I SA/WA 2097/22

I SA/Wa 2097/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-07-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /przewodniczący/
Marta Kołtun-Kulik
Nina Beczek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 15, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik asesor WSA Nina Beczek (spr.) Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2022 r. nr KOC 1694/Pd/22 w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" przy ul. [...], decyzją z 14 czerwca 2022 r. nr KOC 1694/Pd/22 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 17 lutego 2022 r. nr 75/2022 zatwierdzającą z urzędu podział części nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], uchwalonego przez Radę m.st. Warszawy uchwałą nr VIII 138/2011 w dniu 27 stycznia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 19 z dnia 18 lutego 2011 r. poz. 631), w sposób przedstawiony na mapie z projektem podziału, wchodzącej w skład operatu technicznego wpisanego w dniu 11 października 2021 r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego o identyfikatorze P.1465.2021.13215, która stanowi załącznik do niniejszej decyzji, na następujące działki:
- nr [...] o powierzchni [...] ha
- nr [...] o powierzchni [...] ha – teren dróg publicznych 9 KD-Z(p) – ul. [...], klasy zbiorczej,
razem: [...] ha.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Postępowanie w sprawie podziału części opisanej wyżej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zostało wszczęte w związku z wnioskiem Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu m.st. Warszawy z 14 maja 2020 r. – złożonym na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – w którym wniesiono o podział z urzędu nieruchomości położonej w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obr. [...] o pow. [...] m2, dla której jest urządzona księga wieczysta [...], zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nieruchomość stanowi własność m.st. Warszawy i znajduje się we współużytkowaniu wieczystym osób prawnych i fizycznych. W myśl ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (uchwała nr VIII 138/2011 Rady m.st. Warszawy uchwałą z 27 stycznia 2011 r.) część powyższej działki znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 9 KD-Z(p), stanowiącej drogę publiczną ulicę [...]. Pozostała część działki znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę wielorodzinną z dopuszczeniem usług, oznaczonej symbolem - 4.2 MW (U). W związku z tym zachodzi potrzeba uregulowania sytuacji prawnej części działki nr [...] znajdującej się w liniach rozgraniczających drogi publicznej powiatowej - ulicy [...], na której znajdują się ogólnodostępne miejsca postojowe objęte strefą płatnego parkowania, stanowiącej zgodnie z obowiązującym planem drogę publiczną. Uregulowanie sytuacji prawnej przedmiotowego gruntu może nastąpić po dokonaniu jego wydzielenia. Do wniosku dołączono mapę z projektowanym podziałem tej działki na działki nr [...] o pow. [...]m2 i nr [...] o pow. [...] m2. W związku z tym, że część działki nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...] i stanowi cel publiczny zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzasadnia zastosowanie art. 97 ust. 3 pkt 1 tej ustawy.
Wydanym z urzędu postanowieniem z 7 lipca 2021 r. nr 428/2021 Prezydent m.st. Warszawy orzekł o pozytywnym zaopiniowaniu podziału części opisanej na wstępie nieruchomości. Jednakże na skutek wniesionego zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 9 listopada 2021 r. nr KOC 4830/Pd/21 uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że opinię w sprawie podziału można wydać jedynie w postępowaniu podziałowym prowadzonym na wniosek strony, a nie prowadzonym z urzędu. Nadto, w ocenie Kolegium, stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie został ustalony prawidłowo. Analiza KW nr [...] wskazuje, że przedmiotowa działka gruntowa nr [...] przeszła na własność właścicieli lokali z dniem 1 stycznia 2019 r. z mocy przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, nie jest ona zatem własnością m.st. Warszawy. Ponadto Kolegium przyznało rację stronie odwołującej się, że nie można ustalić, czy linie rozgraniczające działek mających powstać w wyniku podziału (nr [...] i [...]) odpowiadają liniom rozgraniczającym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stąd nie można stwierdzić zgodności z planem miejscowym planowanego podziału. Ponadto istotnie, chodnik dla pieszych powinien znajdować się w pasie drogowym, co wynika z definicji "drogi" zawartej w art. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.
Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 17 lutego 2022 r. nr 75/2022 zatwierdził z urzędu podział części nieruchomości opisanej na wstępie, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha na dwie działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha – teren dróg publicznych 9 KD-Z(p) - ul. [...], klasy zbiorczej. W uzasadnieniu decyzji Prezydent powołując się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podał, że projektowany podział spełnia warunki wymagane art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż jest zgodny z przebiegiem linii rozgraniczających ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wydzielona działka nr [...] znajduje się w kwartale oznaczonym na rysunku planu symbolem 4.2 MW(U), na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem usług, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały i posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...], której nadano kategorię drogi gminnej. Natomiast działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...] (drogi zbiorczej), o nadanej kategorii drogi powiatowej, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 22 uchwały, oznaczonej na rysunku planu symbolem 9 KD-Z(p).
Ponadto organ wyjaśnił, że w sprawie dotyczącej podziału działek nie jest możliwe kwestionowanie rozwiązań planistycznych przyjętych w planie miejscowym, gdyż temu celowi służy odrębny tryb.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, rozpatrując odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" od powyższej decyzji, zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z 17 lutego 2022 r.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że przedmiotowy podział jest zgodny z miejscowym planem. Podało, że wyznaczone linie rozgraniczające w miejscowym planie nie mogą być kwestionowane w postępowaniu podziałowym. Linie rozgraniczające ul. [...] na wysokości budynku 4B dołączone do pisma z 10.07.2019 r. zostały opracowane na podstawie miejscowego planu. Wydzielenie działek, w oparciu o te linie rozgraniczające wrysowane na odbitce z zasadniczej mapy miasta w zakresie ich zgodności z planem, potwierdził Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] w piśmie z 5.03.2021 r. (dotyczy przedmiotowych działek mających poprzednio numery [...] i [...], co do tych dawnych numerów powierzchnię podano w przybliżeniu; powierzchnia zbliżona do powierzchni działek [...] i [...]).
Powyższa decyzja Kolegium stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" z siedzibą w [...].
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1. art. 7 kpa poprzez pominięcie zbadania uprawnienia oraz interesu prawnego Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa m.st. Warszawy do wszczęcia postępowania podziałowego z urzędu, którego przedmiotem jest grunt stanowiący własność prywatną;
2. art. 77 i art. 80 kpa poprzez pominięcie dowodów potwierdzających fakt, że w 1997 r. grunt został oddany w użytkowanie wieczyste z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe, a w 2019 r. użytkownicy wieczyści nabyli jego własność, a wnioskodawca nie jest uprawniony do wszczęcia postępowania na podst. art. 97 ugn;
3. art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego pominięcie oraz uznanie uprawnienia Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa m.st. Warszawy do wszczęcia z urzędu i udziału w postępowaniu podziałowym, którego przedmiotem jest grunt stanowiący własność prywatną;
4. art. 8 kpa poprzez jego niezastosowanie;
5. art. 7 i 21 Konstytucji RP;
6. dążenie do pozbawienia dostępu do drogi publicznej (ul. [...]).
Nadto skarżąca podtrzymała zarzut niezgodności z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne ustalenia, że projekt podziału działki nr [...] na działki o numerach [...] i [...] jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla rejonu [...] i w związku z tym może stanowić podstawę dla podziału nieruchomości, podczas gdy w planie tym przebieg linii rozgraniczających został ustalony w sposób nieprecyzyjny, wbrew wynikającemu z art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp wymogowi określenia tej linii w sposób precyzyjny, co skutkuje trwałą niemożnością podziału w oparciu o plan miejscowy o treści aktualnie obowiązującej, a jednocześnie wyklucza możliwość stwierdzenia zgodności podziału działki o nr [...] z planem miejscowym.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Dodatkowo w uzupełnieniu zarzutów zawartych w skardze, profesjonalny pełnomocnik skarżącej w piśmie z 27 marca 2023 r. wskazał, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do rażącego naruszenia:
1. art. 28, art. 61 § 4 i art. 107 §1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez brak zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, skierowanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 75/2022 z 17 lutego 2022 r. do Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" ul. [...] w [...], zamiast do współwłaścicieli nieruchomości gruntowej uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] (współwłaścicieli działki nr [...]), co w konsekwencji powoduje, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności wydanej zarówno decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 17 lutego 2022 r. na podstawie art. 156 §1 pkt 4 kpa lub wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 kpa;
2. art. 7 kpa oraz art. 109 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez brak doręczenia współwłaścicielom działki nr [...] decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 17 lutego 2022 r. oraz następczo brak doręczenia tym osobom zaskarżonej decyzji Kolegium;
3. art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (dalej "UWL") w zw. z art. 138 §1 pkt 1 kpa poprzez przyjęcie, że Zarząd skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej jest uprawniony do reprezentowania ogółu właścicieli lokali w sprawie o podział nieruchomości (stanowiącej nieruchomość wspólną) wszczętej z urzędu wobec Wspólnoty Mieszkaniowej, a nie wobec współwłaścicieli nieruchomości wspólnej;
4. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "UGN") w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez brak należytego zweryfikowania, czy przyjęty sposób podziału działki nr [...] jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] w zakresie linii rozgraniczających, albowiem nawet pobieżna analiza obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do oczywistej konstatacji, że linie te są wyznaczone tak dalece nieprecyzyjnie, że nie mogą być one następczo podstawą prowadzenia podziału geodezyjnego nieruchomości znajdujących się na terenie objętym zakresem przedmiotowego planu miejscowego;
5. art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez wydanie w niezmienionym stanie prawnym i w niezmienionym stanie faktycznym rozstrzygnięcia całkowicie sprzecznego z wcześniejszym rozstrzygnięciem Kolegium zawartym w postanowieniu z 9 listopada 2021 r. (str. 3), w którym to zostało stwierdzone, że "Nie można ustalić, czy linie rozgraniczające działek mających powstać w wyniku podziału odpowiadają liniom rozgraniczającym w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stąd nie można stwierdzić zgodności z planem miejscowym planowanego podziału (wymóg z art. 93 ust. 4 ugn)" – przez co działanie organu administracji publicznej narusza najważniejsze zasady procedury administracyjnej, tj. zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władz publicznych;
6. art. 93 ust. 1 UGN, art. 2 ust. 1 oraz art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej jako "UDP") w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez wydzielenie z dotychczasowej działki nr [...] działki nr [...] przeznaczonej pod drogę publiczną i pominięcie dość oczywistej okoliczności, że zgodnie z definicją ustawową droga powinna obejmować nie tylko część przeznaczoną do ruchu i postoju pojazdów, ale także odpowiednią część przeznaczoną do ruchu pieszych i ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch (chodnik), a w następstwie przeprowadzonego podziału nieruchomości chodnik dla pieszych znajduje się częściowo na działce nr [...], co w konsekwencji powoduje, że w wyniku przeprowadzonego podziału nie została zapewniona zgodność podziału z ustaleniami planu w zakresie przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu;
7. art. 2 ust. 1, art. 4 pkt 2 PRD, art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa poprzez wydanie w niezmienionym stanie prawnym i w niezmienionym stanie faktycznym rozstrzygnięcia całkowicie sprzecznego z wcześniejszym rozstrzygnięciem Kolegium zawartym w postanowieniu z 9 listopada 2021 r. (str. 3), w którym to zostało stwierdzone, że "Ponadto istotnie, chodnik dla pieszych powinien znajdować się w pasie drogowym, co wynika z definicji z art. 2 pkt 1 prd, gdzie została zawarta definicja "drogi"" – przez co działanie organu administracji publicznej narusza najważniejsze zasady procedury administracyjnej, tj. zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władz publicznych;
8. art. 109 § 1 kpa, § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez brak dołączenia do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 17 lutego 2022 r. w formie załącznika mapy z projektem podziału nieruchomości na działkę nr [...] i działkę nr [...]; jak również dokonanie podziału w sposób odmienny niż przewidziany we wstępnym projekcie podziału nieruchomości z 4 maja 2020 r. (k. 78 akt postępowania administracyjnego) - tak co do numeracji działek, jak i ich powierzchni;
9. art. 7 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz rażącego naruszenia art. 97 ust. 3 pkt 1 UGN poprzez zaniechanie uzasadnienia przesłanki "niezbędności" podziału dla realizacji celu publicznego, a równocześnie zaniechanie ustalenia, czy cel publiczny może być zrealizowany w inny sposób niż poprzez podział działki nr [...], np. poprzez dokonanie wywłaszczenia nieruchomości za odszkodowaniem;
10. art. 11 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia wydanej decyzji i brak wyczerpującego odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów podnoszonych we wniesionym odwołaniu od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 17 lutego 2022 r.
Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zaś w uzasadnieniu pisma obszernie rozwinął podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ze względu na lakoniczność uzasadnienia, zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Narusza zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa. Nie realizuje też zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie stanu faktycznego ponad wszelką wątpliwość, a następnie dokonanie oceny zebranych dowodów na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Tymczasem zaskarżoną decyzję wydano bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, bez szczegółowego odniesienia się do zarzutów odwołania i jego uzupełnienia, mimo że w każdej decyzji administracyjnej organ powinien sporządzić wyczerpujące i adekwatne do okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadnienie decyzji, spełniające wymogi art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art.107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 kpa. Wprawdzie organ odwoławczy nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, która korzysta z prawa do obrony swoich interesów, jednakże do zarzutów takich obowiązany jest się ustosunkować. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji kwestionowanych przez stronę, gdyż wyjaśnienie stronie zasadności takiej decyzji może sprzyjać u niej powstaniu przekonania, że decyzja chociaż niekorzystna dla niej – jest zasadna, gdyż w danej sytuacji organ nie mógł postąpić inaczej. W ocenie Sądu, postępowanie odwoławcze nie zostało ukierunkowane na kluczowe okoliczności wymagające wyjaśnienia, a przez to nie obejmowało wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Tymczasem okoliczności podnoszone przez stronę na etapie postępowania administracyjnego, a następnie ponownie podniesione i rozszerzone w skardze, mogą mieć zasadniczy wpływ na zatwierdzenie podziału nieruchomości. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie, zdaniem Sądu, wywarło istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, które zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, których odzwierciedleniem winna być treść uzasadnienia decyzji. Takie uzasadnienie daje również rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja powyższych wymagań nie spełnia. Należy podkreślić w tym miejscu, że rozstrzygnięcie winno być rzetelne i oparte na kompletnym materiale dowodowym oraz zawierać jasną sumbsumpcję, nie może ograniczać się do lakonicznych stwierdzeń, lecz winno zawierać wszechstronne wyjaśnienie wątpliwości i uzasadnienie przekonujące, dostępne i zrozumiałe dla stron i innych organów, czy sądów, zgodnie z naczelną zasadą procesową zaufania do organów wyrażoną w art. 8 kpa. Uzasadnienie decyzji musi odnosić się do przedmiotu rozpoznawanej sprawy i szczegółów materiału dowodowego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny dać temu wyraz, że zebrany materiał dowodowy został wszechstronnie, wyczerpująco i rzetelnie rozpatrzony. Dopiero tak sporządzone uzasadnienie, umożliwia stronie postępowania poznanie motywów działania organu, i zrozumienia wydanej decyzji. Dzięki poprawnie sporządzonemu uzasadnieniu również Sąd, w razie wniesienia skargi, ma możliwość zweryfikowania wydanego rozstrzygnięcia i zbadania, czy organ wziął pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz czy w sposób logiczny wyjaśnił swoje stanowisko. Także z art. 107 § 3 kpa jednoznacznie wynika, że uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa), a także wyjaśniać tok myślenia prowadzący do konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty stron podnoszone w toku postępowania administracyjnego. Zadaniem Sądu jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii przez organ nierozważonych.
Dodatkowo należy wyjaśnić, że w sytuacji, gdy materialnoprawną podstawą skarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ugn", organ odwoławczy zobowiązany był do weryfikacji, czy w świetle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], zatwierdzony podział nieruchomości został sporządzony zgodnie z obowiązującym prawem. Podlegający zatwierdzeniu projekt podziału ogranicza się w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn do przeprowadzenia linii podziału geodezyjnego odgraniczając teren o funkcji publicznej od terenu o funkcji niepublicznej. W efekcie takiego podziału powstaną dwie działki geodezyjne: działka o funkcji publicznej, której wyodrębnienie stanowi zasadniczy cel postępowania i działka o funkcji niepublicznej. Zakres wydzielenia działki o funkcji publicznej determinowany jest zaś przebiegiem linii rozgraniczającej na rysunku planu miejscowego teren publiczny od innych terenów. Linia rozgraniczająca tereny przeznaczone na cele publiczne od innych terenów ma w postępowaniu podziałowym charakter bezwzględnie wiążący. Oznacza to, że zasadniczym kryterium zgodności wstępnego projektu podziału z planem miejscowym jest zgodność przebiegu linii podziału z przebiegiem linii rozgraniczającej na rysunku planu miejscowego teren publiczny od terenów sąsiednich. Ocena w zakresie zgodności z planem miejscowym musi być dokonywana na podstawie art. 93 ust. 2 w zw. z art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn, a więc w ścisłym powiązaniu z celem takiego podziału, ogranicza się więc do kontroli, czy projektowane granice geodezyjne działki o funkcji publicznej pokrywają się z granicami terenu publicznego, wyznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ podziałowy jest uprawniony do wydzielenia wyłącznie części nieruchomości przeznaczonej na cele publiczne i to w warunkach bezwzględnego związania linią rozgraniczającą teren publiczny, przeprowadzoną na rysunku planu miejscowego. Punktem wyjścia dla oceny zgodności z prawem projektu decyzji podziałowej powinny więc być ustalenia planu miejscowego. Akt ten, zgodnie z art. 14 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977), jest aktem planu miejscowego wiążącego prawnie w danej gminie. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 tej ustawy plan określa "przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". To z kolei jest jednym z elementów determinujących sposób podziału nieruchomości w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 – podział dla realizacji celów publicznych. W niniejszej sprawie wskazywanym celem publicznym jest wydzielenie działki pod drogę – ulicę [...]. Podział musi odpowiadać liniom rozgraniczającym w planie tereny o różnym przeznaczeniu: mieszkaniowym i komunikacyjnym. Przy czym, co powinno być oczywiste nie ma podstaw do takiego dokonania podziału, w którym pod tereny komunikacyjne byłyby wykorzystane w ramach administracyjnego podziału nieruchomości tereny o innym charakterze, bez uprzedniego uregulowania na rzecz podmiotu publicznego własności terenu z takim przeznaczeniem. Nawet bowiem przeznaczenie terenów prywatnych pod drogę w planie miejscowym, nie oznacza zmian w zakresie prawa własności.
Organ odwoławczy nie dokonał rzetelnej analizy akt administracyjnych sprawy i nie rozstrzygnął przekonująco, czy zatwierdzony podział nieruchomości nr [...] jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] uchwalonego przez Radę m.st. Warszawy w dniu 27 stycznia 2011 r. Organ nie dokonał wnikliwej analizy akt i nie ustalił czy linie rozgraniczające działek mających powstać w wyniku podziału, oznaczone na załączonej do decyzji podziałowej mapy, odpowiadają liniom rozgraniczającym w powyższym planie miejscowym. Istotne w tej sprawie jest też i to, że droga to nie tylko jezdnia, ale również wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających. Z definicji zawartej w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.) wynika, że droga to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych lub drogowych obiektów inżynierskich, wraz z urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch. A zatem chodnik jest elementem infrastruktury drogowej i stanowi część drogi. Droga wraz z chodnikiem stanowi pas drogowy. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego podnosiła, że w następstwie przeprowadzonego podziału nieruchomości, chodnik dla pieszych znajduje się częściowo na działce nr [...], co w konsekwencji powoduje, zdaniem skarżącej, że w wyniku przeprowadzonego podziału nie została zapewniona zgodność podziału z ustaleniami planu w zakresie przeznaczenia terenu. Rację skarżącej przyznało i wadliwość proponowanego podziału dostrzegło Kolegium już 9 listopada 2021 r. wydając postanowienie – uchylające postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 7 lipca 2021 r. opiniujące podział nieruchomości – w którym stwierdziło, że "istotnie, chodnik dla pieszych powinien znajdować się w pasie drogowym, co wynika z definicji z art. 2 pkt 1 prd, gdzie została zawarta definicja "drogi"".
Sprawa musi być zatem ponownie wnikliwie rozważona przez organ odwoławczy, a wyniki tych analiz muszą znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa.
Ponadto wskazać trzeba, że w postępowaniach mających związek z nieruchomością wspólną, legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego – ogółu właścicieli lokali – ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa, działająca poprzez zarząd lub zarządcę. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy bowiem – stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) – wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Stosownie zaś do art. 21 ust. 1 tej ustawy, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Tym samym, co do zasady w postępowaniu podziałowym, status strony przysługiwać będzie wspólnocie mieszkaniowej reprezentowanej przez odpowiednie organy. Wyjątkowo status ten może zostać przyznany członkowi danej wspólnoty mieszkaniowej, jednakże wymaga to wykazania przez podmiot zainteresowany udziałem w postępowaniu w charakterze strony, istnienia indywidualnego, niepokrywającego się z interesem wspólnoty mieszkaniowej, interesu prawnego odnoszącego się bezpośrednio do jego sytuacji prawnej, której przepisy zapewniają ochronę w sferze prawa administracyjnego. Musi to być interes bezpośredni, konkretny, realny i znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, wynikający z subiektywnego przekonania podmiotów domagających się udziału w postępowaniu administracyjnym, że powinni oni być stroną postępowania, opartego na pewnych okolicznościach faktycznych, nieznajdujących jednak oparcia w prawie materialnym i wynikających z nich uprawnieniach wymagających ochrony prawnej. Inaczej mówiąc właściciel lokalu będący członkiem wspólnoty mieszkaniowej może być stroną postępowania podziałowego, gdy wykaże, że projektowany podział nieruchomości będzie miał – w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego – bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki i będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu. Zasadniczo członek wspólnoty mieszkaniowej, jako właściciel wyodrębnionego lokalu i współwłaściciel nieruchomości wspólnej tylko wyjątkowo może mieć interes prawny w sprawie związanej z nieruchomością wspólną. Taki interes ma bowiem wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni współwłaściciele nieruchomości wspólnej.
Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem powyższych rozważań oraz zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i 80 kpa, mając na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego wraz z uwzględnieniem szczegółowej analizy zarzutów odwołania i skargi i ich uzupełnienia zawartych w piśmie z 27 marca 2023 r. Uzasadnienie decyzji winno wyjaśniać podjęte rozstrzygnięcie w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy, zasądzając od organu na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi w wysokości 200 zł oraz tytułem kosztów zastępstwa procesowego kwotę 480 zł wynikającą z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).