I SA/Wa 2079/21

I SA/Wa 2079/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Wesołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Bożena Marciniak
Gabriela Nowak
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Gabriela Nowak, , po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (Kolegium), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (Prezydenta) z [...] grudnia 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania T. B. (Skarżącej) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem L. B..
Decyzja Kolegium wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego.
Wnioskiem z [...] sierpnia 2020 r. Skarżąca zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem. We wniosku tym Skarżąca wskazała, że ma ustalone prawo do emerytury.
Prezydent rozpatrując powyższy wniosek decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] odmówił przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury decyzją ZUS z [...] marca 2020 r. nr [...].
Na skutek odwołania Skarżącej Kolegium decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego za 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 i kształtującym się orzecznictwem sądów administracyjnych należy osobie wnioskującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a pobierającej już emeryturę dać możliwość wyboru świadczenia korzystniejszego np. poprzez zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego. W związku z powyższym Kolegium zobowiązało organ I instancji do ustalenia, czy Skarżąca zamierza zawiesić przyznaną emerytur, a jeśli tak to potwierdzenia tego faktu poprzez stosowną czynność Skarżącej.
Następnie organ I instancji, pismem z [...] listopada 2020 r. wezwał Skarżącą, w terminie 7 dni, od dnia otrzymania pisma, czy Skarżąca zamierza zawiesić wypłatę przyznanej emerytury, a jeśli tak to potwierdzenia tego faktu poprzez stosowną czynność.
W odpowiedzi na powyższe Skarżąca pismem z [...] listopada 2020 r. wskazała, że zawieszenie wypłaty przyznanej emerytury stanowiłoby dla niej trudną sytuację i wprowadzałoby ją w stan niepewności, co do tego, czy uzyska świadczenie pielęgnacyjne w miejsce otrzymywanej emerytury, gdyż organ II instancji wskazuje na ewentualne wydanie decyzji pozytywnej w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego.
Następnie Prezydent [...], decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], odmówił przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem.
Odmawiając przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia Prezydent wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2029 r. poz. 11), powoływanej dalej jako "u.ś.r." świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje Skarżącej, gdyż posiada ona ustalone prawo do emerytury.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Skarżąca.
Kolegium, rozpatrując wniesione odwołanie, decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując w całości stanowisko organu I instancji.
Dodatkowo Kolegium wskazało, że Skarżąca nie złożyła wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, a zatem nie jest możliwe przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało, że w swojej decyzji z [...] października 2020 r. wyraźnie wskazało, że eliminacja przesłanki negatywnej do uzyskania świadczenia, tj. pobierania emerytury jest możliwa wyłącznie w przypadku zawieszenie tego prawa na żądanie strony. Jednocześnie Kolegium wskazało, że organ administracji nie może opierać swojego orzeczenia o "intencje" strony, choćby były one dla organu dostatecznie klarowne. Wydając decyzje organy administracji opierają się na konkretnych działaniach i wnioskach strony, w szczególności formułowanych na piśmie. Kolegium wskazało, że wobec nie złożenia przez Skarżącą wniosku o zawieszenie prawa od emerytury nie jest możliwe przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego. Takie działanie mogłoby skutkować bowiem wykroczeniem poza ugruntowaną zasadę, zgodnie z która stron ma prawo skorzystać z takiej formy pomocy, która w granicach obowiązującego prawa jest najdogodniejsza dla wnioskodawcy.
Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Kolegium zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednoczenie Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu.
Skarżąca ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem osobiście, co nie jest sporne, całodobowej opieki nad synem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Ustalono, ze Skarżąca pobiera emeryturę.
Przedmiotowe świadczenie pielęgnacyjne zostało unormowane przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. "u.ś.r.". Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1. matce albo ojcu,
2. opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, czy też renty. Rozważając, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. należy uwzględnić, że sądy administracyjne w komentowanej materii dostrzegają konieczność uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) rezultatami wykładni celowościowej, funkcjonalnej, systemowej (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20). Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to jednak nie można się jedynie do nich ograniczać. Argumentowano, że celowe jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, która wskazywałaby na wyeliminowanie z kręgu osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Wskazywano w powołanych wyrokach, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
W kwestii natomiast sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) Sąd w składzie orzekającym podziela zapatrywanie wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20 oraz z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IVSA/Po 824/19, w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19).
Prawotwórczo istotne jest, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie określono, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W przepisie tym nie zostały wymienione inne świadczenia, np. emerytalne czy rentowe. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego.
Wybór ten może strona zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, jak słusznie przyjęły organy orzekające w niniejszej sprawie, zasadnie podkreślając, że prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego musi być jednakże uzewnętrzniony przez stronę złożeniem w odrębnym trybie wniosku o zawieszenie prawa do emerytury do organu rentowego, czyli organu innego, niż organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie powstaje ponadto z chwilą złożenia takiego wniosku, bowiem dopiero wstrzymanie prawa do emerytury skutkuje powstaniem takiej możliwości. Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 433/21: "Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci ustalonego prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur".
Wbrew zarzutom skargi powodem ostatecznej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie było przyjęcie przez organ II instancji błędnej wykładni normy prawnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., gdyż tę organ prawidłowo zastosował według przeważającej, aktualnej linii orzecznictwa, o której wyżej mowa, co znajduje ewidentne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie organ II instancji trafnie jednak przyjął, na tle niewadliwie ustalonych okoliczności faktycznych sprawy, że Skarżąca nie wykazała by w ogóle złożyła wniosek o zawieszenie prawa do emerytury co skutkowałoby wstrzymaniem jej wypłaty a trzeba skonstatować, że została prawidłowo pouczona przez Kolegium jak i Prezydenta o tym warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Należy bowiem podkreślić, że postępowanie w sprawie toczyło się dwukrotnie i wskutek wniesienia przez Skarżącą odwołania od pierwotnie wydanej decyzji odmawiającej świadczenia w pierwszej instancji - z [...] września 2020 r. nr [...] – Kolegium decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję z [...] września 2020 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zawarło w treści swego orzeczenia stosowną informację o uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury.
W tym stanie rzeczy organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, że w sprawie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z pobieraniem świadczenia emerytalnego, co skutkuje oceną, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego, wobec czego na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił w całości.
Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 P.p.s.a.