I SA/Wa 213/09

I SA/Wa 213/09 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2009-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogdan Wolski /przewodniczący/
Elżbieta Sobielarska
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 4/10 - Wyrok NSA z 2010-10-19
I OSK 4/20 - Wyrok NSA z 2020-04-28
II SA/Rz 613/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2019-10-01
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
art. 200 ust. 1 pkt 3 i 71 ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 1 pkt 2, 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2009 r. sprawy ze skargi [...] Izby Gospodarczej w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Infrastruktury zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku [...] Izby [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury nr [...] z [...] października 2008 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2003 r. dotyczącej uwłaszczenia [...] Izby [...] w W. działką nr [...] położoną w W. przy ul. [...] - w części ustanawiającej opłatę roczną za rok 2003 (pkt IV decyzji uwłaszczeniowej) i nie stwierdzającą nieważności tej decyzji w pozostałym zakresie dotyczącym pkt IV decyzji uwłaszczeniowej utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2008 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Izbę [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynku położonego w W. przy ul. [...].
Na wniosek [...] Izby [...], postępowanie uwłaszczeniowe zostało wznowione (postanowieniem Wojewody [...] z [...] marca 1996 r.), a następnie Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2000 r. odmówił uchylenia decyzji z [...] kwietnia 1995 r., gdyż uznał, że nie wystąpiły przyczyny wznowienia wynikające z art. 145 § 1 Kpa. W wyniku rozpatrzenia odwołania kuratora [...] Izby [...] (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] czerwca 1996 r.), Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z [...] marca 2001 r. utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z [..] lipca 2000 r., przy czym w decyzji tej wskazano m. in., że [...] Izba [...] istniała w dniu 5.12.1990 r., lecz nie posiadała majątku, bowiem majątek ten przejęła [...] Izba [...]. Postępowanie sądowe ze skargi [...] Izby [...] na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wobec wycofania skargi, zostało umorzone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA 1262/01 z dnia 6 lipca 2001 r.
Po rozpatrzeniu wniosku kuratora [...] Izby [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] kwietnia 1995 r. odmawiającej uwłaszczenia [...] Izby [...], przy czym organ centralny wskazał m. in., że [...] Izba [...] pozostaje osobą prawną prawa publicznego, co w efekcie oznacza status państwowej osoby prawnej.
Wojewoda [...], działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), w tym art. 200 ust. 1 ustawy, decyzją nr [...] z [...] lutego 2003 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Izbę [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m , oraz odpłatne nabycie własności budynków i urządzeń usytuowanych na tym gruncie, przy czym w pkt IV ustalił opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego gruntu poczynając od dnia 1 stycznia 2003 r.
Odwołanie od tej decyzji złożył Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w W., a Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z [...] września 2003 r. umorzył postępowanie odwoławcze, z uwagi na brak interesu prawnego. Skarga Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA 2283/03 z dnia 17 stycznia 2005 r., przy czym Sąd wskazał m. in. w tym wyroku, że przedmiotowa nieruchomość była własnością Skarbu Państwa i że [...] Izba [...] w dniu 5 grudnia 1900 r. była państwową osoba prawną oraz, że grunt i budynek był przez nią zarządzany.
Aktem notarialnym z [...] lipca 2005 r. prawa rzeczowe do działki nr [...] zostały przeniesione przez [...] Izbę [...] na rzecz [...] Izby [...].
Organ nadzoru wskazał, że pismami:
a) z 30 czerwca 2005 r. kurator [...] Izby [...], wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2003 r. -w części dotyczącej sprawy niezaliczenia do ceny nabycia własności budynku zwaloryzowanych opłat poniesionych z tytułu zarządu budynku, a także nie odliczenia wartości tej części budynku, która była rozbudowana ze środków własnych [...] Izby [...] i jej następcy prawnego; wniosek ten został podtrzymany przez [...] Izbę [...] pismem z dnia 23 sierpnia 2005 r.;
b) z 27 lipca 2005 r. Prokurator Apelacyjny w W. wniósł sprzeciw od decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] lutego 2003 r. uważając, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W związku z tym, że sprzeciw Prokuratora Apelacyjnego dotyczył całej decyzji uwłaszczeniowej i był najdalej idący, zawiadomieniem z 25 sierpnia 2005 r. powiadomiono o wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a następnie Minister Infrastruktury decyzją nr [...], [...] z [...] października 2005 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Transportu i Budownictwa nr [...] z [...] stycznia 2006 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2003 r.
Wskutek skarg Prokuratora Apelacyjnego w W. oraz [...] Izby [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2006 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem sygn. akt I SA/Wa 282/08 z dnia 27 maja 2008 r., mając też na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 1870/06 z 10 stycznia 2008 r.:
- uchylił decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z [...] stycznia 2006 r. i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z [...] października 2005 r. - w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w pkt IV,
- oddalił skargi w pozostałej części.
Organ nadzoru podkreślił, że z wyroku Sądu wynika, że decyzje organu naczelnego nie stwierdzające nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej odpłatności za nabytą własność budynku i wysokość odpłatności, były prawidłowe, przy czym nie dotyczy to kwestii odnoszącej się do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. W tej kwestii Sąd wskazał, że w świetle przepisów nie pobiera się opłaty rocznej za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego gruntu i nie można uznać za prawidłowe ustalenie opłaty rocznej z datą wcześniejszą, niż data wydania decyzji uwłaszczeniowej (pkt IV tej decyzji).
Po wyroku Sądu sprawa - w zakresie kwestii opłaty rocznej (pkt IV decyzji uwłaszczeniowej), została rozpatrzona i Minister Infrastruktury decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r. stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] lutego 2003 r. -w części ustanawiającej opłatę roczną za rok 2003 (pkt IV decyzji uwłaszczeniowej) i nie stwierdził nieważności tej decyzji w pozostałym zakresie dotyczącym pkt IV decyzji uwłaszczeniowej
[...] Izba [...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją Ministra Infrastruktury z [...] października 2008 r.
Badając ponownie sprawę organ nadzoru zauważył, iż przedmiotem postępowania była sprawa prawidłowości ustalenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu, zawarta w pkt IV decyzji uwłaszczeniowej a zwłaszcza okresu, od którego opłatę tę należało ustalić, co wynikało z wyroku Sądu.
Organ podkreślił, że decyzja uwłaszczeniowa - w części odnoszącej się do opłaty rocznej - ma charakter konstytutywny i nie działa z mocą wsteczną. Wysokość tej opłaty, w świetle przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r., wynosi 3% ceny gruntu, a wartość gruntu określili rzeczoznawcy majątkowi w operacie szacunkowym z 19 września 2002 r. Ustalona przez organ wojewódzki wysokość opłaty rocznej jest więc zgodna z przepisami, na co wskazano też w zaskarżonej decyzji.
Organ nadzoru wskazał, że przepisy dotyczące uwłaszczenia - art. 200 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - wskazujące na konieczność ustalania w decyzji uwłaszczeniowej warunków użytkowania wieczystego, nie zawierają też sformułowań co do konieczności ustalania takiej opłaty rocznej w decyzji z mocą wsteczną, tj. z mocą sprzed daty wydania decyzji uwłaszczeniowej. Oznacza to, co również wynika z wyroku Sądu, iż nieprawidłowe było ustalenie opłaty rocznej poczynając od dnia 1 stycznia 2003 r., bowiem powinna być ona ustalona od 1 stycznia 2004 r.
W ocenie organu nadzoru należy uznać, iż decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), tj. rażącym naruszeniem art. 200 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - w części ustalającej opłatę roczną także za rok 2003 r. (zamiast od roku 2004).
Organ nie stwierdził też, aby w tym zakresie wystąpiły okoliczności określone w art. 156 § 2 Kpa.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Izba [...] w W.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji z [...] października 2008 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2003 r. – jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.
Decyzjom tym zarzuciła naruszenie prawa, a to art. 156 § 1 Kpa, gdyż Minister Infrastruktury zaniechał dokonania oceny punktu IV decyzji Wojewody [...] w zakresie określonym dyspozycją art. 156 Kpa.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że obydwie decyzje Ministra Transportu i Budownictwa odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2003 r. dotyczące działki nr [...] położonej w W. przy ul. [...], wydane zostały w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Nadto Minister Infrastruktury w pewnym zakresie dokonał rozstrzygnięcia merytorycznego, zamiast quasi – kasacyjnego. Jest to, zdaniem skarżącej, istotna wada obu zaskarżonych decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym ocena legalności decyzji wydawanych w trybie stwierdzenia nieważności decyzji dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji w postępowaniu zwykłym.
Zważyć należy, że zaskarżona decyzja została wydana po wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2008 r. i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 maja 2008 r., którym to wyrokiem uchylona została decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z [...] stycznia 2006 r. oraz decyzja Ministra Infrastruktury z [...] października 2005 r., lecz tylko w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2003 r. w punkcie IV, a w pozostałej części skargi zostały oddalone. Wprawdzie z sentencji wyroku wynika, że uchylone zostały obydwie decyzje w części dotyczącej pkt IV decyzji uwłaszczeniowej, jednakże z oceny prawnej dokonanej przez Sąd wynika, że wadliwość rozstrzygnięcia w tym punkcie dotyczy wyłącznie początkowej daty obowiązywania opłaty rocznej. Uchylone części decyzji dotyczyły w istocie odmowy stwierdzenia nieważności jedynie fragmentu punktu IV decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2003 r., tj. w zakresie ustalenia z dniem 1 stycznia 2003 r. opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. W pozostałym zakresie – jak wynika z oceny prawnej Sądu zawartej w uzasadnieniu wyroku - punkt IV decyzji uwłaszczeniowej został uznany przez Sąd za zgodny z prawem.
Stosownie do treści art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm., dalej ,,ppsa"), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa (por. wyrok SN z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97 OSNAPiUS nr 1 poz. 2 z glosą aprobującą B.Adamiak OSP 1999 nr 5 poz. 101). Nie ulega wątpliwości, że te wyjątkowe okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodzą, gdyż wyrok z 27 maja 2008 r. nie został uchylony, jest on prawomocny, a przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja wydana na podstawie obowiązujących w dniu wydania przepisów prawa.
Stwierdzić należy, że jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z [...] października 2008 r., organ nadzoru w pełni zastosował się do oceny prawnej Sądu i wskazań co dalszego postępowania.
Otóż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wiążącym wyroku z 27 maja 2008 r., m. in., zawarł następującą ocenę prawną: nie pobiera się opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste za rok, w którym zostało ustanowione to prawo. Dalej Sąd stwierdził, że pominięcie tego aspektu sprawy przez organ świadczy, że decyzje Ministra Transportu i Budownictwa oraz Ministra Infrastruktury w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w pkt IV zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7 kpa. Sąd wskazał też na rażące naruszenie art. 200 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził prawidłowość: a) zastosowania w decyzji uwłaszczeniowej stawki 3% opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste (art. 72 ust. 3 pkt 5 ww. ustawy); b) ustalenia ceny gruntu c) operatu szacunkowego. Nie ma więc podstaw do odstąpienia od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z 27 maja 2008 r. r.
W takiej sytuacji kontrola zaskarżonej decyzji sprowadza się do zbadania, czy nie narusza ona przepisu art. 153 ppsa.
Analiza zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, prowadzi do wniosku, że organ nie naruszył tego przepisu i w pełni zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wiążącym wyroku sądu. Słusznie organ wskazał, że decyzja uwłaszczeniowa z [...] lutego 2003 r. w punkcie IV w części ustanawiającej opłatę roczną za 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 200 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten dotyczy ustalenia warunków użytkowania wieczystego. Jednym z nich jest ustalenie opłaty za użytkowanie, a więc i początkowego terminu jej obowiązywania. Zgodnie z art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłaty rocznej nie pobiera się za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego.
Dlatego ustalenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego za rok 2003 rażąco naruszało przepis art. 200 ust 3 w zw. z art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Prawidłowo organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w pozostałym zakresie pkt IV, gdyż - jak wyżej wskazano –takie rozstrzygnięcie naruszyłoby ocenę prawną wiążącego wyroku sądu, który uznał za prawidłowe określenie 3 % stawki opłaty od ceny nieruchomości, prawidłowość wyceny, a co się z tym wiąże, wysokość pierwszej opłaty rocznej. Ponadto należy zauważyć, że końcowe ustalenia punktu IV decyzji uwłaszczeniowej są zgodne z przepisem art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z przyczyn wyżej omówionych nietrafne są zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ nadzoru art. 156 § 1 kpa. Minister Infrastruktury w oparciu o powyższy przepis dokonał oceny legalności pkt IV decyzji uwłaszczeniowej z uwzględnieniem oceny prawnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2008 r.
Niezrozumiałe jest uzasadnienie skargi dotyczące decyzji wydanych przez Ministra Transportu i Budownictwa. To właśnie decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z [...] stycznia 2006 r. i poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury z [...] października 2005 r. były przedmiotem oceny Sądu w wyroku z 27 maja 2008 r. Wobec tego zarzuty przeciwko tym decyzjom nie mogą być skuteczne w niniejszym postępowaniu.
Odnosząc się do zarzutu skargi, że "Minister Infrastruktury dokonał rozstrzygnięcia merytorycznego zamiast quasi – kasacyjnego" wskazać należy, że stwierdzając nieważność części punktu IV decyzji uwłaszczeniowej organ nadzoru wydał w tym zakresie typowe rozstrzygnięcie kasacyjne. Natomiast rozstrzygnięcie merytoryczne dotyczące daty początkowej opłaty rocznej będzie przedmiotem odrębnego postępowania w trybie zwykłym (takie są skutki prawne każdej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji, w tym wypadku części decyzji odnoszącej się do daty początkowej opłaty rocznej).
Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.