I SA/Wa 2118/23

I SA/Wa 2118/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący/
Marek Maliński
Marta Kołtun-Kulik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 par 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), asesor WSA Marek Maliński, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. P., D. M. i M. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 sierpnia 2023 r. nr DAP-WN-727-78/2022/WWP w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 lipca 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-62/2022/MGa; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. P., D. M. i M. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 25 sierpnia 2023 r., nr DAP-WN-727-78/2022/WWP, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z 19 lipca 2022 r., nr DAP-WPK-727-1-62/2022/MGa w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Wojewoda [...] decyzją z 24 lutego 1992 r., nr [...] - działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32, poz. 191 ze zm.) - stwierdził nabycie przez Gminę Dzielnicę W. z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej W. obręb ewidencyjny [...] jako działka nr [...] , uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] , opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] , zabudowanej budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem [...] lokali sprzedanych.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej z 24 lutego 1992 r., nr [...] (wniosek wpłynął do organu w dniu 7 lutego 2022 r.), wystąpili M. P. oraz M. M. .
Z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. - Oddział Ksiąg Wieczystych z 26 maja 1948 r. nr [...] wynika, że tytuł własności nieruchomości warszawskiej ozn. hip. nr [...] lit. B, zawierającej powierzchni 18a, położonej w [...] przy ulicy [...] zapisany był na imię M. M. co do połowy oraz M.z R. M.co do drugiej połowy - na podstawie wniosku z 7 kwietnia 1948 r. i umowy z 3 kwietnia 1948 r.
Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z 18 lipca 1978 r. spadek po M. M. nabyli z mocy ustawy mąż M. M. oraz dzieci: M. M. oraz M. P. z domu M. po 1/3 części spadku każde z nich. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z 5 czerwca 1978 r. spadek po M. M. nabyli z mocy ustawy syn M. M. oraz córka M. P. z domu M. po 1/2 części spadku każde z nich.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z 20 kwietnia 2022 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 24 lutego 1992 r., nr [...] .
Organ, powołaną na wstępie decyzją z 19 lipca 2022 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 24 lutego 1992 r., nr [...] stwierdzając brak podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister - decyzją z 25 sierpnia 2023 r. - utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wyżej opisana nieruchomość warszawska została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Na podstawie art. 1 tego dekretu wszystkie grunty położone na obszarze [...] przeszły z dniem wejścia w życie dekretu na własność Gminy [...] a po likwidacji gmin, na mocy art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stały się własnością Skarbu Państwa.
W dniu 21 lipca 1948 r. M. M. i M. M. złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...] hip. nr [...] .
Prezydium Rady Narodowej w W. decyzją z 31 lipca 1968 r., nr [...] odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej gruntu i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Państwa.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 28 czerwca 2001 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 31 lipca 1968 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, tj. części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] . Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 31 sierpnia 2001 r., [...] utrzymał w mocy własną decyzję z 28 czerwca 2001 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 31 stycznia 2005 r. nr KOC/1309/Go/02 odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z 31 lipca 1968 r., w części stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 11 lipca 2005 r., nr KOC/833/Go/02 uchyliło własną decyzję z 31 stycznia 2005 r. i stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z 31 lipca 1968 r., w części stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] z wyłączeniem [...] części działki ewidencyjnej nr [...] przypadającej na lokale mieszkalne nr [...] i [...]w budynku przy ul. [...] i w tym zakresie stwierdziło, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Wobec wywołania nieodwracalnych skutków prawnych Kolegium w tym zakresie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z 31 lipca 1968 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1772/05 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 11 lipca 2005 r., nr KOC/833/Go/05
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 25 stycznia 2013 r., nr KOC/5944/Go/12 uchyliło własną decyzję z 31 stycznia 2005 r. i stwierdziło nieważność ww. decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z 31 lipca 1968 r. w części stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] z wyłączeniem [...] części działki ewidencyjnej nr [...] przypadającej na lokale mieszkalne nr [...] i [...] w budynku przy [...] i w tym zakresie stwierdziło, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Wobec wywołania nieodwracalnych skutków prawnych Kolegium - w tym zakresie - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z 31 lipca 1968 r.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 27 marca 2013 r., nr KOC/1329/Go/13 uchyliło w całości własną decyzję z 25 stycznia 2013 r. i stwierdziło, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z 31 lipca 1968 r. w części dotyczącej gruntu wchodzącego obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] , związanego z lokalami mieszkalnymi o numerach [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w W. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże ze względu na wywołane przez tę część decyzji nieodwracalne skutki prawne, nie można stwierdzić jej nieważności (pkt 1 decyzji). Jednocześnie Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z 31 lipca 1968 r. w części dotyczącej gruntu wchodzącego obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w części nieobjętej pkt 1 decyzji (pkt 2 decyzji).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1081/13 oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 27 marca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2527/14 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2014 r.
W związku z powyższym, do rozpatrzenia ponownie pozostał wniosek dawnych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.
Prezydent [...] decyzją z 7 czerwca 2016 r., nr [...]orzekł o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym 0,30090 części do zabudowanego gruntu o pow. 399 m2, położonego w W. przy ul. [...] opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...]na rzecz M. P. w udziale wynoszącym 0,15045 części gruntu i M. M. w udziale wynoszącym 0,15045 części gruntu oraz odmówił ww. osobom ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym 0,55800 części do zabudowanego gruntu o pow. 399 m2, położonego w W. przy ul. [...] , opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] . Prezydent stwierdził, w punkcie 5 swojej decyzji, że na gruncie ww. nieruchomości posadowiony jest budynek, który nie spełnia warunków art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Na podstawie art. 7 ust. 3 dekretu umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zostanie zawarta pod wskazanymi w decyzji warunkami, tj: ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w ewidencji jako działka nr [...] nastąpi z równoczesną sprzedażą części budynku mieszkalnego stanowiącego własność [...] (udział wynoszący 0,30090). Warunki sprzedaży części budynku, w tym wysokość ceny należnej W. zostaną określone w protokole z rokowań.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 30 marca 2017 r., nr KOC/4947/Go/16 uchyliło ww. decyzję Prezydenta [...] z 7 czerwca 2016 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 września 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 818/17 stwierdził nieważność decyzji SKO w Warszawie z 30 marca 2017 r. oraz decyzji Prezydenta [...] z 7 czerwca 2016 r. w części dotyczącej pkt 5 tej decyzji.
Minister wyjaśnił, że z pisma Urzędu Miasta W. z 9 czerwca 2022 r. oraz z 2 sierpnia 2023 r. wynika, że nie została zawarta umowa notarialna w wykonaniu decyzji Prezydenta [...] z 7 czerwca 2016 r.
Dalej organ dodał, że w wyroku z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt I ACa 342/19 Sąd Apelacyjny w Warszawie I Wydział Cywilny zmienił wyrok Sądu Okręgowego w W. I Wydział Cywilny z 21 stycznia 2019r., sygn. akt I C 323/16 w ten sposób, że oddalił powództwo M. M. o zapłatę kwoty 3 009 209 złotych z odsetkami od tej kwoty oraz oddalił apelację w pozostałym zakresie. Ww. wyrokiem z 21 stycznia 2019 r. Sąd Okręgowy w W. , w związku z wniesionym pozwem o zasądzenie od Skarbu Państwa-Wojewody Mazowieckiego kwoty 15 705 400 zł z tytułu szkody pozostającej w związku z ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 27 marca 2013 r. nr KOC/1329/Go/13, na mocy której stwierdzono m.in. nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z 31 lipca 1968 r. nr [...] w części dotyczącej gruntu wchodzącego obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]w części nieobjętej pkt 1 decyzji, zasądził od Skarbu Państwa-Wojewody Mazowieckiego kwotę odszkodowania z ustawowymi odsetkami.
Organ podniósł, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy - co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania - lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Podstawę prawną kontrolowanej decyzji Wojewody [...] stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przy komunalizacji z mocy prawa decydujące znaczenie ma zatem stan faktyczny i prawny nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r. W niniejszej sprawie w dacie tej, to Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł własności do gruntu oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej W. obręb ewidencyjny [...] , jako działka nr [...] . Dekret z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] jest bowiem obowiązującym aktem prawnym i wywołuje określone skutki prawne.
W ocenie organu, wobec przedstawionego powyżej stanu formalno-prawnego sprawy, status budynku posadowionego na gruncie dekretowym nie został ustalony, a jego ustalenie - na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyroku z dnia 13 września 2017 r. - nie może nastąpić w postępowaniu administracyjnym, ale na drodze postępowania cywilnoprawnego. Tym samym nie można uznać, że w dacie 27 maja 1990 r. budynek stanowił własność przynależną przeddekretowym właścicielom nieruchomości (względnie ich następcom prawnym).
Wobec powyższego Minister podkreślił, że ponowna analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, iż przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z 24 lutego 1992 r., nr [...] nie zaistniała żadna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek, która skutkowałaby koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji.
M. P. oraz następcy prawni zmarłego M. M. : D. M. i M. M. (dalej: "skarżący"), wszyscy reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
1) art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i skierowanie jej do osoby zmarłej, gdyż uczestnik postępowania M. M. zmarł w dniu [...] kwietnia 2023 r., przed wydaniem zaskarżonej decyzji;
2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia utrzymującego w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 lipca 2022 r., nr [...] , podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa;
3) art. 6 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady legalizmu i brak oceny stanu faktycznego ustalonego w sprawie w świetle obowiązujących przepisów, a mianowicie brak uwzględnienia skutków prawnych decyzji SKO w Warszawie z 27 marca 2013 r., nr KOC/1329/13, na mocy której uchylono ze skutkiem wstecznym decyzję o odmowie przyznania prawa do gruntu, a następnie skutków decyzji Prezydenta [...] z 7 czerwca 2016 r., nr [...] , na mocy której prawomocnie ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości, co oznacza w myśl art. 5 dekretu warszawskiego, że Skarb Państwa nigdy nie był właścicielem nieruchomości budynkowej w dacie komunalizacji i brak jest w obrocie prawnym jakiejkolwiek decyzji lub innego orzeczenia, względnie czynności prawnej, z której wynikałby skutek przeciwny, a wysokość udziału w przyznanym prawomocnie i ostatecznie prawie użytkowania wieczystego odpowiada właśnie powierzchni niesprzedanej części budynku;
4) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. poprzez brak uwzględnienia prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w W. z 2 stycznia 2019 r., sygn. akt
[...] , utrzymanego w mocy wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt I ACa 342/19 (LEX nr 2817622) z powództwa wnioskodawców przeciwko Skarbowi Państwa o odszkodowanie za sprzedaną część budynku przy ul. [...] w W., na mocy których Sądy przesądziły prawomocnie i wiążąco, że budynek posadowiony na przedmiotowej działce ew. nr [...] był budynkiem przedwojennym w rozumieniu art. 5 dekretu warszawskiego. W przeciwnym razie Sądy oddaliłby powództwo;
W uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego w W. z 21 stycznia 2019 r. Sąd stwierdził: "Pozwany kwestionował opinie biegłego jak również wysokość szkody wskazując, iż budynek na nieruchomości wybudowany został po 21 listopada 1945 r. W ocenie Sądu Okręgowego nie znajduje to uzasadnienia w przedłożonej przez pozwanego dokumentacji. Ze złożonej umowy przyrzeczenia sprzedaży wynika, iż przedwojenni właściciele dokonali odbudowy zniszczonych części budynku ze środków własnych, dysponując decyzją władzy budowlanej co do zakresu odbudowy. Nie można zatem podzielić stanowiska pozwanego, iż powód nie wykazał, że w dacie wejścia w życie dekretu o gruntach warszawskich nieruchomości przy ul. [...] była zabudowana. Stopień uszkodzeń budynku wyniósł 84,68%, jednakże nie został zakwalifikowany do rozbiórki, lecz do odbudowy własnym sumptem przez małżonków M.. Zatem małżonkowie zachowali własność tego budynku."
W uzasadnieniu wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2020 r. Sąd stwierdził : "Nie ma sporu pomiędzy stronami, że żadne orzeczenie władzy budowlanej nakazujące rozbiórkę zniszczonego w 84,69% budynku frontowego przy ul. [...] . nie zostało wydane."
"W świetle wyżej opisanych dokumentów (...) nieruchomość przy ul. [...] była w dacie wejścia w życie dekretu zabudowana budynkiem frontowym. Budynek frontowy nie został więc przeznaczony do rozbiórki. Stosowne decyzje nie zostały w tym zakresie podjęte, bowiem podjęte przez właściwe organy budowlane w rozumieniu przyjętym w art. 6 dekretu zadecydowały o odbudowie budynku. Niezależnie więc od dużego stopnia zniszczenia budynku, należało uznać, że zgodnie z art. 5, 6 i 8 dekretu warszawskiego, do wydania odmownej decyzji dekretowej, tj. decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z 31 lipca 1968 r., ówcześni właściciele nieruchomości zachowali własność tego budynku".
5) art. 5 w zw. z art. 8 dekretu o własności i użytkowania gruntów na obszarze [...] poprzez brak uwzględnienia, że prawomocne rozstrzygnięcie co do wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 2 ww. dekretu decyduje o tym, że budynek stanowi własność wnioskodawców i nigdy nie przestał być ich własnością, a zarazem brak jest jakiegokolwiek tytułu prawnego Skarbu Państwa do budynku, a co za tym idzie niespełnione są przesłanki z art. 5 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę pracownikach samorządowych;
6) art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie wskutek pominięcia wiążących ustaleń dokonanych przez Sądu obu instancji w orzeczeniach [...] oraz I ACa 342/19 i utrzymywania w dalszym ciągu, pomimo tych ustaleń, że sprawa wymaga jakiegoś odrębnego i dodatkowego jeszcze postępowania cywilnoprawnego.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 sierpnia 2023 r., nr DAP-WN-727-78/2022/WWP, utrzymującej w mocy własną decyzję z 19 lipca 2022 r., nr [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący wskazali m.in., że na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 września 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 818/17 punkt 5 decyzji Prezydenta [...] z 7 czerwca 2016 r., nr [...]został uznany za nieważny ze skutkiem wstecznym, czyli tak jak gdyby go nie zawarto w decyzji. Minister, rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej błędnie dokonuje interpretacji motywów ww. rozstrzygnięcia Sądu z 13 września 2017 r. i wskazuje, że ocena pod kątem wadliwości decyzji komunalizacyjnej z 1992 r. uzależniona jest od cywilnoprawnej oceny statusu budynku posadowionego na przedmiotowym gruncie stanowiącym działkę nr [...] .
Skarżący podkreślili, że okoliczność statusu prawnego budynku posadowionego na gruncie ma tylko znaczenie dla ewentualnej sprzedaży albo nieodpłatnego przeniesienia własności budynku na rzecz podmiotu uprawnionego z decyzji o przyznaniu prawa do gruntu na podstawie dekretu warszawskiego w wykonaniu tej decyzji i to tylko w tym znaczeniu WSA w Warszawie w orzeczeniu I SA/Wa 818/17 stwierdził, że będzie ona podlegać ocenie na etapie cywilnoprawnej realizacji decyzji dekretowej. Jak wskazali skarżący nie może to jednak nastąpić bez wcześniejszego uchylenia decyzji komunalizacyjnej. Okoliczność ta jednak nie może wpływać na brak wadliwości decyzji komunalizacyjnej dotyczącej przedmiotowego gruntu, bowiem nie ulega wątpliwości, że grunt ten w chwili wydawania decyzji komunalizacyjnej z 1992 r. nie stanowił mienia państwowego, w związku z czym brak było podstaw do nabycia z mocy prawa jej własności przez jednostkę samorządu terytorialnego.
Przedmiotowa nieruchomość w zakresie posadowionego na niej budynku, objęta zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z 24 lutego 1992 r., nigdy nie stanowiła mienia ogólnonarodowego (państwowego) w rozumieniu art. 5 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Nieruchomość ta zawsze stanowiła własność M. M.oraz M. M. oraz ich następców prawnych - wnioskodawców – w niniejszej sprawie. W chwili zaś komunalizacji nieruchomość nie stanowiła mienia podlegającego komunalizacji w rozumieniu ww. przepisów z 1990 r.
Wobec powyższego, zdaniem skarżących, zaskarżona decyzja Wojewody [...] z 24 lutego 1992 r. wydana została bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Skarb Państwa - reprezentowany przez Wojewodę [...] - w chwili jej wydania, ani nigdy wcześniej, nie był podmiotem jej własności.
Skarżący podkreślili, że organ nie wskazuje także w jakim zdarzeniu prawnym upatruje tytuł własności budynku po stronie Skarbu Państwa. Tymczasem, organ był zobowiązany ustalić na jakiej podstawie prawnej przyjął, że budynek lub grunt objęty zaskarżoną w trybie nadzoru decyzją komunalizacyjną z 1992 r. został nabyty przez Skarb Państwa, co uprawniałoby następnie ten podmiot do przeniesienia własności gruntu wraz z budynkiem na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. W sprawie brak jest takich ustaleń i organ nie podaje na czym opiera taką ocenę prawną wydając decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z 1992 r. z uwagi na brak naruszenia art. 5 ustawy z 1992 r.
Skarżący wskazali, że także wniosek dekretowy złożony w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego został pozytywnie rozpatrzony przez właściwy organ, a prawo do nieruchomości zostało wnioskodawcom przyznane. Oznacza to, że Skarb Państwa nigdy nie był właścicielem położonego na gruncie warszawskim budynku.
Dalej stwierdzili, że niezależnie od powyższego, status budynku został prawomocnie i wiążąco przesądzony w postępowaniu cywilnym na podstawie art. 365 § 1 k.p.c.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji oraz odnosząc się szczegółowo do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. Naruszenia tego przepisu skarżący upatrują w wydaniu zaskarżonej decyzji i skierowaniu jej do osoby zmarłej, tj. M. M. , który zmarł w dniu 14 kwietnia 2023 r., tj. przed wydaniem zaskarżonej decyzji z 25 sierpnia 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 sierpnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z 19 lipca 2022 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 24 lutego 1992 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Gminę Dzielnicę W. z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb [...] , uregulowanej w KW nr [...] , opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] , zabudowanej budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem [...] lokali sprzedanych.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zasadniczego zarzutu skargi, tj. skierowania decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 sierpnia 2023 r. do osoby zmarłej, a tym samym naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik skarżących poinformował organ o śmierci M. M. - strony przedmiotowego postępowania - pismem z 4 września 2023 r., załączając kopię odpisu skróconego aktu zgonu, z którego wynika, że zmarł on w dniu 14 kwietnia 2023 r. M. M. reprezentowany był przez pełnomocnika adw. K. J., któremu organ doręczył zarówno decyzję z 19 lipca 2022 r. jak i decyzję z 25 sierpnia 2023 r. Następcami prawnymi zmarłego są M. M. oraz D. M. , co wynika z aktu poświadczenia dziedziczenia. Słusznie organ zwrócił uwagę, że z dołączonej do skargi na decyzję Ministra z 25 sierpnia 2023 r. dokumentacji wynika, iż od dnia 8 maja 2023 r. pełnomocnik M. M. został ustanowiony również pełnomocnikiem jego następców prawnych. Powyższe oznacza, że zarówno w dniu wydania zaskarżonej decyzji z 25 sierpnia 2023 r. jak i w toku prowadzonego postępowania administracyjnego - przez okres ponad trzech miesięcy przed jej wydaniem - M. M. i D. M. byli już reprezentowani przez adw. K. J. i któremu to została doręczona zaskarżona decyzja. W ocenie Sądu, w tych okolicznościach, wskazanie przez Ministra w rozdzielniku zaskarżonej decyzji, że adw. K. J. jest pełnomocnikiem M. M. (i któremu to pełnomocnikowi organ doręczył decyzję) nie skutkuje naruszeniem prawa - skoro w tym czasie ów pełnomocnik reprezentował już następców prawnych zmarłego.
Obowiązkiem organu jest zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie jej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury, to czy decyzja adresowana do osoby nieżyjącej jest dotknięta wadą nieważności zależy od okoliczności konkretnego przypadku. Zauważyć bowiem należy, że nie zawsze i nie w każdych okolicznościach skierowanie decyzji do osoby zmarłej wyczerpuje przesłanki wadliwości decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Nie może być bowiem uznane za naruszenie prawa w stopniu rażącym skierowanie decyzji do osoby zmarłej, jeżeli jednocześnie w postępowaniu brał udział jej spadkobierca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4394/18).
Zgodzić należy się więc organem, że skierowanie w niniejszej sprawie decyzji w stosunku osoby zmarłej i doręczenia decyzji pełnomocnikowi osoby zmarłej reprezentującemu także spadkobiercę/spadkobierców tej osoby, nie powoduje rażącego naruszenia prawa (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 675/19; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2020 r., I OSK 158/19).
Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi Sąd je podziela.
I tak nie ulega wątpliwości, że wzruszenie orzeczenia dekretowego w trybie postępowania nieważnościowego wywiera skutek wsteczny i otwiera drogę do ponownego rozpoznania wniosku dekretowego, bez konieczności jego ponawiania. Stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego będzie oznaczało, że postępowanie dekretowe jest w toku, zainicjowane wnioskiem, który wymaga rozpoznania (np. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 331/21; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 3949/18).
Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 27 marca 2013 r., nr KOC/1329/Go/13 uchyliło w całości własną decyzję z 25 stycznia 2013 r. i stwierdziło, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z 31 lipca 1968 r. w części dotyczącej gruntu wchodzącego obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] , związanego z lokalami mieszkalnymi o numerach [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie została wydana z naruszeniem prawa, jednakże ze względu na wywołane przez tę część decyzji nieodwracalne skutki prawne, nie można stwierdzić jej nieważności (pkt 1 decyzji). Jednocześnie Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z 31 lipca 1968 r. w części dotyczącej gruntu wchodzącego obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w części nieobjętej pkt 1 decyzji (pkt 2 decyzji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1081/13 oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 27 marca 2013 r. zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2527/14 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2014 r.
Poza sporem jest, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa została objęta przepisami dekretu warszawskiego, które weszły w życie w dniu 21 listopada 1945 r. Zgodnie z art. 5 dekretu budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność Gminy [...] pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Był to jeden z nielicznych wyjątków od zasady superficio solo cedit. Na własność [...] (a od 1950 r. Skarbu Państwa) przechodziły one natomiast dopiero z chwilą bezskutecznego upływu terminu do złożenia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej albo prawa zabudowy albo z chwilą prawomocnego oddalenia takiego wniosku. Z art. 8 dekretu wynika bowiem, że w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy. W świetle przytoczonych przepisów warunkiem przejścia budynku na własność gminy jest zatem nieprzyznanie wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy dotychczasowemu właścicielowi gruntu.
W rozpoznawanej sprawie wniosek dekretowy z 21 lipca 1948 r. został do dnia wydania zaskarżonej decyzji rozpoznany. Prezydent [...] decyzją z 7 czerwca 2016 r., nr [...] orzekł o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym 0,30090 części do zabudowanego gruntu o pow. 399 m2, położonego w W. przy ul. [...] opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...]na rzecz M. P. w udziale wynoszącym 0,15045 części gruntu i M. M. w udziale wynoszącym 0,15045 części gruntu oraz odmówił ww. osobom ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym 0,55800 części do zabudowanego gruntu o pow. 399 m2, położonego w W. przy ul. [...] , opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] .
Powyższe oznacza, że w stosunku do budynku położonego na spornej nieruchomości nie zaistniała określona w art. 8 dekretu przesłanka "nieprzyznania wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy".
Zdaniem Sądu, nieuprawniona jest zatem teza organów, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z 24 lutego 1992 r. nie wykazali, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Rację mają więc skarżący, że skoro przedmiotowa nieruchomość w zakresie posadowionego na niej budynku (objęta decyzją Wojewody [...] z 24 lutego 1992 r.) nie stanowiła mienia ogólnonarodowego (państwowego) w dacie komunalizacji (27 maja 1990 r.) – to nie mogła być skomunalizowana. Nieruchomość ta stanowiła własność M. M. oraz M. M. a następnie ich następców prawnych. Powyższe oznacza, że Wojewoda [...] przy wydawaniu decyzji nr [...] rażąco naruszył art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacynej.
Niezależnie od powyższego (jak wynika z akt sprawy) ustalenie statusu prawnego budynku było kluczowe dla zasadności roszczenia odszkodowawczego M. M. za sprzedaną na rzecz osób trzecich część budynku. I tak zarówno Sąd Okręgowy w W. (sprawa sygn. akt [...] jak i Sąd Apelacyjny w Warszawie (sprawa sygn. akt I ACa 342/19) stwierdziły że budynek posadowiony na działce nr [...] przy ul. [...] w Warszawie był budynkiem przedwojennym, który przetrwał działania wojenne i został wyłącznym kosztem poprzedników prawnych odbudowany, a następnie im odebrany bez odszkodowania. Sąd Apelacyjny stwierdził, że "niezależnie od dużego stopnia zniszczenia budynku, należało uznać, że zgodnie z art. 5, 6 i 8 dekretu warszawskiego, do wydania odmownej decyzji dekretowej, tj. decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z 31 lipca 1968 r., ówcześni właściciele nieruchomości zachowali własność tego budynku".
Skarb Państwa nie zaskarżył wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2020 r. do Sądu Najwyższego. Ocena prawa wyrażona w obu wyrokach, tj. Sądu Okręgowego w Warszawie i Sądu Apelacyjnego w Warszawie co do zasadności roszczenia odszkodowawczego opierającego się na kluczowej przesłance przetrwania budynku przedwojennego jest wiążąca dla organów na podstawie art. 365 § 1 k.p.c..
Powyższe skutkować musiało uchyleniem przez Sąd obu wydanych w sprawie decyzji jako wydanych z naruszeniem prawa, a naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Na koszty postępowania złożyła się kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnienie niniejszego wyroku.