I SA/Wa 2084/21

I SA/Wa 2084/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Ścieszka /sprawozdawca/
Joanna Skiba
Łukasz Trochym /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 391/23 - Wyrok NSA z 2026-03-17
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 130, art. 156 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Joanna Skiba, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. i M. S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej również: Minister) decyzją z 29 czerwca 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. i M. S. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 27 maja 2020 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa,
w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 5 i w to miejsce orzekł o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania na rzecz:
a) wierzyciela hipotecznego – [...] S.A. z siedzibą w W. w wysokości 993.160.64 zł,
b) właścicieli nieruchomości – A. S. i M. S. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w wysokości 231.448,06 zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna;
w punkcie II. w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Minister uwzględnił, że nieruchomość położona w powiecie [...], gmina N., obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,1117 ha, została objęta decyzją Wojewody Mazowieckiego Nr 280/11/2016 z 12 sierpnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...], o długości ok. 11,6 km. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 22 września 2017 r.
Zgodnie z księgą wieczystą nr [...] właścicielami przejętej nieruchomości byli A. i M. S. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Dział III nie zawierał wpisów. W dziale IV księgi wieczystej widniał wpis o obciążeniu nieruchomości hipoteką umowną łączną w wysokości [...] zł na rzecz B. S.A. Oddziału [...] w Ł. ([...]). W wyniku przekształceń, zobowiązania i wierzytelności ustanowione na rzecz B. S.A., przejął [...] S.A.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z 27 maja 2020 r. orzekł:
w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 2.062.518,00 zł na rzecz wierzyciela hipotecznego [...] S.A. z siedzibą w Warszawie z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w powiecie [...], gmina N., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1117 ha, objętej decyzją Wojewody Mazowieckiego z 12 sierpnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...], o długości ok. 11,6 km, stanowiącej własność A. i M. S. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej;
w pkt 2 o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, opisanej w pkt 1 decyzji, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czyli o kwotę 103.125,90 zł na rzecz A. i M. S. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej;
w pkt 3 o zaliczeniu na poczet przyznanego [...] S.A. z siedzibą w W. w pkt 1 odszkodowania, kwoty zaliczki wypłaconej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w wysokości 896.224,00 zł;
w pkt 4 o zaliczeniu na poczet przyznanego A. i M. S. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w pkt 2 odszkodowania, kwoty zaliczki wypłaconej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w wysokości 44.811,20 zł oraz
w pkt 5 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania na rzecz:
a) wierzyciela hipotecznego [...] S.A. z siedzibą w W. w wysokości 1.166.294,00 zł oraz
b) właścicieli nieruchomości – A. i M. S. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w wysokości 58.314,70 zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja odszkodowawcza stanie się ostateczna.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. i M. S., wnioskując o zmianę powyższej decyzji i ustalenie odszkodowania w wysokości odpowiadającej rzeczywistej wartości nieruchomości, tj. 3.277.000,00 zł. Skarżący zarzucili, że rzeczoznawca majątkowy błędnie określił wartość nieruchomości, co skutkowało obniżeniem odszkodowania. Wskazali, że biegły powinien zastosować w wycenie metodę dochodową. Podnieśli również, iż biegły nie oparł się na wszystkich danych dotyczących nieruchomości przyjętych do wyceny. Zwrócili się zatem o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, poprzez zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, celem dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z 10 października 2019 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. J..
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii przywołał treść przepisów art. 12 ust. 4 pkt 1, 2 i 4, art. 12 ust. 4c, art. 12 ust. 4a i 4f, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 1c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, ze zm., dalej: specustawa drogowa). Następnie wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r. poz. 1990, ze zm., dalej: u.g.n.), ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. stanowi operat szacunkowy. W niniejszej sprawie ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina N., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1117 ha, nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy z 10 października 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. (uprawnienia nr [...]). Aktualność przedmiotowego operatu szacunkowego została potwierdzona na dzień 20 maja 2021 r.
Biegły ustalił, że wyceniana nieruchomość jest położona w N., przy ul. [...], w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej nr [...]. Ulica [...] usytuowana jest równolegle do drogi krajowej nr [...]i stanowi drogę utwardzoną i urządzoną. Dojazd do nieruchomości urządzono od strony ul. [...]. Najbliższe otoczenie nieruchomości stanowi zabudowa mieszkaniowa, zabudowa komercyjna i gospodarcza oraz tereny niezabudowane. W odległości ok. 1,5 km znajduje się Urząd Gminy N.. Nieruchomość jest oddalona o ok. 16 km od granic z W.. Działka posiada kształt zbliżony do trapezu i w całości została przeznaczona pod inwestycję drogową. Nieruchomość jest zabudowana budynkiem o funkcji magazynowo - biurowej oraz stalowym masztem reklamowym. Teren wokół budynku jest porośnięty trawą i ogrodzony. Nieruchomość posiada dostęp do sieci elektrycznej, wodociągowej i gazowej. Budynek znajdujący się na nieruchomości jest wykonany w technologii tradycyjnej, murowanej. Budynek ma dwie kondygnacje, jest niepodpiwniczony, przykryty stropodachem i pokryty blachą. Obiekt został wybudowany w latach 1989 - 1995. Na konstrukcję budynku składają się: fundamenty żelbetonowe monolityczne, ściany murowane z pustaków żużlobetonowych "Alfa", zewnętrznie ocieplone styropianem i obłożone plastikową okładziną elewacyjną typu "siding", stropy typu Kleina, kominy wykonane z cegły pełnej, dach - stropodach kryty blachą falistą, powlekaną, schody monolityczne żelbetonowe, obłożonymi płytkami ceramicznymi i stolarka okienna z PCV. Budynek składa się z dwóch kondygnacji - parter oraz piętro. Podzielony jest na część magazynową oraz biurowo - socjalną. Wykończenie na parterze: w magazynach na podłodze beton, w pozostałych pomieszczeniach terakota, w pomieszczeniu technicznym znajduje się piec Buderus G-215 plus zasobnik 2001. Wykończenie na piętrze: w 3 pokojach biurowych położone są panele, korytarz wyłożony jest terakotą, w 2 pokojach biurowych znajduje się wykładzina, w pokoju panele, w kuchni i łazience terakota i glazura, w przedpokoju terakota, na klatce schodowej terakota. Biegły uwzględnił również, że na nieruchomości znajdowały się inne naniesienia podlegające wycenie.
Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż teren, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy N. Nr [...] z dnia 4 października 2004 r. Szacowana nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym symbolem UP, tj. teren zabudowy usługowo - produkcyjnej o wielofunkcyjnym przeznaczeniu. Do celów wyceny przeprowadzono szczegółową analizę cen gruntów drogowych oraz cen gruntów budowlanych przeznaczonych pod zabudowę usługową.
Analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi publiczne na terenie gminy N. jako rynku lokalnego oraz powiatu [...] z wyłączeniem miasta [...] i [...] jako rynku regionalnego (z powodu braku wystarczającej liczby transakcji na rynku lokalnym) wykazała, że nie można na ich podstawie przeprowadzić oszacowania gruntu z uwagi na brak spełnienia kryterium podobieństwa. Niemniej jednak biegły wskazał, że ceny transakcyjne analizowanych transakcji drogowych mieściły się w przedziale od 20,00 zł/m2 do 423,69 zł/m2, przy cenie średniej 110,87 zł/m2.
Z kolei w okresie obejmującym 2,5 lat poprzedzających wycenę, biegły odnotował kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę usługową, przemysłową i produkcyjno-usługową w przedziale od ok. 140,00 zł/m2 do ok. 700,00 zł/m2, większość cen nie przekraczała jednak poziomu 400,00 zł za 1 m2 gruntu (blisko 90%). W związku z tym biegły określił wartość odtworzeniową nieruchomości gruntowej dla aktualnego sposobu użytkowania jako podstawy określenia wysokości odszkodowania, posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod zabudowę usługową i produkcyjną. Ostatecznie do wyceny biegły wykorzystał 18 transakcji nieruchomościami budowlanymi w przedziale od 160,00 zł do 334,57 zł za 1m2, przy cenie średniej wynoszącej 220,03 zł, możliwie najbardziej podobnych do wycenianej nieruchomości.
Wyceniając grunt rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przeprowadzona analiza rynku regionalnego wykazała tendencje stabilne w badanym okresie, wobec czego ceny transakcyjne nie korygowano ze względu na upływ czasu. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że na wartość tego typu nieruchomości wpływ mają przede wszystkim takie cechy jak: lokalizacja (waga 40%), lokalizacja położenie względem dróg (waga 30%) i sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich (waga 30%). Po dokonaniu stosownych obliczeń, wartość rynkową 1 m2 gruntu szacowanej nieruchomości określono w wysokości 308,46 zł, a wartość całego gruntu przedmiotowej działki oszacowano na kwotę 344.550,00 zł. Wartość naniesień biegły określił przy zastosowaniu podejścia kosztowego, techniki wskaźnikowej, na podstawie cen aktualnych na dzień wyceny katalogów "[...] - Katalog cen jednostkowych robót i obiektów inwestycyjnych", III kwartał 2019 r. oraz [...] "Biuletyn cen obiektów budowlanych", II kwartał 2019 r. oraz ofert internetowych. Biegły wycenił naniesienia na przedmiotowej działce na kwotę 1.717.968,00 zł. Ostatecznie wartość odtworzeniowa przedmiotowej nieruchomości została określona na kwotę 2.062.518,00 zł. W związku ze spełnieniem warunków, o których mowa w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, kwota odszkodowania została prawidłowo powiększona o 5% wartości ww. nieruchomości tj. o kwotę 103.125,90 zł.
Dokonując oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy Minister wskazał, że mając na uwadze przepisy u.g.n. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r, poz. 555, dalej; rozporządzenie), sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. W związku z faktem, iż przedmiotowa nieruchomość zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod teren zabudowy usługowo-produkcyjnej, do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę komercyjną. Tym samym operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wypełnia dyspozycję § 36 ust. 1 rozporządzenia. Jednocześnie z zebranego zestawienia transakcji drogowych, mimo ich braku podobieństwa do przedmiotu wyceny, wynikało, że cel wywłaszczenia nie zwiększa wartości nieruchomości, ponieważ ceny nieruchomości drogowych na analizowanym rynku były niższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że dane zawarte w sporządzonym operacie szacunkowym nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, stanowią spójną i logiczną całość. Opinia biegłego została sporządzona prawidłowo i odpowiada obowiązującym w tej materii przepisom u.g.n. oraz rozporządzenia, co w konsekwencji sprowadza się do uznania, że opracowanie to może stanowić wiarygodny dowód o wartości wycenianej nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego doboru metody wyceny przez biegłego, Minister powołując się na art. 154 § 1 u.g.n. podkreślił, że czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracji publicznej nie ma podstaw do podważenia. Ponadto biegły w piśmie z 19 grudnia 2019 r. wskazał, iż przy dokonywaniu wyceny brał pod uwagę komercyjny charakter wyceny, jednakże analiza rynku nie wykazała wiarygodnych stawek czynszu za wynajem podobnych obiektów, co jest niezbędne do oszacowania wartości dochodowej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż na terenie gminy Nadarzyn i powiatu [...] odnotowano czynsze za wynajem obiektów usługowych, jednakże dotyczyły one wynajmu obiektów nie spełniających kryterium podobieństwa do obiektów podlegających wycenie. W piśmie tym biegły wyjaśnił również, iż do wyceny wykorzystano wszelkie niezbędne dane dotyczące nieruchomości, m.in. księgę wieczystą, ewidencję gruntów, dokumenty planistyczne, dane o naniesieniach, dane o cenach transakcyjnych, o cenach robót i obiektów inżynieryjnych oraz budowlanych. Minister zauważył, że transakcje, na które powołują się strony w odwołaniu zostały przedstawione już w toku postępowania przed organem I instancji. Wtedy to w odpowiedzi na zarzuty, w piśmie z 19 grudnia 2019 r., rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że znaczna część powołanych przez stronę transakcji pochodzi z [...] uznanego przez biegłego za rynek nieporównywalny. Ponadto biegły wskazał, że przedstawione transakcje dotyczą nieruchomości zabudowanych, a nie gruntu, gdzie o wartości nieruchomości decydował budynek, a przeliczenie wartości całej nieruchomości zabudowanej na wartość gruntu jest błędem i jest to niezgodne z zasadami wyceny. Powyższe wyjaśnienia biegłego organ odwoławczy uznał za wyczerpujące i zasługujące na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących nie poddania z urzędu operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, Minister wyjaśnił, że organ ocenił wartość dowodową operatu szacunkowego, a strony nie przedstawiły dowodu świadczącego o wadliwości sporządzonej wyceny. Skoro okoliczność prawidłowej wartości nieruchomości nie została w ocenie organu odwoławczego podważona, brak jest podstaw do zlecania przeprowadzenia nowego dowodu na tę okoliczność. Organy nie miały wątpliwości co do poprawności tego opracowania i uznały w ramach swobodnej oceny dowodów, że może on stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Zwalnia to zatem organy od konieczności poddania operatu ocenie zgodnie z art. 157 u.g.n.
Minister zaznaczył również, że skarżący nie przedłożyli w toku postępowania przeciwdowodu w postaci kontroperatu, który wskazywałby na zaniżenie kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przedłożony kontroperat szacunkowy z 10 października 2016 r. przedstawiony przez skarżących, w związku z upływem ponad dwóch lat liczonych od daty jego sporządzenia, nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie, ani być przedmiotem analizy. Organ odwoławczy doszedł więc do przekonania, że dane zawarte w sporządzonym operacie szacunkowym nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, co w konsekwencji sprowadza się do uznania, że wartość nieruchomości została wyceniona w sposób prawidłowy.
W związku z informacją wierzyciela hipotecznego - [...] S.A., że wierzytelność z umowy kredytu hipotecznego, która zabezpieczona była hipoteką do kwoty 7.140.000,00 zł, ustanowioną na nieruchomości dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...], na dzień 7 czerwca 2021 r. wynosi łącznie 993.160,64 zł, Minister uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z 27 maja 2020 r. w zakresie pkt 5 i orzekł w tym zakresie o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania na rzecz: a) wierzyciela hipotecznego - [...] S.A. z siedzibą w W. w wysokości 993.160,64 zł oraz b) właścicieli nieruchomości – A. S. i M. S. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w wysokości 231.448,06 zł, w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. W pozostałym zakresie Minister utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W skardze złożonej na powyższą decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii A. S. i M. S., podnieśli następujące zarzuty:
1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ wybiórczej i jednostronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,
b) pominięcie faktu istnienia znaczących rozbieżności pomiędzy różnymi ze sporządzonych w przedmiocie wyceny wartości wywłaszczonej pod realizację inwestycji drogowej nieruchomości operatami szacunkowymi, jak również
c) całkowity brak odniesienia się przez organ do wskazanych przez skarżących ewidentnych braków i naruszeń jakich dopuścił się rzeczoznawca w ramach operatu;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
a) art. 18 ust. 1 specustawy drogowej poprzez pominięcie przy ustalaniu odszkodowania stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji;
b) art. 155 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej poprzez zaaprobowanie przez organ bazowania w ramach operatu przez sporządzającego go rzeczoznawcę wyłącznie na selektywnie wybranych, nie zaś wszystkich, niezbędnych i dostępnych danych o nieruchomości.
W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie organowi ustalenia odszkodowania w wysokości odpowiadającej rzeczywistej wartości nieruchomości gruntowej zabudowanej, tj. 3.277.000 zł, oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Do skargi dołączono operat szacunkowy z 30 lipca 2021 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. G., zgodnie z którym szacunkowa wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości gruntowej zabudowanej wynosi 4.478.000 złotych.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną.
Specustawa drogowa przewiduje przypadek przymusowej ingerencji państwa w uprawnienie przysługujące innym podmiotom prawnym wobec nieruchomości lub ich części, które objęte są decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z mocy prawa nieruchomość taka jako niezbędna pod budowę drogi zostaje nabyta przez Skarb Państwa lub odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. W myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 29 czerwca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 27 maja 2020 r. ustalającą odszkodowanie na rzecz skarżących za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1117 ha, położoną w gminie N., obręb [...], powiat [...], objętą decyzją Wojewody Mazowieckiego z 12 sierpnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...], o długości ok. 11,6 km. Nieruchomość ta przeszła na własność Skarbu Państwa. Należne współwłaścicielom odszkodowanie ustalono w wysokości 2.062.518 złotych, które powiększono o 5% wartości nieruchomości.
We wniesionej skardze skarżący zakwestionowali przyjętą przez organ opinię biegłego w postaci operatu szacunkowego biegłego M. J. sporządzonego w dniu 10 października 2019 r. wskazując na jej liczne nieprawidłowości, które doprowadziły do zaniżenia przyznanego im odszkodowania. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia ww. operatu szacunkowego, określającego wartość rynkową objętej wywłaszczeniem nieruchomości i prawidłowości jego oceny - jako dowodu w prowadzonym postępowaniu.
Wyjaśniając powyższe należy na wstępie podkreślić, że zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W myśl art. 134 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W świetle ust. 3 art. 134 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli natomiast przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Pojęcie "stan nieruchomości" zostało sprecyzowane przez ustawodawcę w art. 4 pkt 17 u.g.n. wskazującym, że należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.
Wartość rynkowa nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n., który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca wykorzystuje wszelkie (zarówno niezbędne, jak i dostępne) dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w podanych w art. 155 ust. 1 u.g.n. źródłach. Przepis ten zawiera jednak tylko przykładowy spis źródeł, z których rzeczoznawca majątkowy pobiera informacje, co nie wyklucza czerpania danych z innych źródeł niż wymienione w tym przepisie. Operat szacunkowy powinien być sporządzony w oparciu o przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - a w szczególności § 36. Zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Przy czym nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2).
W wydanych w sprawie decyzjach organy – odwołując się do ustawowej zasady korzyści ustalonej w art. 134 ust. 4 u.g.n. - zaakceptowały przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego sposób szacowania wartości nieruchomości przejętej pod drogę.
Podzielając dokonaną w tym zakresie ocenę należy zauważyć, że – jak wynika z dokonanych ustaleń - przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. W takich warunkach wartość rynkową nieruchomości należało ustalić przy uwzględnieniu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi N. w gm. N., zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia 4 października 2004 r., ustala przeznaczenie terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, jako teren zabudowy usługowo-produkcyjnej o wielofunkcyjnym przeznaczeniu – UP. Biegły stojąc na stanowisku, że w związku z przejęciem pod drogi objętej postępowaniem nieruchomości, której planistyczne przeznaczenie określone było jako tereny zabudowy usługowo-produkcyjnej o wielofunkcyjnym przeznaczeniu, nie doszło do zwiększenia ich wartości, ustalił ich wartość na użytek niniejszego postępowania posługując się kwotami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę komercyjną.
Wypada podkreślić, że dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wywiera bezpośredni wpływ na treść decyzji ustalającej odszkodowanie. W orzecznictwie podkreśla się, że konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2761/19, CBOSA). Powyższe wymogi w aspekcie technicznym, procesowym, sprawiają, że w tego rodzaju sprawach sporządzany przez rzeczoznawcę operat szacunkowy musi być zupełny, logiczny i wiarygodny. Dopiero spełnienie tych warunków pozwala na jego przyjęcie jako dowodu miarodajnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Zatem to rzeczoznawca, a nie organ czy sąd, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości porównawczych i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Wynika to z faktu, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek więc opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak merytoryczna ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli więc strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n.
Jak wynika z operatu szacunkowego, wartość wycenianej nieruchomości określono jako sumę: wartości rynkowej gruntu, określonej w podejściu porównawczym oraz wartości odtworzeniowej naniesień (określenie kosztów wytworzenia części składowych gruntu oparto na szacowaniu kosztów zastąpienia). Wyceny wartości nieruchomości gruntowej i odtwarzalnych części składowych biegły dokonał na podstawie aktualnie odnotowywanych cen gruntów budowlanych na terenie powiatu [...]. Do odtworzenia części składowych gruntu zastosowano podejście kosztowe, metodę kosztów zastąpienia, technikę wskaźnikową. Wyceny wartości rynkowej gruntu dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej. Wyjaśniono, że wyceniana nieruchomość posiada złożony sposób zagospodarowania, co utrudnia znalezienie obiektów o podobnym zagospodarowaniu. Wycena metodą porównawczą czy metodą dochodową nie dałaby oczekiwanych rezultatów, zwłaszcza że metody te nie dają możliwości określenia wartości poszczególnych składników nieruchomości. Jak podkreślił biegły, z uwagi na brak transakcji na rynku lokalnym dotyczących nieruchomości o porównywalnym zagospodarowaniu, nie było możliwości określenia rynkowej wartości naniesień, dlatego do wyceny zastosowano podejście kosztowe do określenia wartości odtworzeniowej, zamiast wartości rynkowej. Dla wyceny działki biegły określił cechy mające największy wpływ na wartość nieruchomości, tj. lokalizacja (waga 40%), położenie względem dróg (waga 30%) i zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich (waga 30%). Wartość nieruchomości określono na dzień 10 października 2019 r., ustalając stan nieruchomości na dzień 12 sierpnia 2016 r. (data wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej).
Stwierdzić należy, że sporządzony operat szacunkowy, którego aktualność została potwierdzona na dzień 20 maja 2021 r., uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, czym wypełnia dyspozycję art. 154 ust. 1 u.g.n. Wobec zgłaszanych przez M. S. i A. S. zastrzeżeń, organ I instancji wystąpił do rzeczoznawcy o wyjaśnienia. Pismem z dnia 19 grudnia 2019 r. rzeczoznawca majątkowy odniósł się do złożonych uwag, podtrzymując sporządzoną przez siebie wycenę.
Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania ustaleń rzeczoznawcy majątkowego, zawartych w przedłożonym operacie szacunkowym. Operat ten został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera oczywistych pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane § 56 rozporządzenia. W procesie wyceny biegły prawidłowo przyjął istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. 12 sierpnia 2016 r. (data wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone w oparciu zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Biegły w procesie wyceny dokonał analizy rynku nieruchomości inwestycyjnych (tereny zabudowy wielofunkcyjnej) i drogowych. Analiza rynku objęła transakcje z ostatnich dwóch lat (2017-2019).
Zdaniem Sądu, powyższa analiza spełnia wymogi wynikające tak z ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i przywołanego rozporządzenia i nie sposób uzasadnić, że uznanie przez organy orzekające tej analizy za prawidłową stanowiło naruszenie prawa. W rozpatrywanej sprawie organy administracji sprawdziły w sposób wyczerpujący, na jakich przesłankach rzeczoznawca oparł swoje twierdzenia i skontrolowały prawidłowość tego rozumowania. Uznając zaś prawidłowo, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania, brak było podstaw do występowania przez te organy o sporządzenie nowego operatu czy też o jego ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 u.g.n. Niewątpliwie zaś – niezależnie od kompetencji organu - uprawnienie takie przysługiwało skarżącym. Z tego też względu, jeżeli skarżący ze względu na stawiane zarzuty natury metodologicznej mieli wątpliwości i zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mieli możliwość poddania tego operatu ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania metodologicznej prawidłowości sporządzenia operatu. Skorzystanie z tej możliwości zależy jednak od inicjatywy i woli strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. W wyroku z 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 494/21, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił wyraźnie, że to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Oznacza to, że w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Jak wynika z akt sprawy, z tej możliwości skarżący jednak nie skorzystali.
Dowodem w sprawie nie mógł być operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. J. z października 2016 r. (brak daty dziennej), gdyż na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie był on aktualny. Przedłożony zaś wraz ze skargą operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony przez B. G. z 30 lipca 2021. został sporządzony po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanej w jego wyniku ostatecznej decyzji administracyjnej, nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2100/16, CBOSA).
Podnoszone zatem w skardze zarzuty co do braku rzetelności czy fachowości operatu szacunkowego, który stał się podstawą wyliczeń należnego skarżącym odszkodowania, okazały się nieuzasadnionymi. Dokument ten nie został bowiem sporządzony z naruszeniem przepisów prawa, ani nie zawiera oczywistych i rażących błędów, które dyskwalifikowałyby go jako dowód w sprawie. Decyzja zatem ustalająca wysokość należnego skarżącym odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną w trybie przepisów specustawy drogowej, odpowiada prawu.
Nie doszło też do naruszenia przepisów postępowania, które skarżący wiążą z brakiem odniesienia się do zgłaszanych przez nich uwag i brakiem wyjaśnienia ujawnionych rozbieżności pomiędzy wartościami określonymi w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu względem przedłożonego przez skarżących opracowania. Zauważyć ponownie trzeba, że zastrzeżenia i wątpliwości zgłaszane przez skarżących w toku postępowania odszkodowawczego zostały rozważone i wyjaśnione w drodze odpowiedzi rzeczoznawcy. Biegły podkreślił, że dokonana wycena została poprzedzona analizą transakcji nieruchomościami zabudowanymi podobnymi budynkami i budowlami oraz czynszami za wynajem podobnych obiektów, która to analiza pozwoliła stwierdzić, że brak jest zarówno transakcji podobnymi obiektami jak i czynszów za wynajem podobnych obiektów. Zaznaczyć trzeba, że publicznoprawny charakter odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod drogi wyklucza stricte cywilistyczne podejście do należności odszkodowawczych, które zakłada pojęcie szkody obejmując stratę (damnum emergens), polegającą na zmniejszeniu aktywów lub na zwiększeniu się pasywów majątku oraz utracony zysk (lucrum cessans), tj. udaremnienie zwiększenia się majątku. Z tego względu przedłożone przez skarżących umowy najmu, czy dzierżawy nie pozwalały na modyfikację przyjętego sposobu wyceny.
Z tych względów Sąd uznał, że organ nie uchybił ciążącym nań obowiązkom zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Podejmowane w toku postępowania czynności związane z ustalaniem stanu faktycznego, odpowiadały wytyczonym przez art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadom prawdy obiektywnej, oficjalności, ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095).