I SA/Wa 2127/20

I SA/Wa 2127/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-12-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Dariusz Pirogowicz
Iwona Kosińska
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1443/21 - Wyrok NSA z 2024-11-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 138 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, , po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku A. J., Zastępcy [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2020 r., nr [...], umorzyło postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyło Miasto [...].
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1952 r., l. dz. [...], o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...].
Pismem z [...] czerwca 2020 r. A. J., Zastępca [...], wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z [...] czerwca 2020 r. kwestionując stanowisko organu, że orzeczenie z [...] lipca 1952 r. dotknięte jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o umorzeniu postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonego własną decyzją z [...] czerwca 2020 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że Miasto [...] nie posiada legitymacji do działania na prawach strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Prezydium Rady Narodowej w [...] . W postępowaniu tym Prezydent [...] występuje jako organ administracji - w miejsce nieistniejącego Prezydium Rady Narodowej w [...]. Ze względu na właściwość rzeczową i miejscową Prezydent [...] jest bowiem właściwy do rozpoznawania w postępowaniu zwykłym spraw w trybie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279).
Kolegium podniosło, że co do zasady gmina ma interes prawny w sprawie, która dotyczy jej majątku. Jednakże, w sprawie w której w ramach imperium rozstrzyga organ wykonawczy gminy w stosunku do elementu jej dominium - gmina traci status strony w dalszym toku postępowania. Na poparcie powyższego organ powołał uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17, wyroki NSA z 19 października 2006 r., I OSK 1356/05 oraz 18 lipca 2007 r., I OSK 1211/06, a także uzasadnienie uchwały NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 ONSA 2003/4/115.
Ponadto, organ wskazał, że wnioskodawczyni nie przedstawiła stosownego pełnomocnictwa do działania w imieniu Prezydenta [...]. Nawet jednak gdyby takie pełnomocnictwo zostało przedłożone, okoliczność ta pozostawałaby bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem także sama wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego w sprawie.
Organ podsumował, że skoro zatem w toku badania dopuszczalności odwołania stwierdzono, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego w sprawie, to należało to postępowanie umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyło Miasto [...] zarzucając tej decyzji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 28 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, poprzez skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, tj. S. L., podczas gdy zaskarżona decyzja w żaden sposób nie wpływa na sytuację prawną tej osoby,
2) art. 28 w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 3 kpa, poprzez umorzenie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją w sytuacji gdy z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił podmiot będący stroną postępowania,
3) art. 64 § 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, pomimo że wniosek ten, w ocenie Kolegium, zawierał braki formalne w postaci niedołączenia dokumentu pełnomocnictwa do działania w imieniu Miasta [...], na co wskazuje organ na stronie drugiej u dołu zaskarżonej decyzji.
Wobec powyższego, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nieważności zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na zaistnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b i c p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi zakwestionowano stanowisko Kolegium, że brak dołączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego działanie w imieniu wnioskodawcy nie mógł mieć szczególnego znaczenia dla sprawy. W ocenie skarżącego, jeżeli organ kwestionował umocowanie osoby składającej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, co wyraźnie uczynił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to miał obowiązek wdrożenia procedury określonej w art. 64 § 2 kpa. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje przy tym okoliczność, że w odniesieniu do skarżącego organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Wydanie jakiejkolwiek decyzji wymagało bowiem wcześniejszego uzupełnienia braków formalnych.
Ponadto, zdaniem skarżącego, organ błędnie skierował decyzję umorzeniową również do S. L., choć nie orzekał o jego prawach i obowiązkach. W konsekwencji, zaskarżona decyzja obarczona jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa.
Ponadto, powołując się na poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący zakwestionował pogląd organu, że Miastu [...] nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym mającym za przedmiot orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...]. z [...] lipca 1952 r. W sprawie nie jest kwestionowane, że Miasto jest właścicielem nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej wpływa zatem w bezpośredni sposób na sferę prawa własności do ww. gruntu. To zaś stanowi o posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu. Zdaniem skarżącego, Kolegium nie uwzględniło również specyfiki stanu faktycznego niniejszej sprawy, gdzie przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności było orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...]., a nie pierwszoinstancyjne orzeczenie Prezydenta [...]. Powyższe nie pozwala na proste przeniesienie na grunt niniejszej sprawy zasady, że gmina (powiat) nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym, nadzwyczajnym) w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt, burmistrz lub prezydent, gdyż nie jest możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie jednocześnie w roli strony tego postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z [...] października 2020 r. uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi i odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą organ odwoławczy orzekł o umorzeniu, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 poz. 256), dalej zwanej "k.p.a.", postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego samego organu o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1952 r., o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...].
Powodem umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy było uznanie przez Kolegium, że skarżący nie ma legitymacji procesowej do działania w niniejszej sprawie. W ocenie Kolegium, okoliczność, że Prezydent [...] - występujący jako organ wykonawczy w miejsce nieistniejącego Prezydium Rady Narodowej w [...] - jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] wyklucza zainicjowanie przez skarżącego postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lipca 1952 r.
Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego za prawidłowe.
W ocenie Sądu, w rozstrzygnięciu sporu odnośnie legitymacji procesowej gminy nie ma bowiem decydującego znaczenia ocena istnienia interesu prawnego uzasadnianego przez Miasto [...] posiadaniem tytułu własności do nieruchomości przy ul. [...]. Zasadnicze znaczenie ma bowiem w tym przypadku pozycja ustrojowa, w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, jednostek samorządu terytorialnego, którym powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej w piśmie procesowym uczestnika postępowania uchwale 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (dostępna w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanej uchwale trafnie wskazano, że w sytuacji gdy przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, to wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego.
Wbrew stanowisku skarżącego, stwierdzenie to rozciąga się również na postępowanie prowadzone w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego.
Przypomnieć trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze pod rządami ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368, ze zm.), ukształtował się pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jeśli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwałę NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (por. np. postanowienie NSA z 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7).
Powyższa argumentacja powinna, zdaniem Sądu, znaleźć zastosowanie także w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie nadzwyczajne jest, co prawda, postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego. Nadal jednak dotyczy ono oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, od której organ ten, któremu powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy, powinien być wyłączony. Stwierdzenie nieważności decyzji powierzono w postępowaniu nieważnościowym innemu organowi, dokonującemu weryfikacji prawidłowości decyzji, tak jak ma to miejsce w przypadku rozpoznania odwołania. Sytuacja ta nie różni się w istocie w zakresie roli organu wydającego decyzję w pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu. Natomiast przyznanie organowi roli strony w postępowaniu nieważnościowym prowadziłoby do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby w tym zakresie niekonsekwentny, nie tylko na etapie działania organu weryfikującego prawidłowość decyzji, ale także zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego.
W tej sytuacji podzielić trzeba stanowisko Kolegium, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego zwyczajnego, jak i i nadzwyczajnego. Przywołany zaś w skardze pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z 7 maja 2015 r. I OSK 2188/13, jest o tyle niemiarodajny, że nie odzwierciedla on ukształtowanej w tej materii dominującej linii orzeczniczej i sąd w składzie orzekającym go nie podziela.
Bez znaczenia dla prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostaje przy tym podniesiona w skardze okoliczność nieuwzględnienia przez organ specyfiki niniejszej sprawy, gdzie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczył decyzji organu nadzoru, której przedmiotem było orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...], a nie pierwszoinstancyjne orzeczenie Prezydenta [...]. Wyjaśnić trzeba, że dekret z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej zwany "dekretem", wszedł w życie w okresie gdy działał samorząd terytorialny i istniała własność komunalna. Z chwilą likwidacji samorządu terytorialnego na mocy ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) z systemu prawnego usunięto pojęcie mienia komunalnego. Zaś skomunalizowane na podstawie dekretu grunty [...] stały się, na mocy art. 32 ust. 2 tej ustawy, własnością państwową. Od 13 kwietnia 1950 r. (data wejścia w życie ustawy z 20 marca 1950 r.) Skarb Państwa stał się właściwy do rozpoznania wniosków byłych właścicieli nieruchomości [...] (lub ich następców prawnych) złożonych na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu. Organem rozpatrującym te wnioski było Prezydium Rady Narodowej w [...]. Ciążący na Skarbie Państwa obowiązek rozpoznania wniosku dekretowego ustał dopiero z dniem [...] maja 1990 r., kiedy to doszło do utworzenia samorządu terytorialnego mocą ustawy nowelizującej Konstytucję z 8 marca 1990 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 94) i ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95). Zasadniczego podziału kompetencji między organy samorządu terytorialnego a organy administracji rządowej, z wyszczególnieniem spraw, które stanowią zadania własne gminy, dokonała ustawa z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198), która weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r. Od tej daty do zadań własnych gminy należy rozpoznawanie wniosków w przedmiocie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu w odniesieniu do gruntów, które ponownie stały się własnością komunalną.
Na gruncie niniejszej sprawy, w związku ze stwierdzeniem nieważności orzeczenia o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, odżył wniosek złożony w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Do rozpatrzenia tego wniosku w niniejszej sprawie zobowiązany jest Prezydent [...], co w sposób oczywisty wyklucza udział Miasta [...] w niniejszym postępowaniu. Podsumowując, jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, Prezydent [...] jako organ jednostki samorządu terytorialnego zastąpił nieistniejący organ jakim było Prezydium Rady Narodowej w [...] jako organ rozpatrujący wnioski dekretowe - przejmując kompetencje Prezydium w tym zakresie. Wobec powyższego, niezasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 28 w związku z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Na aprobatę nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. Rację ma bowiem organ odwoławczy, że nawet gdyby pełnomocnictwo wnioskodawczyni do działania zostało w niniejszym postępowaniu przedłożone, to okoliczność ta nie miałaby żadnego wpływu na wynik sprawy. Niewątpliwie bowiem także sama wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Zatem, niezależnie od tego czy środek zaskarżenia zostałby wniesiony w imieniu skarżącego, czy też przez samą wnioskodawczynię, to i tak pochodziłby od podmiotu nie mającego w sprawie interesu prawnego.
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 28 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do osoby nie mającej przymiotu strony. Jak prawidłowo wskazał organ, zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania ma charakter formalny. Nie powoduje ona zatem nawiązania administracyjnego stosunku prawnego i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach któregokolwiek z uczestników postępowania wymienionych w rozdzielniku decyzji. W tej sytuacji nie można uznać aby zarzucane organowi uchybienie miało wpływ na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).