I SA/Wa 2094/19

I SA/Wa 2094/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący/
Elżbieta Lenart /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
I OSK 1764/21 - Wyrok NSA z 2025-09-26
Skarżony organ
Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 28,  art. 61a par. 1, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 139, art. 157 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. N. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Główny Geodeta Kraju decyzją [...] czerwca 2019 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania R. N. (dalej jako skarżąca) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...] z [...] lutego 2019 r., orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] października 2013 r. - uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] października 2013 r., orzekł o sprostowaniu opisowej i graficznej części operatu ewidencji gruntów prowadzonego dla obrębu [...], gmina [...] w ten sposób, że działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiąca własność E. i J. K., w skład której wchodzą następujące rodzaje użytków: drogi - dr o pow. [...] ha otrzymuje następujące oznaczenie użytków: lasy - LsVl o pow. [...] ha, ogólna powierzchnia działki pozostaje bez zmian i wynosi [...] ha.
R. N. pismem z 9 listopada 2018 r. - skierowanym do SKO w [...] a następnie przekazanym według właściwości - wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] - wskazując, że decyzja ta doprowadziła do pozbawienia dojazdu do innych nieruchomości zabudowanych, w tym do jej nieruchomości.
Po rozpoznaniu tego wniosku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako WINGiK) decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2013 r., nr [...].
W uzasadnieniu podniósł, że przedmiotowa działka była wykorzystywana przez skarżącą oraz innych okolicznych mieszkańców jako droga i takie też oznaczenie miała w ewidencji gruntów co najmniej od kilkudziesięciu lat. W związku z powyższym uznał wniosek R. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] za dopuszczalny.
Merytorycznie rozpoznając sprawę stwierdził, iż Starosta [...] przeprowadził wizję w terenie w trakcie której ustalił, że grunt oznaczony jako droga w granicach działki nr [...] stanowi drogę gruntową i ma charakter duktu leśnego - nie jest to droga publiczna. Grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości - nie są drogą w rozumieniu przepisów prawa i wlicza się je do przyległego do nich użytku gruntowego. Wobec powyższych ustaleń podjął on decyzję o sprostowaniu - aktualizacji danych ujawnionych w operacie ewidencyjnym poprzez włączenie tych gruntów do przyległego do nich użytku gruntowego w ten sposób, że dla działki ewidencyjnej nr [...] wpisał użytek gruntowy lasy - LsVL.
W związku z powyższymi ustaleniami WINGiK uznał, że działka nr [...] nigdy nie stanowiła drogi publicznej, jest własnością osób prywatnych i wprowadzone w operacie ewidencyjnym zmiany nie skutkowały "likwidacją drogi" - ponieważ faktycznie takiej drogi publicznej na działce nr [...] nigdy nie ustanowiono. Ponadto skarżąca nie jest i nie była w dacie wydawania decyzji Starosty [...] właścicielem ani władającą gruntem, którego dotyczyła zmiana ewidencyjna - w związku z tym nie była stroną postępowania i organ nie miał obowiązku zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania w sprawie aktualizacji użytków gruntowych.
Podsumowując [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego ii Kartograficznego nie dopatrzył się w decyzji Starosty [...] wad w stopniu kwalifikowanym i to zarówno w odniesieniu do przesłanek wskazanych przez R.N., jak też do innych przesłanek nieważnościowych wymienionych taksatywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym uznał, że zarzuty wskazane we wniosku nie mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia i odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] października 2013 r.
Pismem z 14 marca 2019 r. R. N. złożyła odwołanie od ww. decyzji WlNGiK z [...] lutego 2019 r. - wnosząc o jej zmianę poprzez stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] października 2013 r.
Po rozpatrzeniu tego odwołania Główny Geodeta Kraju decyzją nr [...] z [...] czerwca 2019 r. - uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] lutego 2019 r., nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Uzasadniając swoją decyzję podniósł, że twierdzenie nieważności decyzji regulowane przez art. 156 - 159 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ rozpatrujący ten wniosek ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawca posiada legitymację prawną do żądania wzruszenia tej decyzji.
Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek R. N. - zatem w pierwszej kolejności należy ustalić, czy posiada ona legitymację prawną do żądania wzruszenia decyzji Starosty [...] z [...] października 2013 r. w trybie nadzwyczajnym - jakim jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej.
Następnie stwierdził, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, mimo że nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a., było przedmiotem wielu orzeczeń sądowych i tematem licznych wypowiedzi doktryny. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, a także na tej samej zasadzie może żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 4000/01). Podkreśla się, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego.
W tym kontekście przypomniał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest nowym postępowaniem w sprawie. Z tego względu - na gruncie art. 28 k.p.a. - krąg podmiotów uznanych przez organ za strony w postępowaniu zwykłym nie przesądza o zakresie podmiotowym postępowania nieważnościowego. Określając strony takiego postępowania, organ nadzoru obowiązany jest wziąć pod uwagę zasadniczy przedmiot postępowania, w którym wydana została weryfikowana decyzja. W oparciu o przepisy prawa materialnego, winien ustalić czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy ukształtowany decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym stosunek prawny, a następnie, czy podmioty te mają interes prawny w weryfikacji tej decyzji - w trybie określonym przepisami art. 156- 159 k.p.a.
Dodał, że w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji wydanej w przedmiocie zmiany użytków gruntowych stronami są właściciele nieruchomości objętej taką decyzją, a w przypadku gruntów, dla których - ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów - nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz.U. z 2017 r. poz. 2101),dalej jako Pgik. Podkreślił, że skutki wzruszenia decyzji wydanej w tym przedmiocie dotyczą sfery praw i obowiązków tylko właścicieli lub - w przypadku niemożności ich ustalenia - władających nieruchomością objętą taką decyzją.
W dalszej części uzasadnienia Główny Geodeta Kraju podniósł, że decyzją Starosty [...] z [...] października 2013 r. - której [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odmówił stwierdzenia nieważności decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. - Starosta orzekł o sprostowaniu opisowej i graficznej części operatu ewidencji gruntów prowadzonego dla obrębu [...], gmina [...] w ten sposób, że działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiąca własność E. i J. K., w skład której wchodzą następujące rodzaje użytków: drogi - dr o pow. [...] ha otrzymuje następujące oznaczenie użytków: lasy
LsVI o pow. [...] ha, ogólna powierzchnia działki pozostaje bez zmian i wynosi [...] ha.
Natomiast R. N. - uzasadniając swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] - wskazała, że decyzja ta doprowadziła do pozbawienia dojazdu do innych nieruchomości zabudowanych, w tym do jej nieruchomości.
Jednakże przytoczona wyżej okoliczność stanowi tylko interes faktyczny skarżącej - natomiast nie stanowi ona interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Jak wynika bowiem z akt sprawy, właścicielami działki ewidencyjnej nr [...] - zarówno w dniu wydania decyzji Starosty [...] z [...] października 2013 r., jak i w dniu wydania decyzji WINGiK z [...] lutego 2019 r. - byli E. K. i J. K..
Natomiast R. N. nie była i nie jest właścicielem lub władającą tą działką ewidencyjną - w związku z czym nie posiada interesu prawnego lub obowiązku dającego jej podstawę do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2013 r. Nie można bowiem uznać, że ewentualne uchylenie, zmiana lub wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji w zakresie działki, której skarżąca nie jest właścicielem, wpłynie na jej sytuację prawną.
W związku z tym Główny Geodeta Kraju uznał, że skoro w niniejszej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2013 r. wystąpił podmiot, który nie posiada czynnej legitymacji prawnej do uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony - stało się ono bezprzedmiotowe, a co za tym idzie zaistniała konieczność uchylenia decyzji WINGiK z [...] lutego 2019 r. i umorzenia postępowania pierwszej instancji.
Stwierdził także, że - w konsekwencji uznania, iż postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek nieuprawnionego podmiotu - nie rozpatrywał on przedmiotowej sprawy pod względem merytorycznym, to jest pod względem prawidłowości wydania i zgodności z prawem decyzji Starosty [...] z [...] października 2013 r.
Skargę na powyższą decyzję Głównego Geodety Kraju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła R. N. - wnosząc o jej uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności decyzji.
Uzasadniając skargę podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 28, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 i art. 139 k.p.a., a także art. 7 b ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne.
Wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone gruntownym zbadaniem sprawy, gdyż organ administracji państwowej nie dokonał czynności mających na celu ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności i poprzestał na stwierdzeniu, że skarżąca nie jest stroną postępowania - unikając w ten sposób odpowiedzialności za merytoryczną decyzję w sprawie.
Ponadto Główny Geodeta Kraju - odmawiając jej statusu strony postępowania - naruszył jej podstawowe prawo domagania się wzruszenia decyzji wydanej wbrew obowiązującym przepisom oraz wbrew prawnie chronionemu interesowi skarżącej, podważył również zaufanie do organów administracji państwowej a także działał na jej niekorzyść jako odwołującej się.
W dalszej części wskazała, że ponownie - poprzez "wyeliminowanie" jej z postępowania administracyjnego - zostały naruszone jej prawa jako osoby użytkującej i niezbędnie potrzebującej jedynej drogi dojazdowej do posesji zamieszkiwanej przez nią, jej męża, chorą i wymagającą stałej pomocy medycznej córkę z I grupą inwalidzką, jej męża oraz wnuczkę.
Wniosła też - z uwagi na ten sam przedmiot sprawy oraz tożsamość stron postępowania - o połączenie niniejszej sprawy ze sprawą z jej skargi na decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] marca 2019 r., nr [...].
W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Podniósł, że należało orzec o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] października 2013 r. -ze względu na fakt, że żądanie jego wszczęcia zostało złożone przez osobę niebędącą stroną. R.N. nie była i nie jest właścicielem lub władającą działką ewidencyjną nr [...] - w związku z czym nie posiada interesu prawnego lub obowiązku dającego jej podstawę do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Nie można bowiem uznać, że ewentualne uchylenie, zmiana lub wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji, w zakresie działki, której skarżąca nie jest właścicielem, wpłynie na jej sytuację prawną.
Nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 28, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 - gdyż skarżąca nie wskazała, na czym miałoby polegać ich naruszenie. Ponadto postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad określonych w tych przepisach, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. - przy czym organ szczegółowo wyjaśnił przesłanki, w oparciu o które uznał, że skarżąca nie jest stroną postępowania.
W odniesieniu do zarzutu wydania decyzji z naruszeniem art. 138 k.p.a.- wskazał, iż skarżąca również nie uzasadniła na czym miałoby polegać jego naruszenie. Wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. mówi wprost o możliwości uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania. W konsekwencji zarzut ten także należy uznać za bezzasadny.
Poza tym skarżąca nie podała również na czym miałoby polegać naruszenie art. 139 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo łub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszej sprawie nie zaistniała sytuacja wskazana w art. 139 k.p.a. - umorzenie postępowania wynikało z faktu, że WINGiK wszczął postępowanie i wydał decyzję z [...] lutego 2019 r., która rozstrzygała sprawę merytorycznie, w wyniku wniesienia podania przez podmiot, który - jak ustalono w postępowaniu odwoławczym - nie legitymuje się przymiotem strony. Takie działanie stanowiło rażące naruszenie art. 157 § 2 k.p.a.
Skarżąca nie uzasadniła także, w jaki sposób mógłby zostać naruszony art. 7b ust. 2 pkt 1 ustawy Pgik - zgodnie z którym wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem pierwszej instancji w sprawach określonych w ustawie. Jednakże z art. 157 § 1 k.p.a. wynika, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia - a w stosunku do starosty, działającego jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej, organem wyższego stopnia jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego - co wynika z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Pgik.
Na zakończenie organ odniósł się do wniosku o połączenie spraw - stwierdzając, że niniejsza sprawa dotyczy działki ewidencyjnej nr [...], natomiast sprawa ze skargi skarżącej na decyzję Głównego Geodety Kraju nr [...] z [...] marca 2019 r., dotyczy działki ewidencyjnej nr 98/2.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzją Głównego Geodety Kraju z [...] czerwca 2019 r. - którą uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] lutego 2019 r. (orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] października 2013 r.) i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 28 k.p.a. wskazuje zaś, kto jest stroną postępowania administracyjnego stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia.
Rozpatrując zatem wniosek o stwierdzenie nieważności, organ w pierwszej kolejności obowiązany jest ustalić m.in., czy pochodzi on od strony - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - a więc kwestię warunkującą dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania z takiego wniosku. Dopiero, gdy to badanie wstępne zakończone zostanie pozytywnie, organ - już po wszczęciu postępowania nadzwyczajnego - prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności danego aktu administracyjnego.
Interes prawny, o którym mowa jest w art.28 k.p.a., stanowi zatem warunek formalny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji - wobec tego wykazanie tego interesu stanowi przesłankę dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
Przy czym ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego dany podmiot, może domagać się czynności organu. Musi przy tym też istnieć bezpośredni związek między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest interes prawny. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli taką sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się na przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Przy czym interes faktyczny - na gruncie postępowania administracyjnego - co do zasady nie korzysta z ochrony. Pochopne uznawanie za strony postępowań administracyjnych osób w istocie nielegitymujących się interesem prawnym - stoi w kolizji nie tylko z nakazem racjonalnego i sprawnego działania przez organy administracji, ale przede wszystkim z interesem rzeczywistych stron postępowania.
Przyjąć też należy, że w sytuacji - gdy w sprawie występuje oczywisty brak interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania nadzorczego - to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia takiego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jednakże - gdy brak przymiotu strony nie jest taki oczywisty - postępowanie nieważnościowe powinno być wszczęte stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., a szczegółowa weryfikacja interesu prawnego strony następować już w ramach postępowania rozpoznawczego. Zweryfikowanie tego interesu w sposób dla wnioskodawcy negatywny będzie równoznaczne ze stwierdzeniem bezprzedmiotowości wszczętego postępowania - pociągającej za sobą konieczność jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wyjaśniono także, że w sprawach dotyczących nieruchomości interes prawny wynika z prawa rzeczowego przysługującego do tej nieruchomości (wyrok NSA z 19.10.2017 r., I OSK 3418/15, LEX nr 2445976), natomiast dysponowanie wyłącznie tytułem obligacyjnym do nieruchomości nie może przesądzać o statusie strony w postępowaniu dotyczącym tej nieruchomości (wyroki NSA z 11.01.2017 r., I OSK 1721/16, LEX nr 2204868 oraz z 27.01.2015 r., II OSK 1529/13, LEX nr 1655779).
W niniejszej sprawie R. N. żąda stwierdzenia nieważności decyzji aktualizacyjnej Starosty [...] z [...] października 2013 r. - którą dokonano sprostowania opisowej i graficznej części operatu ewidencji gruntów - dotyczących działki sąsiedniej, stanowiącej własność innych niż skarżąca osób fizycznych, zastępując wpis o występującym na tej działce rodzaju użytków: drogi - dr, wpisem o użytku: lasy - LsVl.
O ile interes faktyczny skarżącej może być zrozumiałym, z życiowego punktu widzenia, dążeniem właściciela nieruchomości do zapewnienia dojazdu do drogi publicznej przez działkę sąsiednią (która faktycznie była wykorzystywana w przeszłości jako droga wewnętrzna) - o tyle samo to dążenie nie konstytuuje interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie.
Skarżącej nie przysługują do nieruchomości objętej decyzją Starosty żadne prawa rzeczowe, czy też jakiekolwiek inne, podlegające ujawnieniu w ewidencji - co jest okolicznością bezsporną. Również jej twierdzenie, iż posiada status osoby władającej tą działką, nie ma żadnego znaczenia w sprawie.
Ponadto należy zauważyć, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko zbiorem informacji odzwierciedlającym aktualny stan prawny danej nieruchomości. Rejestruje ona stan prawny zaistniały uprzednio, ale w żadnym wypadku stanu prawnego nie tworzy. Nie rozstrzyga także sporów o prawa do gruntów, ani żadnych kwestii spornych związanych z ustaleniem tytułu własności. Stąd też, poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji, nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością.
Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma więc charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych.
Nie ma zatem wątpliwości, iż funkcjonującego dotychczas wpisu w ewidencji gruntów o istnieniu na działce nr [...] użytku drogowego - będącego co do zasady stwierdzeniem stanu faktycznego, nie zaś prawnego - nie można traktować jako źródła uprawnienia skarżącej do korzystania z tej działki jako drogi dojazdowej, a tym samym usunięcie tego wpisu - jako odebrania jej tego prawa.
W tej sytuacji należy stwierdzić, że decyzja aktualizacyjna Starosty [...] nie wywołała żadnych skutków w sferze praw i obowiązków skarżącej - co oznacza niewystąpienie w sprawie przesłanek z art. 28 k.p.a. warunkujących dopuszczalność uznania jej ze stronę postępowania.
Zatem prawidłowe było stwierdzenie przez Głównego Geodetę Kraju, iż postępowanie nadzorcze - wszczęte przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z wniosku skarżącej - stało się bezprzedmiotowe.
Również w sprawie nie doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius, ustanowionego w art. 139 k.p.a. - co do zasady uniemożliwiającego organowi odwoławczemu rozpoznanie odwołania na niekorzyść strony odwołującej się.
Faktem jest, iż decyzja Głównego Geodety Kraju, stwierdzająca brak prawnej możliwości prowadzenia postępowania nadzorczego na wniosek skarżącej, istotnie stanowi regres w jej sytuacji prawnej - w porównaniu z decyzją WINGiK, który nie kwestionując podmiotowości procesowej skarżącej, wdał się w meritum sprawy. Jednakże takie działanie organ odwoławczego mieści się w granicach przewidzianego również w art.139 k.p.a. odstępstwa od zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego. Ww. stanowi bowiem, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przyjąwszy, w nawiązaniu do poczynionych wcześniej wywodów teoretycznych, iż orzekający w niniejszej sprawie w I instancji WINGiK był upoważniony do: 1) uznania, iż w dacie składania wniosku interes prawny skarżącej nie został wprawdzie wykazany w sposób bezsporny, niemniej nie jest to przypadek oczywistego braku interesu wnioskodawcy, automatycznie obligującego organ do odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego na zasadzie art.61a § k.p.a. oraz do 2) wszczęcia postępowania nadzorczego na zasadzie art.157 § 2 k.p.a. celem zweryfikowania w pierwszej kolejności interesu prawnego skarżącej - to rozpoznanie w takich okolicznościach sprawy co do jej istoty na wniosek podmiotu ostatecznie nielegitymowanego, którym była skarżąca (co WINGiK miał obowiązek stwierdzić już po wszczęciu postępowania i uznać wszczęte postępowanie za bezprzedmiotowe), stanowi rażące naruszenie art.105 § 1 k.p.a., nakazującego umorzenie postępowania administracyjnego, które stało się bezprzedmiotowe.
Podsumowując Sąd uznał, że obowiązkiem orzekających w niniejszej sprawie organów było ustalenie, czy wniosek R. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2013 r. - orzekającej w trybie i na zasadach uregulowanych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w rozporządzeniu ewidencyjnym o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki, nie stanowiącej przedmiotu jakichkolwiek praw rzeczowych skarżącej - może skutkować wszczęciem żądanego postępowania nadzorczego.
Całkowicie trafnie przyjął Główny Geodeta Kraju, rozpatrując odwołanie od decyzji WINGiK, (rozpoznającej merytorycznie żądanie skarżącej i dokonującej oceny ważności decyzji Starosty [...] w świetle kryteriów ustalonych w art.156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a.), iż na przeszkodzie do wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej stoi brak po jej stronie wymaganego interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a. Zreformowanie w tej sytuacji decyzji WINGiK - na zasadzie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. jej uchylenie i orzeczenie o umorzeniu wszczętego postępowania organu I instancji, tak jak to uczynił w zaskarżonej decyzji Główny Geodeta Kraju, było konieczne.
Ocena zaskarżonej decyzji Głównego Geodety Kraju w postępowaniu sądowym nie potwierdziła zarówno słuszności zarzutów skarżącej, jak też istnienia innych okoliczności uzasadniających uwzględnienie jej wniosku i wyeliminowanie tej decyzji.
W związku z tym Sąd stwierdził, że Główny Geodeta Kraju wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy oraz prawidłowo uzasadnił swoją decyzję zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. - uzyskując całkowitą aprobatę Sądu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.
Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o połączenie spraw stwierdzając, że niniejsza sprawa dotyczy działki ewidencyjnej nr [...], natomiast sprawa ze skargi na decyzję Głównego Geodety Kraju nr [...] z [...] marca 2019 r. dotyczy działki ewidencyjnej nr [...], ponadto skarga to została już rozpoznana wyrokiem WSA w Warszawie z 27 września 2019 r. sygn. akt IV SA/WA 1417/19.
Nie uwzględnił także wniosku dowodowego skarżącej - gdyż nie zachodzą okoliczności z art. 106 § 3 p.p.s.a.
Natomiast rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Od 24 października 2020 r. obszar całego kraju objęty został tzw. "strefą czerwoną". W związku z tym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne, biorąc pod uwagę brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznając, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r.