I SA/Wa 2113/22

I SA/Wa 2113/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Fyda-Kawula
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /sprawozdawca/
Monika Sawa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 5 pkt 2  lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), asesor WSA Anna Fyda-Kawula, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2023 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022 r. nr KOC/3505/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 22 czerwca 2022 r., nr KOC/3505/Sr/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania G. K. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 29 kwietnia 2022 r., nr SR- 8252/SP/000719/04/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niezdolnym do samodzielnej egzystencji ojcem R. K., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 29 kwietnia 2022 r. odmówił G. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. Organ I instancji powołał przepis art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 615). Wyjaśnił, że świadczenie to przysługuje, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W myśl art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a) ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prezydent wskazał, że R. K. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, jednakże inwalidztwo orzeczono, gdy miał on [...] lat. R. K. pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Prezydenta, z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a) ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane. Od powyższej decyzji odwołanie złożył G. K.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę wskazało, że nie ma potrzeby rozważania kwestii określenia daty powstania niepełnosprawności R. K. i w związku z tym stosowania lub nie stosowania art. 17 ust. 1 ustawy. R. K., niezdolny do samodzielnej egzystencji, pozostaje w związku małżeńskim z J. K., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co zwalniałoby ją z obowiązku sprawowania opieki nad mężem.
Organ podkreślił, że jak wynika z obowiązujących przepisów świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane G. K., który wprawdzie jest zobowiązany do alimentacji ojca, ale dopiero w drugiej kolejności, tj. po swojej matce.
Kolegium podniosło, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, gdy niepełnosprawność osoby nad którą ma być sprawowana opieka powstała po ukończeniu przez nią 18 roku życia lub 25 roku życia w odniesieniu do tych osób, które stały się niepełnosprawne w czasie nauki w szkole lub szkole wyższej. Nie może też być przyznane, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
R. K. legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności pozostaje w związku małżeńskim z J. K., która nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności uniemożliwiającym opiekę nad współmałżonkiem, co stanowi przeszkodę do uwzględnienia wniosku G. K., zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a) ustawy. Kolegium podkreśliło, ze powyższy przepis jest prosty i zrozumiały, wobec czego nie ma żadnych przesłanek do stosowania, np. wykładni celowościowej czy innych. Byłoby to uzasadnione, gdyby treść przepisu budziła wątpliwości, co w tej sprawie nie miało miejsca.
Kolegium podkreśliło, że organy administracji publicznej orzekają na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 kpa) - ustaw i wydawanych na ich podstawie przepisów wykonawczych, nie mając żadnego wpływu na ich treść.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 22 czerwca 2022 r. złożył G. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, jako osobie sprawującej faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym;
b) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, zaniechanie wykładni systemowej oraz celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że fakt pozostawania w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia;
2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez skarżącego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki posiada żonę nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zwalnia organy rozstrzygające z podejmowania działań zmierzających do ustalenia, czy wymieniona osoba może sprawować opiekę nad mężem, co pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów - dokumentacji medycznej J. K. na okoliczność stanu jej zdrowia, a tym samym niemożności sprawowania przez J. K. opieki nad niepełnosprawnym mężem R. K. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd na podstawie art. 106 § 3 ppsa dopuścił dowód z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności w niej wskazane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje :
Skarga nie jest zasadna.
Wprawdzie nie można podzielić stanowiska Kolegium, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, gdy niepełnosprawność osoby nad którą ma być sprawowana opieka powstała po ukończeniu przez nią 18 roku życia lub 25 roku życia w odniesieniu do tych osób, które stały się niepełnosprawne w czasie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednakże nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Podnieść należy, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wobec tego art. 17 ust. 1b ustawy nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu po wejściu w życie wskazanego wyroku. Dlatego wydanie w sprawie orzeczeń na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją tego przepisu, w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia. Wprawdzie Kolegium powołało ten przepis, jednakże wyjaśniło, że przeszkodą do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jest pozostawanie R. K. w związku małżeńskim.
Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy wprowadza przesłankę negatywną, której zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organy nie kwestionowały faktu, że skarżący opiekuje się ojcem. Nie kwestionowały też stanu zdrowia J. K. - żony R. K.
Natomiast kwestią sporną jest, czy pozostawanie przez ojca skarżącego w związku małżeńskim, w którym jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności automatycznie przekreśla możliwość ubiegania się przez skarżącego o przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Na tle analizowanych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych przedstawiane były dwa rodzaje poglądów prawnych. Pierwszy polegał na stosowaniu wykładni rozszerzającej w odniesieniu do przyczyn, które uzasadniały przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego krewnym osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy nie był on w stanie tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych (np. z uwagi na wiek, czy stan zdrowia). Skarżący takie orzeczenia powołał w uzasadnieniu skargi. Drugi pogląd opierał się na założeniu, że skoro decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, to przy jednoznacznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy jedynym warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim jest posiadanie przez małżonka tej osoby orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (obie linie orzecznicze obszernie przytoczone i omówione w uzasadnieniu uchwały NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, publik. CBOSA).
Obecnie kwestię tę rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 opowiadając się za drugim z prezentowanych poglądów. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a).
W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że nadane przepisowi brzmienie nie budzi wątpliwości wywołanych względami językowymi. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka powszechnego, nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy jako zasadę wprowadza regułę, że wymienionym w nim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie nie przysługuje, jeżeli są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy, każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności pojawia się w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 i w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, jako przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli takim orzeczeniem legitymują się osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. Konsekwencja zastosowanych kryteriów nie daje podstaw do podważenia wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej.
Podkreślono także, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna - brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu uchwały przyjął także, że regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy i warunek legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych.
Wskazać należy, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcia wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze ppsa jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
Sąd podziela stanowisko przedstawione w wyżej powołanej uchwale NSA.
Zgodnie z powyższym przyjąć należy za ww. uchwałą NSA, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W kontrolowanej sprawie z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że skarżący jest synem R. K., który legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim z J. K., która wprawdzie ma szereg dolegliwości zdrowotnych, co wynika z dokumentów złożonych w postępowaniu administracyjnym i załączonych do skargi, lecz nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika bowiem z orzeczenia o niepełnosprawności z 20 marca 2014 r. J. K. zaliczona została do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, przy czym orzeczenie zostało wydane do 31 marca 2016 r. Oznacza to, że w stosunku do skarżącego zaistniała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy.
Z przyczyn powyżej omówionych niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy oraz powołanych przepisów postępowania. Kolegium prawidłowo ustaliło stan faktyczny w sprawie konieczny do wydania rozstrzygnięcia i właściwie oceniło zgromadzone dowody, a uzasadnienie decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 kpa.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.