I SA/Wa 2109/06

I SA/Wa 2109/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jerzy Siegień
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1372/07 - Wyrok NSA z 2008-10-01
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 97  par. 1 pkt 4, art.145 par. 1,  art. 151 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie : WSA Monika Nowicka WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania wznowieniowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania o wznowienie z wniosku A. P. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] maja 1999 r. o nabyciu z mocy prawa przez Muzeum Narodowe w K. nieruchomości położonej w S. składającej się z działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha do czasu zakończenia postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że majątek ziemski położony w miejscowości S. obejmujący działki nr [...], [...], [...] i [...] "nie podpada pod działanie" przepisu art. 2 ust.1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym sprawy:
Wojewoda [...], działając na podstawie art. 202 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, decyzją z dnia [...] maja 1999 r., nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 14 września 1992 r., tj. z dniem wpisu do rejestru instytucji kultury, przez Muzeum Narodowe w K. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. stanowiącej działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w L. księga wieczysta kw nr [...] oraz nabycie własności znajdujących się na powyższych działkach budynków i innych obiektów.
W dniu 23 grudnia 2004 r. A. P., reprezentowany przez T. P. wystąpił do Wojewody [...] ze skargą o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1999 r., nr [...], wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji i oddalenie wniosku o uwłaszczenie Muzeum Narodowego w K. W skardze wskazał na pozbawienie go prawa strony w zakończonym postępowaniu uwłaszczeniowym oraz błędne ustalenie, że nie zostały zgłoszone roszczenia właścicieli i wadliwe przyjęcie przez Wojewodę, że nieruchomość ma być wykorzystywana na działalność kulturalną, podczas gdy Muzeum Narodowe w K. oferuje oddanie nieruchomości w dzierżawę.
W uzasadnieniu skargi o wznowienie postępowania wnioskujący podał, że jest następcą prawnym właściciela przedmiotowej nieruchomości B. P. oraz, że w lipcu 1997 r. złożył wniosek o stwierdzenie wadliwości przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa i sprawa ta (nr [...]) nie została zakończona decyzją ostateczną.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] wskazując, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który ją wydał.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] Wojewoda [...] zawiesił postępowanie ze skargi o wznowienie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] do czasu zakończenia toczącego się obecnie w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania z odwołania T. P. od decyzji Wojewody [...] w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że majątek ziemski położony w miejscowości S., obejmujący działki nr [...], [...], [...] i [...] nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust.1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ wskazał, jako podstawę prawną zawieszenia postępowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa, uznając, że rozstrzygnięcie sprawy toczącej się z odwołania T. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] o umorzeniu postępowania jest zagadnieniem wstępnym dla rozpoznania skargi o wznowienie postępowania.
Zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. o zawieszeniu postępowania złożył, w imieniu A. P. jego pełnomocnik T. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia wskazując na brak w jego ocenie podstaw do zawieszenia postępowania. Według odwołującego się zaskarżonym postanowieniem organ błędnie upatruje prejudycjalność rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej zakwestionowania zgodności z prawem przejęcia gruntu na rzecz Skarbu Państwa względem postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu. Taka ocena zagadnienia wstępnego jest, według odwołującego się, sprzeczna podstawami skargi o wznowienie postępowania, w której obok naruszenia przepisu art. 202 ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżący wskazywał wady formalnoprawne postępowania uwłaszczeniowego.
Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], po rozpoznaniu zażalenia T. P., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podniósł, że nieruchomość położona w S. objęta kwestionowaną decyzją uwłaszczeniową z dnia [...] maja 1999 r. stanowi własność Skarbu Państwa, natomiast wnioskodawca postępowania wznowieniowego stara się o odzyskanie prawa własności do części tej nieruchomości, wniosek roszczeniowy złożył w piśmie z dnia 21 lipca 1997 r., żądając wydania decyzji stwierdzającej, że działki nr [...], [...], [...] i [...] wchodzące w skład dawnego "majątku S." nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Postępowanie to nadal jest w toku i nie zakończyło się ostatecznym rozstrzygnięciem, a więc nie jest możliwe twierdzenie, że uwłaszczona nieruchomość lub jej część nie stanowi własności Skarbu Państwa i nie wiadomo też, jak zostanie rozpatrzona tocząca się sprawa odnosząca się do dekretu PKWN. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że wobec nie rozstrzygnięcia roszczeń związanych z nacjonalizacją nie jest możliwe w chwili obecnej jednoznaczne ustalenie, czy w sprawie winien być zastosowany art. 149 § 1 kpa i wydane postanowienie o wznowieniu postępowania, czy też art. 149 § 3 kpa i wydana decyzja o odmowie wznowienia postępowania, samo zgłoszenie roszczeń nie przesądza o istnieniu interesu prawnego do żądania wznowienia postępowania.
Skargę na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. P., jako pełnomocnik A. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez przyjęcie podstawy do zawieszenia postępowania oraz art. 151 § 1 pkt 2 kpa przez jego pominięcie.
W uzasadnieniu skargi zakwestionowano istnienie podstawy do zastosowania instytucji zawieszenia postępowania oraz wskazano na pogorszenie sytuacji skarżącego wskutek wydania, kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym, decyzji uwłaszczeniowej. Skarżący twierdzi, iż powinien być od początku postępowania uwłaszczeniowego jego uczestnikiem, bowiem zgłaszał swoje roszczenia do objętej tym postępowaniem nieruchomości. Skarżący uważa, że skoro został pominięty jako strona postępowania uwłaszczeniowa, to tym samym, zgodnie art. 151 § 1 pkt 2 kpa powinna być uchylona kwestionowana decyzja uwłaszczeniowa, bo wynika to wprost z treść wskazanego przepisu. Skoro zaistniała jedna z podstaw wymienionych w art. 145 § 1 kpa, tj. podstawa z pkt 4 wskazanego przepisu, to tym samym zachodzi podstawa do uchylenia kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej a zawieszenie postępowania jest, w jego ocenie, wadliwe.
W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest uzasadniona, albowiem zaskarżone orzeczenie jest zgodne zarówno z przepisami prawa materialnego, jak również przepisami postępowania administracyjnego.
Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Zasadniczym zagadnieniem do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ocena, czy istniały przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Stosownie do powyższego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Zatem powinna zachodzić sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed organem właściwym w sprawie, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, przy czym rozstrzygnięcie to należy do kompetencji innego organu państwowego, niż ten przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to ponadto zagadnienie otwarte, które nie było przedtem przesądzone prawomocnie na właściwej drodze. Z powyższego wynika zatem, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzależnione jest od łącznego spełnienia trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, przy istnieniu związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym, 3) zagadnienie wstępne nie zostało dotychczas rozstrzygnięte. W przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność zbadania drugiej z przesłanek, gdyż istnienie pozostałych przesłanek jest bezsporne.
Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 21 lipca 1997 r. A. P., następca prawny B. P. zwrócił się do ówczesnego Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomości wchodzące w skład dawnej "Majętności S.", oznaczone aktualnie jako działki nr [...], [...], [...] i [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1945 r., Nr 3, poz. 13). Postępowanie to do chwili obecnej nie zostało zakończone, albowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] o umorzeniu postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zatem zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte do chwili obecnej. W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 21 lipca 1997 r. ma pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym, jak również przed postępowaniem nadzorczym o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego. W przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wojewoda [...] na wniosek A. P. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] w sprawie uwłaszczenia Muzeum Narodowego w K. spornymi działkami, podając jako podstawę prawną wznowienia art. 145 § 1 pkt 5 kpa, czyli ujawnienie nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, nie znanych organowi, który ją wydał. Zatem postępowanie ze skargi A. P. zostało wznowione. Do rozstrzygnięcia pozostała zasadność zawieszenia postępowania nadzorczego i wznowionego powyższym postanowieniem Wojewody [...] do czasu zakończenia postępowania z wniosku skarżącego kwestionującego prawidłowość przejęcia nieruchomości w trybie dekretu o reformie rolnej. Skarżący kwestionuje prawidłowość zawieszenia postępowania przede wszystkim z tego względu, że skoro w jego ocenie zachodziła podstawa do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, bo nie brał udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym, to wobec brzmienia art. 151 § 1 pkt 2 kpa organ nadzoru powinien wydać decyzję merytoryczną w sprawie, a nie oczekiwać na rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej prawidłowości przejęcia nieruchomości w trybie dekretu o reformie rolnej. Z takim jednakże stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. Dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania ograniczona jest jedną przesłanką pozytywną - wystąpieniu jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 kpa i dwiema przesłankami negatywnymi wymienionymi w art. 146 § 1 i § 2 kpa. Zatem uchylenie decyzji w tym trybie może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy organ ustali wystąpienie jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 kpa, przy równoczesnym braku przesłanek negatywnych. Uchylając decyzję organ nadzoru obowiązany jest rozstrzygnąć istotę sprawy administracyjnej będącej przedmiotem badania w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie o wznowienie jest więc nie tylko postępowaniem weryfikacyjnym, lecz obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Takie ukształtowanie przedmiotu postępowania w sprawie o wznowienie ma swoje następstwa co do tego, że decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowienia rozstrzyga zarówno, co do podstaw wznowienia, jak i istotę sprawy administracyjnej. Organ nadzoru podejmuje w decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe dwa rozstrzygnięcia w jednej decyzji: o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz nowe rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Skoro tak, to wystąpienie jednej z podstaw art. 145 §1 kpa nie powoduje automatycznie wydania decyzji uchylającej z art. 151 § 1 pkt 2 kpa. W sytuacji, gdy nieruchomość będąca przedmiotem uwłaszczenia stała się własnością Skarbu Państwa w drodze nacjonalizacji, reformy rolnej lub na podstawie innego tytułu została upaństwowiona, postępowanie nadzorcze prowadzone w odniesieniu do decyzji, aktów nacjonalizacji czy wywłaszczenia stanowi zagadnienie wstępne w prowadzonym postępowaniu uwłaszczeniowym. Pogląd powyższy był niejednokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądu administracyjnego (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 stycznia 2002 r., I SA 3224/01, publ. Lex nr 81759; z dnia 19 marca 2002 r., I SA 1286/00, publ. Lex nr 81671; z dnia 13 lutego 2002 r., I SA 1742/00, Lex nr 81758). Pogląd ten jest, w ocenie Sądu, aktualny również w odniesieniu do postępowania nadzorczego prowadzonego w sprawie wznowienia postępowania uwłaszczeniowego.
W kontekście powyższego należy uznać za nietrafny zarzut skargi naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 97 § 1pkt 4 kpa, jak również art. 151 § 1 pkt 2 kpa.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.