I SA/Wa 2126/23

I SA/Wa 2126/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek /sprawozdawca/
Elżbieta Lenart /przewodniczący/
Łukasz Trochym
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Orzeczono o wymierzeniu grzywny za niewykonanie wyroku-art. 154 PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art 58 par 1 pkt 6 art 1,2, 6 i 7
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant referent Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2024 r. sprawy ze skargi Z. H., A. P. i M. L. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 października 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 362/12 1. odrzuca skargę A. P.; 2. wymierza Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 10 000 (dziesięć tysięcy) złotych; 3. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz Z. H. i M. L. sumę pieniężną w wysokości po 8 000 (osiem tysięcy) złotych; 5. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz Z. H. i M. L. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Z. H., M. L. i A. P. (dalej jako "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent" lub "organ") wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 października 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 362/12, mocą którego Sąd uwzględnił skargę D. P. i Z. H. na bezczynność Prezydenta i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z 29 lipca 2010 r. o przyznanie odszkodowania za grunt położny w [...] przy ul. [...] i [...], ozn. nr hip. [...], w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazali, że mimo upływu terminu do wydania decyzji, skierowanego do organu wezwania z 25 stycznia 2023 r. do wykonania wyroku i wymierzenia już przez Sąd trzykrotnie organowi grzywny w związku z niewykonaniem tego wyroku, organ nadal pozostaje w bezczynności. Wobec powyższego skarżący wnieśli o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 25 000 zł; przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej w wysokości określonej w art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", w wysokości po 15 000 zł; stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej skarżący wskazali, że wskutek rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta ponieśli realną stratę polegającą na braku możliwości dysponowania środkami pieniężnymi należnymi tytułem odszkodowania za przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa. Z tego też względu wieloletni czas trwania postępowania, jak i niczym nieuzasadniona bezczynność w sprawie, potęguje u nich poczucie krzywdy wyrządzonej na przestrzeni ostatnich lat. Poczucie to jest tym większe, że działanie organu (a dokładniej brak tego działania) jest bezsprzecznie ukierunkowane na maksymalne odłożenie w czasie momentu, w którym decyzja kończąca postępowanie zostanie wydana. Bezczynności tej skarżący próbują przeciwdziałać w granicach dopuszczonych przez prawo - z tego też względu występują z kolejną skargą na niewykonanie przez Prezydenta wyroku. Niemniej jednak środki represyjne orzeczone dotychczas przez Sąd nie wywołują żadnego skutku - są w istocie ignorowane. Prowadzi to do konstatacji, że konieczne jest przedsięwzięcie wszelkich dostępnych środków, które zdyscyplinują organ i doprowadzą do niezwłocznego wydania decyzji kończącej postępowanie. Taką funkcję (poza funkcją kompensacyjną) pełni również suma pieniężna przyznana na rzecz skarżących.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że pismem z 30 stycznia 2023 r. Z. H. i M. L. oraz M. P. zostali poinformowani, że przewidywany termin wydania decyzji w sprawie to 30 kwietnia 2023 r. M. P. zmarł w dniu 4 marca 2023 r., jednak pełnomocnik pozostałych stron postępowania nie poinformował o tym organu. Organ uzyskał informację na ten temat dopiero z wniesionej w niniejszej sprawie skargi. W konsekwencji pismem z 6 października 2023 r. wezwał pełnomocnika pozostałych stron postępowania do przedłożenia dokumentu poświadczającego następstwo prawne po ww. osobie, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem zawieszenia postępowania. Dokument poświadczający następstwo prawne po zmarłym wpłynął do akt w dniu 25 października 2023 r. Pismem z 27 października 2023 r. zawiadomiono więc strony, stosownie do art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do wydania decyzji kończącej postępowanie w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) w sprawie przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Prezydent w piśmie z 20 lutego 2024 r. poinformował, że przedmiotowe postępowanie zostało już zakończone. Do pisma załączył decyzję z 20 lutego 2024 r. nr 114/SD/2024, którą odmówił przyznania skarżącym odszkodowania za ww. nieruchomość.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
Z powołanego art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że druga z ww. przesłanek - warunkująca dopuszczalność skargi - nie została w niniejszej sprawie spełniona przez A. P. Analiza akt wskazuje bowiem, że skarżąca (ani też jej poprzednik prawny – M. P.) przed wniesieniem skargi nie występowała do organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku z 31 października 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 362/12. Również pełnomocnik skarżących na rozprawie w dniu 8 marca 2024 r. oświadczył, że nie ma wiedzy, czy uczestnik postępowania M. P. wezwał organ do wykonania wyroku z 31 października 2012 r. gdyż nie był jego pełnomocnikiem w toku postępowania. Dopiero bowiem jego następca prawny – A. P. udzieliła mu pełnomocnictwa.
Niezasadnym jest natomiast powoływanie się przez pełnomocnika skarżących w skardze na wezwanie z 25 stycznia 2023 r. do wykonania wyroku wystosowane w imieniu Z. H. i M. L. Każda bowiem ze stron postępowania powinna przed wniesieniem skargi skorzystać z środka prawnego, o którym mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. Tymczasem wezwanie takie złożone już w imieniu wszystkich skarżących, w tym A. P., zostało wystosowane dopiero w dniu 20 października 2023 r., a zatem miesiąc po wniesieniu skargi, a w konsekwencji nie mogło wywołać ono zamierzonego skutku.
Powyższe skutkowało odrzuceniem skargi A. P. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie Z. H. i M. L. spełnili natomiast obie ww. przesłanki z art. 154 § 1 p.p.s.a.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że wyrokiem z 31 października 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 362/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na bezczynność Prezydenta i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu orzeczenia.
Jak wynika z analizy akt sprawy, odpis prawomocnego wyroku z 31 października 2012 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały Prezydentowi w dniu 14 stycznia 2013 r. (data prezentaty organu). Termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie upłynął zatem w dniu 14 marca 2013 r. Tymczasem organ dopiero decyzją z 20 lutego 2024 r. nr 114/SD/2024 (przedłożoną Sądowi w dniu 26 lutego 2024 r.), a zatem niemal 11 lat po terminie, rozpoznał wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Z analizy akt administracyjnych wynika ponadto, że w sprawie spełniony został również drugi warunek dopuszczalności skargi, określony w powołanym art. 154 § 1 p.p.s.a., dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. W aktach znajduje się bowiem pismo Z. H. i M. L. z 25 stycznia 2023 r., którym wezwali oni Prezydenta do wykonania wyroku z 31 października 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 362/12. Nie ulega więc wątpliwości, że w sprawie, wobec ww. dwóch osób, spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie Prezydentowi grzywny. Zgodnie bowiem z art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi.
Stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 31 października 2012 r., okoliczność, że jest to już czwarta skarga na niewykonanie ww. wyroku (wyrokiem z 24 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2881/13 wymierzono organowi grzywnę w wysokości 900 zł; wyrokiem z 20 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1179/18 wymierzono grzywnę w wysokości 5 000 zł, zaś wyrokiem z 13 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2854/21 wymierzono grzywnę w wysokości 10 000 zł i przyznano Z. H. i M. L. sumę pieniężną w wysokości po 5 000 zł) oraz fakt, że organ w dniu 20 lutego 2024 r. wydał decyzję rozpoznającą wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 10 000 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta za niewykonanie ww. wyroku w terminie. Ustalając wysokość grzywny Sąd miał na względzie, że po wymierzeniu trzeciej z ww. grzywien i zwrocie przez Sąd w dniu 31 sierpnia 2022 r. akt administracyjnych sprawy, organ nie tylko nie zakończył niezwłocznie postępowania (uczynił to dopiero 18 miesięcy później), to czynności w sprawie podejmował jedynie w okresie 2 pierwszych miesięcy (wrzesień-październik 2022 r.), a już od listopada 2022 r. do dnia wniesienia niniejszej skargi we wrześniu 2023 r., pozostawał w bezczynności (jedynie pismami z 24 października 2022 r. i 30 stycznia 2023 r. przedłużył termin rozpoznania sprawy kolejno do 30 stycznia 2023 r. i 30 kwietnia 2023 r.).
Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdza jednocześnie, stosownie do art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a., czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem organ od otrzymania w dniu 14 stycznia 2013 r. odpisu prawomocnego wyroku z 31 października 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 362/12, podjął nieliczne czynności w sprawie, tj. w dniu 21 czerwca 2013 r. uzyskał od geodety uprawnionego mapę z rozliczeniem dawnej nieruchomości hipotecznej w granicach obecnych działek ewidencyjnych, w dniu 17 kwietnia 2014 r. otrzymał od Zarządu Dróg Miejskich w [...] dokumenty wskazujące na budowę dróg na części działek, w dniu 12 listopada 2014 r. na zlecenie organu przygotowano analizę geodezyjną gruntu, zaś w dniu 15 czerwca 2015 r. na zlecenie organu opracowano operat szacunkowy wskazujący na wartość tego gruntu. Kolejne czynności podjęto dopiero 3 lata później, a to na skutek drugiej skargi na niewykonanie wyroku z 31 października 2012 r., kiedy to w dniu 18 czerwca 2018 r. wstąpiono do Ministerstwa Finansów o informację, czy dawnemu właścicielowi gruntów nie wypłacono odszkodowania na podstawie umowy indemnizacyjnej (odpowiedź wpłynęła w dniu 20 lipca 2018 r.) oraz do Biura Prawnego Urzędu m.st. Warszawy o wystąpienie do sądu powszechnego o zmianę postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po dawnym właścicielu gruntu. Choć następnie Prezydent postanowieniem z 5 czerwca 2019 r. nr 112/SD/2019 r. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie, to jednak Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 28 sierpnia 2019 r. nr 659/2019 postanowienie to uchylił (a zatem bieg terminów załatwienia sprawy był wstrzymany jedynie przez 3 miesiące). W dniu 13 października 2020 r. do organu wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z 6 lipca 2020 r. sygn. akt [...] (prawomocne od 14 lipca 2020 r.), eliminujące z obrotu prawnego jedno z dwóch postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po dawnym właścicielu nieruchomości, wobec czego sprawie można było nadać dalszy bieg. Tymczasem kolejne czynności podjęto dopiero 2 lata później (dopiero o zwrocie akt sprawy z Sądu z trzecim już wyrokiem z 15 maja 2022 r. wymierzającym organowi grzywnę za niewykonanie wyroku z 31 października 2012 r.), kiedy to: 22 września 2022 r. wystąpiono Urzędu Dzielnicy [...] Wydziału Obrotu Nieruchomościami o nadesłanie akt lokalizacyjnych obejmujących przedmiotową nieruchomość i Biura Organizacji Urzędu Wydziału Archiwum o dokumenty dotyczące budowy budynków i powstania ogrodów działkowych na gruncie (dokumenty wpłynęły w dniu 4 i 26 października 2022 r.); 25 października 2022 r. do Archiwum Państwowego w [...] o dokumenty lokalizacyjne obejmujące grunt i dotyczące zabudowań (odpowiedź wpłynęła w dniu 30 listopada 2022 r.); 25 października 2022 r. otrzymano opracowanie fotogrametryczne, zaś 27 października 2022 r. analizę geodezyjną dotyczącą gruntu. Od listopada 2022 r. aż do dnia otrzymania przez organ obecnie rozpoznawanej skargi na niewykonanie wyroku, tj. do 4 października 2023 r. Prezydent nie podjął już żadnych czynności w sprawie i to pomimo wystosowania przez skarżących w dniu 25 styczniu 2023 r. wezwania do wykonania wyroku z 31 października 2012 r. W konsekwencji nie sposób przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Nie budzi wątpliwości Sądu, że bezczynność organu po wydaniu ww. wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Co więcej, do zintensyfikowania czynności w sprawie i wydania decyzji (co nastąpiło dopiero w dniu 20 lutego 2024 r., tj. 11 lat od upływu terminu zakreślonego przez Sąd w ww. wyroku) nie zmobilizowały organu również trzykrotnie wymierzane przez Sąd grzywny w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. i zasądzona na rzecz skarżących suma pieniężna.
Mając powyższe na uwadze za zasadne uznać należało również przyznanie skarżącym Z. H. i M. L. organu sumy pieniężnej w wysokości po 8 000 zł. W ocenie Sądu, przyznanie tej kwoty uzasadniać mogą jedynie szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak też obawa, że bez przyznania tych kwot wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. Kwota ta stanowi również swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. Taka sytuacja wystąpiła właśnie w niniejszej sprawie, w której organ, mimo zobowiązania go przez Sąd do wydania decyzji i wymierzenia już trzykrotnie grzywny w związku z niewykonaniem tego wyroku, postępowanie zakończył dopiero w dniu 20 lutego 2024 r. Ustalając kwotę przyznanej sumy pieniężnej Sąd wziął jednak pod uwagę, że niniejsza sprawa została ostatecznie przez organ zakończona, zaś poprzednio wydanym wyrokiem z 13 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2854/21 przyznano już Z. H. i M. L. sumę pieniężną w wysokości po 5 000 zł, a więc otrzymali oni zadośćuczynienie od organu z tytułu jego bezczynności za poprzedni okres. Co więcej wymierzona tym wyrokiem grzywna i zasądzona suma pieniężna przyniosły oczekiwany rezultat.
W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Z kolei na podstawie art. 154 § 1, § 2, § 6 i § 7 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2, 3 i 4 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 5 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.