I SA/Wa 212/17

I SA/Wa 212/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Agnieszka Miernik
Tomasz Szmydt /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1742/17 - Wyrok NSA z 2020-11-13
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
art. 38 ust. 2
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę
Uzasadnienie
P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. złożyły skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody P. z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...], w części stwierdzającej nieodpłatne nabycie, z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przez Miasto P., prawa własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...].
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda W. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] omówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody P. z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...], w części stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Miasto P., z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (zwanej dalej "ustawą - Przepisy wprowadzające (...)"), prawa własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...].
P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (zwane dalej "P. S.A.") w piśmie z dnia 21 lutego 2003 r. wystąpiły o podjęcie działań zmierzających do uchylenia ostatecznej decyzji komunalizacyjnej Wojewody P. z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...], w części dotyczącej skomunalizowanej działki nr [...]. P. S.A. podały, że działka nr [...] zabudowana jest budowlami, urządzeniami stanowiącymi linię kolejową jak i innymi obiektami użytkowanymi przez podmioty wchodzące w skład Grupy Kapitałowej P. S.A. Następnie przy piśmie z dnia 9 lutego 2005 r. P. S.A. poinformowały, że dokonany został podział geodezyjny działki nr [...], umożliwiający wydzielenie gruntów związanych z działalnością P. S.A. i gruntów zajętych dla potrzeb Miasta P. oraz przekazały do akt sprawy kserokopie ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. z dnia [...] grudnia 2003 r. zatwierdzającą projekt podziału, między innymi, działki nr[...], a z kolei w piśmie z dnia 6 marca 2007 r. P. S.A., wykazały, że uchylenie decyzji komunalizacyjnej winno dotyczyć wydzielonej działki nr [...].
Wojewoda W. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji Wojewody P. z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...]. Jak wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, w sprawie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, z którego wynika, iż Wojewoda P. ostateczną decyzją, stwierdził nieodpłatne nabycie przez Miasto P., z mocy prawa, między innymi prawa własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...]. Podstawę komunalizacji stanowił art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), który stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. Z kolei w oparciu o art. 11 ust. 1 ww. ustawy, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej; 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim z zastrzeżeniem przepisu art. 14 ustawy, lub 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15 ustawy.
Wojewoda W. w piśmie z dnia [...] grudnia 2007 r., mając na względzie wniosek P. S.A. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sygnalizując zasadność wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Wojewody P. w części dotyczącej działki nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, za pośrednictwem Wojewody W., czynił ustalenia na okoliczność, czy P. S.A., w dniu ustawowej komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., legitymowały się tytułem prawnym wyłączającym możliwość skomunalizowania działki nr [...]. Ponieważ P. S.A. nie przedstawiły Wojewodzie W. ani Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji żadnych dokumentów świadczących o posiadaniu, w dniu ustawowej komunalizacji, tytułu prawnego do przedmiotowej działki, Wojewoda W. pismem z dnia 5 stycznia 2009 r. wycofał swą sygnalizację. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody P. Odnosząc się do argumentów P. S.A. Wojewoda W. wskazał, że zgodnie z art. 154 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie Wojewody W. decyzja komunalizacyjna powoduje określone skutki prawne, bowiem strona - Miasto P. - może czynić skuteczny użytek ze swojego prawa dopiero po otrzymaniu prawomocnej decyzji komunalizacyjnej. Ponadto w ocenie Wojewody W. P. S.A podnoszą ww. określone wady prawne decyzji, co powoduje, że nie są spełnione przesłanki prawne zawarte w art. 154 kpa.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosły P. S.A. W uzasadnieniu odwołania zarzuciły organowi naruszenie art. 7 i 77 kpa przez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, a także niedokonanie ustaleń merytorycznych i oceny zasadności twierdzeń P. S.A.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając odwołanie wskazała, że w niniejszej sprawie konieczne jest ustalenie żądania, z którym wystąpiły P. S.A.
P. S.A. nie sprecyzowały treści swojego wniosku, jednakże dotyczyło to początkowego stadium niniejszego postępowania. Pismem z dnia 7 lutego 2013 r. P. S.A. wskazały, iż intencją strony jest wyeliminowanie ww. decyzji Wojewody P. w trybie art. 154 kpa.
Organ odwoławczy wskazał iż, zgodnie z zasadą skargowości, należy uznać ww. przepis za normę prawną, która winna mieć zastosowanie w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 154 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Organ podkreślił, że w trybie z art. 154 kpa (jak również i art. 155 kpa) mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie decyzje deklaratoryjne, jak również, że tryb wskazany w art. 154 kpa i art. 155 kpa może mieć zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych, które zostały wydane na podstawie przepisów niedających właściwemu organowi żadnego luzu decyzyjnego (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 18/09; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 3 sierpnia 2009r., sygn. akt II SA/Kr 531/09). Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 154 kpa może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien luz decyzyjny. Tylko w obszarze tego luzu decyzyjnego wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Natomiast w przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 154 kpa.
Materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody P. stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Decyzja komunalizacyjna wydana w oparciu o wskazany przepis art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) jest decyzją deklaratoryjną. Wojewoda, stosownie do przepisu art. 18 ust. 1 ww. ustawy, wydaje decyzję w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa. Decyzja komunalizacyjna, której podstawę prawną stanowi ww. przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), potwierdza to, co nastąpiło z mocy prawa. Rozstrzygnięcie takie nie ustanawia prawa własności przysługującego gminie, gdyż gmina już w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej posiadała to prawo z mocy ustawy. Decyzja taka jedynie umożliwia gminie, jako właścicielowi, dysponowanie mieniem, co nie należy jednakże utożsamiać z "nabyciem prawa", a jedynie wykonywaniem już "nabytego prawa".
Nie jest zatem możliwa zmiana, nawet za zgodą stron, uprawnień ustawowych. Przyjęcie takiej możliwości prowadziłoby bowiem do takiej sytuacji, że wolą stron zmienione byłyby przepisy ustawowe bezwzględnie obowiązujące (wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lipca 1998 r., sygn. akt I SA 154/98, LEX nr 45052).
Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż deklaratoryjny charakter decyzji Wojewody P. z dnia [...] listopada 1994 r. znak [...],, przesądzał o braku możliwości jej zmiany w trybie art. 154 kpa.
P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. złożyły skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody P. z dnia 2[...] listopada 1994 r. nr [...], w części stwierdzającej nieodpłatne nabycie, z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przez Miasto P., prawa własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...],
Zaskarżonej decyzji zarzucały:
1. naruszenie art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w z w. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez błędne zastosowanie normy prawa materialnego do nieustalonego w sposób prawidłowy stanu faktycznego i nieuwzględnienie dokumentów wskazujących na zarząd nieruchomością przez skarżącą oraz nieuwzględnienie spełnienia przez nieruchomość przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, która to przesłanka wyłącza możliwość wydania w odniesieniu do nieruchomości decyzji komunalizacyjnej;
2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej, od ustalenia, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;
3. naruszenie art. 155 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 205 tej ustawy w zw. z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu - poprzez uznanie przez stronę przeciwną, iż prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustanowienie takiego prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga rozpoznawana według powyższych kryteriów podlegała oddaleniu w całości jako bezzasadna.
Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96, publ. LEX nr 47890; 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, publ. ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). W sytuacji zaś, gdy żądanie strony jest zredagowanie niezręcznie, w sposób niedostatecznie zrozumiały bądź budzący wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powyższe wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7-9 kpa, tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Wątpliwości co do sensu podania i intencji jego autora powinny być zatem usunięte przez żądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień (porównaj: wyroki NSA z dnia: 1 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 1774/07, publ. LEX nr 518360; 23 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 999/05, publ. LEX nr 265751; 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00, publ. LEX nr 81741; 14 listopada 2001 r. sygn. akt V SA 552/01, publ. LEX nr 84484).
Na gruncie art. 61 § 1 kpa utrwaliło się zatem orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z 24 lipca 2001 r., IV SA 1091/99, wyrok z 26 lutego 2009r., I OSK 559/08, wyrok z 16 lipca 2009 r., II OSK 1163/08, wyrok z 11 lipca 2013r., II FSK 2293/11, CBOSA), zgodnie z którym organ jest związany żądaniem strony, a treść tego żądania wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organy władzy publicznej nie mogą dokonywać swobodnej kwalifikacji przedmiotu żądania, zwłaszcza, gdy jest ono zredagowane w sposób czytelny, są bowiem zobowiązane do rozpoznania sprawy co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma i jego ewentualnych wyjaśnień doprecyzowujących złożonych w określonym trybie na żądanie organu.
P. Spółka Akcyjna w W. (dalej "P. S.A.") w piśmie z dnia 21 lutego 2003r. wystąpiły o podjęcie działań zmierzających do uchylenia ostatecznej decyzji komunalizacyjnej Wojewody P. z dnia [...] listopada 1994r. znak [...], w części dotyczącej skomunalizowanej działki nr [...]. P. S.A. nie sprecyzowały treści swojego wniosku w początkowym stadium niniejszego postępowania. Jednakże, pismem z dnia 7 lutego 2013 r. P. S.A. wskazały, iż intencją strony jest wyeliminowanie ww. decyzji Wojewody P. w trybie art. 154 kpa. Skarżąca wyraźnie wskazała, że w jej ocenie istnieją przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 154 kpa bowiem decyzja komunalizacyjna nie jest decyzją deklaratoryjną.
Zatem zgodnie z zasadą skargowości, należy uznać ww. przepis za normę prawną, która winna mieć zastosowanie w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 154 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony
Organ podkreślił, że w trybie z art. 154 kpa (jak również i art. 155 kpa) mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie decyzje deklaratoryjne, jak również, że tryb wskazany w art. 154 kpa i art. 155 kpa może mieć zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych, które zostały wydane na podstawie przepisów niedających właściwemu organowi żadnego luzu decyzyjnego (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 18/09; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 3 sierpnia 2009r., sygn. akt II SA/Kr 531/09). Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 154 kpa może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien luz decyzyjny. Tylko w obszarze tego luzu decyzyjnego wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Natomiast w przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 154 kpa.
Materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody P. stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Należy podzielić stanowisko organu, że decyzja komunalizacyjna wydana w oparciu o wskazany przepis art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) jest decyzją deklaratoryjną. Wojewoda, stosownie do przepisu art. 18 ust. 1 ww. ustawy, wydaje decyzję w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa. Decyzja komunalizacyjna, której podstawę prawną stanowi ww. przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), potwierdza to, co nastąpiło z mocy prawa. Rozstrzygnięcie takie nie ustanawia prawa własności przysługującego gminie, gdyż gmina już w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej posiadała to prawo z mocy ustawy. Decyzja taka jedynie umożliwia gminie, jako właścicielowi, dysponowanie mieniem, co nie należy jednakże utożsamiać z "nabyciem prawa", a jedynie wykonywaniem już "nabytego prawa".
Potwierdzeniem powyższego jest jednolite w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym decyzji wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przypisać można jedynie charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdza ona zaistniały z dniem 27 maja 1990 r. skutek prawny. Powszechnie przy tym uznaje się, że decyzja o stwierdzeniu nabycia mienia z mocy prawa, mimo deklaratoryjności, zawiera w sobie element konstytutywny, który przejawia się w tym, iż dopiero od momentu potwierdzenia nabycia prawa własności w drodze tego aktu, gmina może skutecznie powoływać się na prawo własności, w tym ujawniać je w księdze wieczystej. Nie zmienia to jednak jej deklaratoryjnego charakteru. (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21.03.2013r., sygn. I OSK 1436/12, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 24.08.2016r. sygn. I SA/Wa 808/16).
W przedmiotowej sprawie występuje zatem decyzja deklaratoryjna i to decyzja związana – niezależna od uznania administracyjnego organu. Nie jest zatem możliwa zmiana, nawet za zgodą stron, uprawnień ustawowych. Przyjęcie takiej możliwości prowadziłoby bowiem do takiej sytuacji, że wolą stron zmienione byłyby przepisy ustawowe bezwzględnie obowiązujące (wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lipca 1998r., sygn. akt I SA 154/98, LEX nr 45052).
Deklaratoryjny charakter decyzji Wojewody P. z dnia [...] listopada 1994 r. znak [...], przy braku jej uznaniowości, przesądził zatem o braku możliwości jej zmiany w trybie art. 154 kpa.
Na marginesie warto zaznaczyć, że zgodnie z uchwałą NSA składu 7 sędziów z dnia 27 lutego 2017r. I OPS 2/16: Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.). W przedmiotowej sprawie P. S.A. nie udokumentowała prawa zarządu w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Niezasadnym okazały się zatem zarzuty naruszenia prawa w postaci art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, art. 6 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 200, art. 206 ustawy o gospodarce gruntami w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowania oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Pismem z dnia 7 lutego 2013 r. P. S.A. wskazały, iż intencją strony jest wyeliminowanie decyzji Wojewody P. w trybie art. 154 kpa. Zgodnie z zasadą skargowości, należało uznać ww. przepis za normę prawną, która winna mieć zastosowanie w niniejszym postępowaniu. Decyzja, którą próbowało P. S.A. wyeliminować w trybie określonym w art. 156 kpa jest decyzją deklaratoryjną, zatem wniosek słusznie nie został przez organ uwzględniony.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7 kpa, 8 kpa, art.77 kpa, art. 80 kpa, art. 107 § 3 kpa należało wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1754/13 podkreślił, że: Kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem, musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu.
W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7 kpa, 8 kpa, art.77 kpa, art. 80 kpa, art. 107 § 3 k.p.a., nie wykazując niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy jeżeli wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy podnieść, że materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź, co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kwestia tego, że skarżący nie podziela oceny prawnej dokonanej przez organ sama w sobie nie stanowi naruszenia dyspozycji art.7 kpa, art.77 kpa czy art. 78 § 1 kpa.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.