I SA/Wa 258/05

I SA/Wa 258/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-05-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Łukaszewska-Macioch /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2005 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności oraz wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], mocą której stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1954 r. nr [...] i utrzymane tą decyzją w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1953 r. nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] - w części dotyczącej sprzedanych lokali nr nr [...],[...],[...] i [...] w budynku znajdującym się na przedmiotowym gruncie oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach wspólnych budynku, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom lokali, zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.
W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Zabudowana nieruchomość położona przy ul. [...] ozn. nr hip. rep. [...] pn. "[...]" została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] maja 1948 r. L. dz. [...] wynika, że właścicielami tej nieruchomości o pow. [...] m2 byli I. S. do [...] części, A. G. do [...] i F. A. do [...] części. Z dniem 21 listopada 1945 r. z mocy art. 1 dekretu nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Gminy W. Właściciele złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości.
Orzeczeniem administracyjnym nr [...] z dnia [...] września 1953 r. Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło przyznania
dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej, podając w uzasadnieniu, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową społeczną. Od orzeczenia odwołał się A. C., który powołał się na umowę z dnia [...] lutego 1949 r. (akt notarialny Repertorium nr [...]), na mocy której nabył udziały we współwłasności przedmiotowej nieruchomości od I. S. oraz od A. G. wraz ze wszystkimi prawami i ograniczeniami wynikającymi z dekretu z dnia 26 października 1945 r.
Decyzją z dnia [...] marca 1954 r. nr [...] Minister Gospodarki Komunalnej utrzymał w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] września 1953 r.
W dniu [...] lutego 2001 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek K. C., reprezentowanego przez M. M., o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1953 r.
Rozpoznając wniosek organ ustalił, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] czerwca 1981 r. sygn. akt [...] spadek po A. C. nabyli żona E. C. i syn K. C. Dla nieznanej z miejsca pobytu F. A. Sąd Rejonowy dla W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2002 r. sygn. akt [...] ustanowił kuratora w osobie M. M.
Przedmiotowa nieruchomość znajduje się obecnie w obrębie [...] i wchodzi w skład działek ewid. nr nr [...],[...],[...],[...] i [...] będących mieniem komunalnym oraz w skład niezabudowanej działki ewid nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa. Działki nr nr [...] i [...] zabudowane są budynkiem wielorodzinnym przy ul. [...], w którym lokale mieszkalne zostały sprzedane najemcom, działka nr [...] znajduje się w użytkowaniu Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...], zaś działka nr [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych zrzeszonych w Stowarzyszeniu [...] "[...]" z siedzibą w W.
W toku postępowania nadzorczego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że organy orzekające w sprawie wniosku byłych właścicieli naruszyły w rażącym stopniu art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach warszawskich, ponieważ nie dokonały niezbędnych ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydawania orzeczenia. Organ ustalił, że Archiwum Państwowe m. st. Warszawy nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego po 1945 r. (pismo nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r.), który obejmowałby przedmiotową nieruchomość do dnia [...] marca 1954 r., a ponadto sprawdził, że nie została ona ujęta w ogłoszonych do dnia wydania zakwestionowanej decyzji w Monitorze Polskim obwieszczeniach o uchwaleniu planu miejscowego. W tej sytuacji organ orzekający obowiązany był odnieść się do "Ogólnego planu zabudowania m. st. Warszawy" zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (nr VIII reg 100/31), wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216). Plan ten przewidywał dla przedmiotowej nieruchomości zabudowę zwartą o 6 kondygnacjach do wys. 22 m i 70% powierzchni zabudowy.
W świetle powyższych ustaleń Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że badane w trybie nadzoru orzeczenia zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., ponieważ odmawiały one przyznania prawa własności czasowej powołując się na nieistniejący, "opracowywany" plan zagospodarowania przestrzennego. Poza naruszeniem prawa materialnego naruszone zostały przy wydawaniu orzeczeń także przepisy art. 44, 75 ust. 1 i 2 i art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym przez niedopełnienie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy. Powyższe naruszenia, w ocenie organu nadzoru, uzasadniały stwierdzenie nieważności zarówno decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1954 r. nr [...] jak i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1953 r.
Równocześnie jednak w odniesieniu do lokali nr [...],[...],[...] i [...] jak i do odpowiadających im części gruntu nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, bowiem okoliczność, iż część przedmiotowej nieruchomości pozostaje w użytkowaniu wieczystym lub stanowi własność osób trzecich sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna odmawiająca przyznania własności czasowej wywołała nieodwracalne skutki prawne (uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96). W sytuacji bowiem gdy umowa użytkowania wieczystego była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy. Skoro sprzedaż w/w lokali i oddanie w użytkowanie wieczyste odpowiadających im części gruntu nastąpiło na podstawie umów notarialnych zawartych w wykonaniu decyzji administracyjnych o ich oddaniu w użytkowanie wieczyste, to w odniesieniu do tych działek nie można stwierdzić nieodwracalnych skutków prawnych. Z powyższych względów należało stwierdzić w tym zakresie nieważność orzeczeń dekretowych. Odmienna sytuacja ma miejsce w przypadku lokali nr [...] , [...],[...] i [...], które zostały sprzedane wyłącznie na podstawie umów o ustanowieniu odrębnej własności lokali i ich sprzedaży. W odniesieniu do tej części nieruchomości należało uznać, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1954 r. i orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1953 r. zostały wydane z naruszeniem prawa z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Zawarcie umowy cywilnoprawnej powoduje bowiem, że powrót do poprzedniego stanu prawnego nie jest możliwy na drodze administracyjnej, gdyż organ administracji nie jest władny do działania w tym zakresie na podstawie dostępnych mu środków w ramach jego kompetencji.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosło Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą w W., które zakwestionowało stanowisko organu w zakresie dotyczącym nieodwracalności skutków prawnych. Odwołujący się wskazał na brak jest podstaw do rozróżniania nabywców lokali pod względem skutków prawnych, jakie wobec nich wywołały wadliwe orzeczenia.
Ostateczną decyzją z dnia [...] października 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy poprzednią decyzję, podtrzymując argumentację jej uzasadnienia i twierdząc, iż jeżeli oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpiło na podstawie decyzji i zawartego w jej wykonaniu aktu notarialnego, to stan taki powoduje, że przy ocenie legalności decyzji odmawiającej byłemu właścicielowi prawa własności czasowej nie zachodzi sytuacja nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Zagadnienie nieodwracalności skutków prawnych może być badane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą zawarcia umowy o oddanie
nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Okoliczność ta nie może być natomiast przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego (przyznania własności czasowej), bowiem są to dwie różne sprawy administracyjne dotyczące odrębnych decyzji. Ustalenia te wynikają z cyt. wyżej uchwały Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96.
Skargę na ostateczną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą w W., zwane dalej "Stowarzyszeniem".
W skardze zarzucono naruszenie art. 156 § 2 kpa przez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że kontrolowane decyzje dekretowe nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych w przypadkach dotyczących ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie decyzyjno-umownym. Stowarzyszenie przyznaje, że bezpośrednią przyczyną uszczuplenia przedmiotowej nieruchomości o części sprzedane w trybie administracyjno-umownym były cząstkowe decyzje o oddaniu w użytkowanie wieczyste. Jednak podstawą dla podjęcia takich decyzji był stan prawny wywołany kontrolowanymi orzeczeniami dekretowymi, bowiem to one umożliwiły zarówno zawarcie umów cywilnoprawnych, które były wystarczające do ustanowienia użytkowania wieczystego jak również umożliwiły wdrożenie procedury administracyjno-umownej służącej temu samemu celowi. Skutek obu form ustanowienia użytkowania wieczystego jest obecnie w takim samym stopniu nieodwracalnym skutkiem prawnym decyzji będących przedmiotem kontroli.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwy do rozpoznania skargi stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę
działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.
Skargę w niniejszej sprawie należało uwzględnić, choć z innych przyczyn, niż w niej wskazane.
Przede wszystkim jednak zaznaczyć należy, że stosownie do art. 119 pkt 1 powołanej ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania.
W rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja określona w cytowanym przepisie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Stwierdzić należy, że w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, bez swej winy, nie brała udziału osoba, której interesu prawnego to postępowanie dotyczyło.
Zważyć trzeba, iż jak wynika z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego właścicielami nieruchomości [...] przy ul. [...] byli: I. S. do [...] części, A. G. do [...] i F. A. do [...] części (zaświadczenie Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] maja 1948 r. L. dz. [...]). Na podstawie umowy z dnia [...] lutego 1949 r. (akt notarialny Repertorium nr [...]) udziały we współwłasności przedmiotowej nieruchomości przypadające I. S. oraz A. G., łącznie [...] części, wraz ze wszystkimi prawami i ograniczeniami wynikającymi z dekretu z dnia 26 października 1945 r., nabył A. C.
Pozostałe [...] części przysługują F. A.
W toku postępowania administracyjnego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podejmował działania zmierzające do ustalenia aktualnego adresu F. A., jednak bez rezultatu. W związku z tym w dniu [...] sierpnia 2001 r., powołując się na obowiązek wynikający z art. 34 § 1 kpa, złożył wniosek do Sądu Rejonowego dla W. o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej – F. A., z uwagi na to, iż jest ona stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] marca 1954 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...].
W aktach znajduje się kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] stycznia 2002 r. sygn. akt [...], z którego treści wynika, że na wniosek Burmistrza Gminy W. o wyznaczenie przedstawiciela dla nieznanych z miejsca pobytu Sąd ten wyznaczył kuratora dla nieznanych z miejsca pobytu J. T., S. T., H. T. i F. A. współwłaścicieli nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], w osobie M. M. zam. w W. przy ulicy [...].
Zważyć należy, że przepis art. 34 § 1 kpa wiąże się z obowiązkiem zapewnienia reprezentacji stron w postępowaniu administracyjnym w określonej sprawie; daje podstawę do wystąpienia przez organ prowadzący postępowanie administracyjne o ustanowienie przedstawiciela strony postępowania, której miejsce pobytu jest nieznane. Pojęcie strony należy wiązać z konkretnym postępowaniem w indywidualnej sprawie administracyjnej, w toku którego dochodzi do konkretyzacji uprawnień lub obowiązków stron postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne dotyczyło kontroli, w trybie nadzoru, decyzji wydanych w sprawie z wniosku byłych współwłaścicieli, w tym F. A., o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...] w W. Natomiast z treści postanowienia Sądu Rejonowego dla W. Wydział I Cywilny z dnia [...] stycznia 2002 r. sygn. akt [...] wynika, że M. M. został wyznaczony kuratorem dla nieznanych z miejsca pobytu J. T., S. T., H. T. i F. A. w innej sprawie toczącej się przed innym organem. Brak jest podstaw do przyjęcia, że kurator dla nieznanych z miejsca pobytu współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...], będących stronami odrębnego postępowania administracyjnego, jest uprawniony do reprezentowania strony postępowania dotyczącego nieruchomości przy ul. [...]. Stwierdzenie zatem przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, iż w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją strona postępowania –F. A. była reprezentowana przez M. M., było pozbawione podstaw.
Wyjaśnienie okoliczności związanych z udziałem F. A. w postępowaniu administracyjnym tym bardziej jest istotne, wziąwszy pod uwagę treść przesłanej Sądowi przez Ministra Infrastruktury (pismo z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]) korespondencji między Ministrem Infrastruktury i K. G., która poinformowała, że F. A. nie żyje.
Należy podkreślić, że koniecznym elementem postępowania są jego podmioty - musi istnieć organ administracji właściwy do jego prowadzenia oraz strona, o której uprawnieniach i obowiązkach organ orzeka w decyzji kończącej postępowanie. Brak prawidłowej reprezentacji strony w postępowaniu administracyjnym oznacza, że strona bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stanowi to przesłankę wznowienia postępowania, stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ustalenia uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPS 7/00 (ONSA 2000/4/139) w kwestii właściwości organów w sprawach stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych w przedmiocie prawa własności czasowej. Natomiast jeśli chodzi o zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych wymaga również analizy i odniesienia się przez organ do orzecznictwa sądowego późniejszego niż uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, na którą powołał się organ w niniejszej sprawie, a zwłaszcza do uchwały Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99 (ONSA 2000/3/93).
W przedstawionym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 119 pkt 1 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.