I SA/Wa 2084/20

I SA/Wa 2084/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Gabriela Nowak /przewodniczący/
Joanna Skiba
Monika Sawa /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 2329/21 - Wyrok NSA z 2025-01-08
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 60 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Monika Sawa (spr.) WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi P. S.A. w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] lipca 2020 r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister/organ) po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], [...] - w części stwierdzającej, że z dniem 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa obejmujące nieruchomość położoną we W., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha (wyodrębniona z działki nr [...] o pow. [....] ha opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]) stało się z mocy prawa mieniem Gminy [...] wykonującej zadania powiatu jako miasto na prawach powiatu.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], [...], działając na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872), stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa obejmujące nieruchomość położoną we W., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha, opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], uregulowaną w księdze wieczystej KW nr [...], stało się z mocy prawa mieniem Gminy [...] wykonującej zadania powiatu jako miasto na prawach powiatu. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji, w części dotyczącej działki nr [...] (wyodrębnionej z działki nr [...]) wystąpiła spółka [...] S.A. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przedmiotowa nieruchomość zajęta jest przez infrastrukturę kolejową i przed 1 stycznia 1999 r. była w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...] którego następcą prawnym jest obecnie spółka [...] S.A. W ocenie wnioskodawcy działka kolejowa była we władaniu [...], a nieuwzględnienie tego faktu przez Wojewodę [...] stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto wnioskodawca wskazał na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...], które bezpośrednio graniczą z działką nr [...]. Podobnie w przypadku innej bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...], działki nr [...], co do której prowadzone było postępowanie uwłaszczeniowe, zakończone pozytywną decyzją uwłaszczeniową dla [...]. Wnioskodawca wskazał, że skoro ww. działki położone są w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] i stanowią ciąg jednej linii kolejowej, to Wojewoda [...] powinien był ustalić, że również działka nr [...] stanowi linię kolejową. Organ wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], o czym zawiadomił strony postępowania. Następnie, po analizie zgromadzonego materiału dowodowego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...], umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], [...] - w części stwierdzającej, że z dniem 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa obejmujące nieruchomość położoną we W., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha (wyodrębniona z działki nr [...] o pow. [...] ha opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]) stało się z mocy prawa mieniem Gminy [...] wykonującej zadania powiatu jako miasto na prawach powiatu. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją wystąpiły [...] S.A. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że dla ustalenia interesu prawnego znaczenie ma faza postępowania w konkretnej sprawie, a zbiór osób mających interes prawny w postępowaniu nadzwyczajnym nie jest tożsamy ze zbiorem stron postępowania zwykłego. Zdaniem skarżącej organ winien nie tylko ponownie ustalić krąg stron postępowania, ale także rozstrzygać wszelkie wątpliwości na korzyść podmiotów, które chcą brać udział w postępowaniu w charakterze strony. Skarżąca wskazała także, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej decyzji przywołał wyrok dotyczący kręgu stron postępowania komunalizacyjnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 808/07) wydany w roku 2007, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 1586/12) stwierdził, że "stroną postępowania może być także podmiot, który dochodzi swojego tytułu prawnego, bowiem utracił go on sam lub jego poprzednicy prawni na rzecz Skarbu Państwa. Taki podmiot ma również niewątpliwie interes prawny w postępowaniu".
Minister po rozpoznaniu wniosku wskazał, że ponowna analiza akt, nie wykazała nowych istotnych dla sprawy okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska wyrażonego w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...]. Minister podkreślił, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 Kpa - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 Kpa. W świetle wskazanej normy prawnej, stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie - w przedmiotowym postępowaniu, stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872) - w dniu 1 stycznia 1999 r. Minister podniósł, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, organ zmuszony był do wszczęcia postępowania i szczegółowego wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości objętej wnioskiem. W ocenie Ministra przeprowadzone postępowanie wykazało, że wnioskodawca nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], [...]. Minister zaznaczył, że stronami postępowania komunalizacyjnego są co do zasady Skarb Państwa i właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Inne podmioty uczestniczą w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 13 kwietnia 2012 r. (I OSK 511/11) "pojęcie interesu prawnego i jego zakres są przedmiotem bardzo obfitej literatury z zakresu prawa administracyjnego oraz obszernego orzecznictwa sądowego. Do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 k.c., ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje albo też norma wywodzona z art. 233 k.c., regulującego prawo użytkowania wieczystego. Konieczność oparcia interesu prawnego o obowiązującą normę porządku prawnego oznacza jednocześnie, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej." Minister podkreślił, że nawet w przywołanym przez skarżącą wyroku z dnia 10 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 1586/12) NSA wskazał, że nawet jeśli będąca przedmiotem postępowania nieruchomość byłaby objęta roszczeniami osoby trzeciej, to osoba ta musiałaby swe "działania skierować do aktu, mocą którego działki przeszły na Skarb Państwa, dopiero wówczas mógłby domagać się wzruszenia decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzorczym, a jego legitymacja do wszczęcia takiego postępowania nie mogłaby być kwestionowana.". Wnioskodawca wywodzi prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości z przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 96, poz. 591), zgodnie z którymi linie kolejowe pozostają w zarządzie koncesjonowanego podmiotu gospodarczego uprawnionego do zarządzania liniami kolejowymi. Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości, nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa. W przepisach ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. (w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 stycznia 1999 r.) używany jest termin "zarządzanie", który jednak nie jest tożsamy z zarządem - vide; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. Obowiązująca w dniu 1 stycznia 1999 r. ustawa z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 95, poz. 474) również nie przyznawała PKP prawa zarządu nieruchomości, stwierdzając jedynie w art. 12 ust. 1, że PKP gospodaruje mieniem, zapewniając mu ochronę. Ustawa przewidywała natomiast oznaczony katalog uprawnień PKP w zakresie linii kolejowych, a więc dróg szynowych wraz z przyległymi pasami gruntu, a także budynków, budowli i urządzeń przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętym pod nie gruntami (art. 2 ust. 1 ustawy) w postaci: budowy, remontów, modernizacji utrzymywania (art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy), udostępniania linii kolejowych innym podmiotom (art. 7 ust. 1 pkt. 3 ustawy), utrzymywania eksploatowanych linii w należytym stanie (art. 8 ustawy). W art. 42 ustawodawca przewidział możliwość nabycia przez PKP własności budynków, lokali i innych urządzeń wchodzących w skład linii kolejowych na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), czyli brał pod uwagę, że PKP może być zarządcą gruntów państwowych lub komunalnych; co jednak nie oznaczało, że art. 42 lub inny przepis tej ustawy takie prawa przyznawał - vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16. Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, że prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości na rzecz [...] nie zostało ustanowione w formie prawem przewidzianej. Zarząd zaś (dziś trwały zarząd), podkreślił Minister, to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości, czy też posadowienia na niej elementów infrastruktury kolejowej, nie kreuje prawa zarządu. Zgodnie natomiast z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Zdaniem Ministra fakt, że wnioskodawca władał tą nieruchomością, nie daje mu przymiotu strony w rozpatrywanym postępowaniu, bowiem postępowanie to nie dotyczy bezpośrednio jego prawa i nie narusza jego praw i obowiązków. Ewentualne przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa na właściwą jednostkę samorządu terytorialnego następuje bowiem wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich. Odnosząc się do argumentu, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść podmiotów, które chcą brać udział w postępowaniu w charakterze strony. Minister podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie istnieją żadne wątpliwości gdyż wnioskodawca nie posiadał tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w dacie komunalizacji tj. w dniu 1 stycznia 1999 r., jak również nie posiada go obecnie. Oznacza to, zdaniem Ministra, że wnioskodawca, występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], [...], w części dotyczącej działki nr [...] (wyodrębnionej z działki nr [...]), nie wykazał, że postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego, a tym samym, że posiada legitymację do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 Kpa.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] S.A. w W. (dalej: skarżąca) zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, które doprowadziło do utrzymania decyzji umarzającej w mocy, tj.
a) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zmianami; dalej jako: "kpa") w związku z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 292 ze zmianami: dalej jako "ustawa o PKP"), polegające na bezpodstawnym uznaniu, że [...] nie legitymuje się interesem prawnym w sytuacji, gdy jego źródłem jest art. 34 ust. 1 ustawy o PKP;
b) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy Decyzji umarzającej, pomimo wykazania przez [...] interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wniosek strony winien zostać zakończony wydaniem decyzji merytorycznej;
c) art. 7 i 77 kpa poprzez nieuwzględnienie znajdujących się w aktach sprawy decyzji: podziałowej oraz uwłaszczeniowych w zakresie działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] obręb [...], które stanowią potwierdzenie tego, iż działka stanowi i stanowiła w dniu 1 stycznia 1999 r. tereny kolejowe, a tym samym, nie mogła zostać zakwalifikowana jako droga;
d) art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie, z jakich przyczyn odmówiono decyzjom, o których mowa w pkt c) powyżej jak również oświadczeniu [...], iż działka stanowi teren kolejowy wiarygodności, co byłoby równoznaczne z przyjęciem, iż działka nie stanowiła na dzień 1 stycznia 1999 r. nieruchomości drogowej, a tym samym, niemożliwa była jej komunalizacja.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2016 r., poz. 2260, dalej jako "urap") w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zmianami; dalej jako "udd") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyjęcia, że działka jako tereny kolejowe nie mogła stanowić drogi publicznej i podlegać komunalizacji.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ppsa zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącej według norm przepisanych, w tym opłat od pełnomocnictw w wysokości 34 zł.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga wniesiona w rozpatrywanej sprawie jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie rozważań należy podkreślić, że przedmiotem sprawy jest kwestia spełnienia przesłanki podmiotowej, jako warunku dopuszczalności wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. - w części stwierdzającej, że z dniem 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa obejmujące nieruchomość położoną we W., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha (wyodrębniona z działki nr [...] o pow. [...] ha opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]) stało się z mocy prawa mieniem Gminy [...] wykonującej zadania powiatu jako miasto na prawach powiatu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2019 r. utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie w tej sprawie wskazując, że skarżąca nie posiada interesu prawnego we wszczęciu tego postępowania, nie posiada przymiotu strony.
W niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się zatem do odpowiedzi na pytanie czy organy prawidłowo przyjęły, iż skarżącej nie przysługuje status strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa.
Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało co prawda normatywnie zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że o tym, czy strona ma interes prawny decyduje odpowiedź na pytanie, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego decyduje ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. W orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżący w wyeliminowaniu z obrotu prawnego określonego aktu administracji publicznej. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej, każdy, o czyjej sytuacji faktycznej dany akt w jakiś sposób przesądza. Pojęcie "interesu prawnego" trzeba natomiast wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z określonych norm prawa materialnego, w której zaskarżony akt wywiera skutki. Jak podkreśla się w orzecznictwie, interes prawny powinien mieć zatem charakter bezpośredni, konkretny i indywidualny - a więc jest uwarunkowany istnieniem normy prawnej, nakładającej na dany podmiot obowiązki lub określającej prawa (uprawnienia), których dotyczy zaskarżony akt. Ustalenie zatem interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2000 r., III SA 1876/99). Zaznaczyć przy tym należy, że postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i ma charakter nadzorczy bowiem organ, który je prowadzi nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Organ prowadzący postępowanie w tym trybie dokonuje jedynie ustaleń czy decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności zawiera wady wyliczone enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu tym nie obowiązują zasady ogólne postępowania administracyjnego, jak również pozostałe regulacje k.p.a. wyznaczające tryb postępowania. W szczególności jednym z podstawowych kryteriów warunkujących dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego jest właśnie to, że wniosek w tym przedmiocie pochodzi od strony w rozumieniu powołanego wyżej art. 28 k.p.a.
Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. Materialnoprawną podstawę dla jej wydania stanowiły przepisy art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872). Zgodnie z treścią powołanego przepisu mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Aby uznać zatem inny podmiot za stronę postępowania nadzorczego niezbędne jest wskazanie interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Oznacza to, iż będzie on miał interes prawny jeśli wykaże się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia. Tym samym, podmiot nie posiadający przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją komunalizacyjną, nie wykazujący się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, nie może skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Z utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych wynika również, że w postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają tylko Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 1 stycznia 1999 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Mając powyższe na uwadze Sąd zgodził się z organem, że skarżąca nie wykazała, iż we wspomnianej dacie przysługiwał jej jakikolwiek prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości. [...] S.A. zobowiązane było bowiem wykazać, że legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości położonej we W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha (wyodrębniona z działki nr [...] o pow. [...] ha opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] na dzień 1 stycznia 1999r., z którym powołana ustawa dnia 13 października 1998 r. wiąże przejście mienia będącego własnością Skarbu Państwa na jednostki samorządu terytorialnego. [...] S.A. nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Zauważyć trzeba, że obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany.
Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu.
Sam fakt posiadania nieruchomości, czy nawet zlokalizowania na niej infrastruktury kolejowej, nie decydował o powstaniu prawa zarządu. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Jak zasadnie przyjęły organy prawa zarządu skarżącej do spornej nieruchomości nie sposób również wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego [...]. W szczególności skutek taki nie wynika z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138), zgodnie z którym mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności, PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz [...] w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd [...]. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi.
Nie sposób zatem zarzucić organom orzekającym w niniejszej sprawie naruszenia art. 28 kpa. Skarżąca bowiem nie okazała jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej nabycia przez nią, w trybie prawem przewidzianym, przedmiotowej nieruchomości. Brak po stronie [...] tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości powoduje, że organ prawidłowo umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wobec braku po stronie [...] S.A. przymiotu strony.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Organy orzekające w sprawie rozpatrzyły całokształt materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i dokonały prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko (art. 107 § 3 K.p.a.).
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) - por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 II OPS 6/19).