróbel A. Komentarz aktualizowany do art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2014 stan prawny: 2014-05-11). Innymi słowy, oświadczenie składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzysta z domniemania prawdziwości, jeżeli nie jest oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu (por. wyrok Sądu Najwyższego z 20 września 1990 r. III ARN 9/90/OSNCP 1991, nr 10-12, poz. 129), co oznacza, że organ może poprzestać na odebraniu od strony oświadczenia, jeżeli to oświadczenie "nie budzi w ocenie organu administracji wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy" (B. Adamiak, kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz 8 wydanie Warszawa 2006, s. 397). Tymczasem Minister w swojej decyzji nie wykazał wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do zgodności przedstawionych oświadczeń z rzeczywistym stanem rzeczy ograniczając się jedynie do zakwestionowania ich mocy dowodowej z uwagi na brak innych dowodów potwierdzających istnienie wskazanych w nim okoliczności. Oczywistym jest zatem, że Wojewoda mógł poprzestać na odebraniu od wnioskodawcy oświadczenia i dokonać na tej podstawie oceny spełnienia przesłanek ustawowych. Oświadczenie to nie może budzić wątpliwość tylko ze względu na brak dokumentów potwierdzających jego wiarygodność.
Wobec powyższego brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, dokonując oceny, czy działka nr [...] spełniała przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Twierdzenie zatem organu odwoławczego o naruszeniu przez organ I instancji art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy.
W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a.
Na wstępie wyjaśnić należy, że 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Wprowadziła ona do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nową instytucję procesową, to jest uregulowany w rozdziale 3a P.p.s.a. sprzeciw od decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, iż od takiej decyzji, co do której postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 1 czerwca 2017 r., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji.
Przepisy P.p.s.a. przewidują, że sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, z zastrzeżeniem § 2 i § 3 artykułu 16, chyba, że ustawa stanowi inaczej
(art. 16 § 1 P.p.s.a.). Stosownie do art. 16 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Przepisem przewidującym rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu w składzie trzech sędziów jest art. 120 P.p.s.a., zgodnie z którym w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Wprowadzając instytucję sprzeciwu od decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., ustawodawca nie wprowadził zmian do P.p.s.a., z których wynikałoby, że sprawa winna być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie innym, niż wynikający z art. 16 § 1 P.p.s.a., to jest w składzie innym niż jednoosobowy. Wobec powyższego, niniejsza sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z powyższego przepisu wynika, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania tylko w przypadku, gdy postępowanie administracyjne przed tym organem zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a postępowanie wyjaśniające musi zostać przeprowadzone w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
W niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał sprzeciw Skarżącego od decyzji Ministra z [...] września 2019 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w przedmiocie stwierdzenia przez Wojewodę nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości położonej w [...], dzielnicy [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], stanowiącej część działki nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], zajętej pod część ulicy [...].
W motywach swojego rozstrzygnięcia Minister uzasadniając uchylenie decyzji pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania podniósł, że materiał dowodowy sprawy nie wskazuje, aby w aktach sprawy znajdowały się dokumenty na podstawie których Naczelnik Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy [...] P.S. złożył oświadczenia o sprawowaniu władztwa przez Gminę [...] co do przedmiotowej nieruchomości.
W ocenie Ministra, nie jest wystarczające odwołanie się tylko do oświadczenia przedstawiciela jednostki samorządowej, będącej beneficjentem przewłaszczenia, a więc bezpośrednio zainteresowanej w sprawie. W takiej sytuacji obowiązkiem organu była weryfikacja wiarygodności tego oświadczenia, a to możliwe było dopiero w następstwie pozyskanych dowodów, które mogłyby potwierdzić, względnie wykluczyć prawdziwość podanych w nim informacji. Takich dowodów w aktach sprawy brak. Skoro więc w sprawie nie wykazano odpowiednimi dowodami publicznoprawnymi władania nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r., to stwierdzenie przez organ w ustalonym stanie faktycznym istnienie tego władztwa ma charakter dowolny, a tym samym sprzeczne jest z ustanowioną w art. 80 K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Samo zaś postępowania poprzedzające wydanie decyzji przeprowadzone zostało z istotnym naruszeniem wyrażonej w art. 7 K.p.a. i rozwiniętej w art. 77 § 1 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej.
Stanowisko organu odwoławczego Sąd uznał za prawidłowe. W ocenie Sądu organ postąpił prawidłowo stwierdzając, że kwestia władztwa publicznego na przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. nie została należycie wyjaśniona, a zatem wymaga przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
Rację ma Minister, że oświadczenia Naczelnika Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy [...] P.S. z [...] kwietnia 2014 r. oraz z [...] grudnia 2014 r. o sprawowaniu władztwa przez Gminę [...] na przedmiotowej nieruchomości są niewystarczające do wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę prawa własności nieruchomości.
Sąd w tym miejscu zauważa, czego nie zauważyły oba organy orzekające w sprawie, że z treści oświadczenia przedstawiciela jednostki samorządowej, będącej beneficjentem przewłaszczenia z [...] grudnia 2014 r. wynika, że do dnia 31 grudnia 1998 r. Gmina [...] poniosła nakłady finansowe w zakresie: budowy sieci wodociągowej (1997 r.), utrzymania i utwardzenia nawierzchni jezdni (lipiec 1998 r.), montażu opraw sodowych (1997 r.) oraz konserwacji oświetlenia i zieleni ulicznej w pasie drogowym ul. [...]. Oświadczenie to jest jednak sprzeczne z pismem B.B. z [...] lipca 2016 r., w którym wskazała, że droga przy jej działce to rozjechany ugór, nieutwardzony i nieoświetlony. Tym samym treść oświadczenia z [...] grudnia 2014 r. budzi uzasadnione wątpliwości co do jego prawdziwości, przy braku jakichkolwiek innych dowodów w aktach administracyjnych sprawy wskazujących na spełnienie przesłanki władztwa publicznego.
Z akt administracyjnych sprawy wynika również, że Wojewoda, przed wydaniem decyzji z [...] maja 2016 r., zaniechał całkowicie ustalania kwestii spełnienia przesłanki władztwa publicznego na przedmiotowej nieruchomości. Swoją decyzję oparł prawdopodobnie jedynie na treści oświadczeń z [...] kwietnia 2014 r. oraz z [...] grudnia 2014 r., gdyż w treści uzasadnienia decyzji Wojewody brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do spełnienia przesłanki władztwa publicznego. Nie można tym samym zgodzić się z twierdzeniami skargi, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, w sytuacji gdy z uzasadnienia decyzji w ogóle nie wynika w oparciu o jakie dokumenty organ wydał decyzję oraz w jaki sposób je ocenił.
Okoliczność władztwa publicznego na dzień 31 grudnia 1998 r. musi jasno wynikać z dokumentacji sprawy, a nie w sposób dorozumiany. Konstatacja ta jest rezultatem tego, że decyzja oparta na art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy. Organ powinien zatem w sposób bezsporny i niewątpliwy wykazać istnienie przesłanek tego wywłaszczenia. Przesłanki warunkujące odjęcie przysługującego osobom fizycznym prawa własności gruntu nie mogą być bowiem wykładane w sposób rozszerzający, lecz bardzo ściśle. Organ powinien więc przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, tj. prawidłowo ustalić i udokumentować kwestię władztwa publicznego na dzień 31 grudnia 1998 r., co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, w szczególności organ powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej – stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a.
Odnosząc się do zarzutu skargi, że dokumentacja finansowa związana z poniesionymi kosztami na utrzymanie dróg jest przechowywana przez 5 lat i obecnie nie ma możliwości przedstawienia tych dokumentów zauważyć należy, że dokumentacja finansowa jest tylko jedną z możliwości udowodnienia faktu sprawowania władztwa publicznego. Słusznie Minister wskazał, że do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władztwa publicznego, zaliczyć można oprócz dokumentów finansowych również: umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r.; dokumentację powykonawczą; metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót w okresie obejmującym 31 grudnia 1998 r., umowy ubezpieczenia dróg publicznych obejmujące okres 31 grudnia 1998 r.; dowód z oświadczeń osób, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r., dowód z oświadczeń właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. Tym bardziej, że z treści oświadczeń z [...] kwietnia 2014 r. oraz z [...] grudnia 2014 r. wynika, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano budowę sieci wodociągowej (1997 r.), utwardzono nawierzchnię jezdni (lipiec 1998 r.), dokonano montażu opraw sodowych (1997 r.) oraz przeprowadzono konserwację oświetlenia.
Sąd podzielił stanowisko organu, że powyższa kwestia nie została wyjaśniona zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Dlatego, też zdaniem Sądu, Minister prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. uznając, że wyjaśnienie powyższych kwestii ma istotny wpływ na wynik sprawy i wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, w zakresie uniemożliwiającym skorzystanie przez organ odwoławczy z art. 136 § 2 K.p.a.
Podkreślić jednocześnie należy, że wydając niniejszy wyrok Sąd nie odnosił się do merytorycznych aspektów sprawy administracyjnej, a więc możliwości potwierdzenia przejścia własności przedmiotowej nieruchomości (jak orzekł organ pierwszej instancji). lub jej wykluczenia. Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpoznawania sprzeciwu nie jest bowiem oceną przesądzającą o meritum sprawy, lecz ma wyłącznie charakter formalny. Sąd bada w takim wypadku jedynie, czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. (por. art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – P.p.s.a.).
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.