I SA/Wa 2078/24

I SA/Wa 2078/24 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marek Maliński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58 par. 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Marek Maliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia 28 sierpnia 2024 r. nr VI/39/2024 w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
R. K. (dalej: "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Z. (dalej: "Rada Gminy") z dnia 28 sierpnia 2024 r. nr VI/39/2024 w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości zabudowanej, stanowiącej działkę ew. nr [...] w obrębie [...] oraz nieruchomości niezabudowanej, stanowiącej działkę ew. nr [...] w obrębie [...].
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Z. wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie.
W piśmie z dnia 26 listopada 2024 r. Skarżący wskazał na dodatkowe argumenty oraz dokumentację uzasadniające złożoną skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :
Skarga podlega odrzuceniu.
Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy, podjęta na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 13 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.; dalej: "u.g.n."), w której wyrażono zgodę na na zbycie nieruchomości zabudowanej, stanowiącej działkę ew. nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] ha oraz nieruchomości niezabudowanej, stanowiącej działkę ew. nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] ha, objętych zakresem zaskarżenia.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. np. postanowienie NSA z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1362/16 i przywołane tam orzecznictwo). Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych.
Oznacza to, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a wiec zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy interes prawny Skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, zalicza się uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 11/00 wyjaśnił, że tak jest przy podejmowaniu przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość (nieruchomości) ma być przeznaczona do obrotu (sprzedaży). Stwierdził, że "na tym etapie decydowania nie chodzi jeszcze o dokonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma się wyzbyć własności określonej nieruchomości. Decydowanie o tym ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Z tego właśnie względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega nie tylko szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także przepisom administracyjnoprawnym, zawartym w u.g.n. Należy bowiem uwzględniać, że nieruchomości stanowiące własność gminy, nieobciążone prawami rzeczowymi na rzecz innych podmiotów, tworzą gminny zasób nieruchomości, który może być wykorzystywany na cele rozwojowe gminy i zorganizowanej działalności inwestycyjnej oraz na realizację innych celów publicznych (art. 24 ust. 1 i 2 u.g.n.). Oznacza to, że decydowanie o przeznaczeniu takiej nieruchomości do sprzedaży jest na tym etapie niczym innym jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniem czynności sprzedaży. Organ gminy bowiem rozstrzyga o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych. Prowadzi to do wniosku, że tego rodzaju rozstrzygnięcie w formie uchwały organu gminy jest podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, kognicja sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest w pełni uzasadniona.
Oceniając natomiast przesłankę naruszenia interesu prawnego wskazać należy, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
W ocenie Sądu Skarżący nie wykazał, że zaskarżone postanowienia uchwały naruszyły jego interes prawny.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, wynikający z norm prawa materialnego kształtujących sytuację prawną wnoszącego skargę. Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu winno przysługiwać ściśle określone prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym lub publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi kwestionowaną uchwałą naruszone (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 474/19). Innymi słowy musi istnieć związek między zaskarżoną uchwałą a sferą indywidualnych praw skarżącego, wynikających z przepisów prawa, które zostały uchwałą naruszone poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień albo nałożenie obowiązków. Skarżący musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia o charakterze aktualnym, a nie hipotetycznym i przyszłym. Wyłącznie bowiem naruszenie własnego, aktualnego interesu prawnego lub uprawnienia, wywodzonego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, stanowi przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny.
W niniejszej sprawie z treści skargi wynika, że Skarżący wywodzi swój interes prawny z faktu wynajmowania od gminy Z., jako właściciela, lokalu mieszkalnego w budynku usytuowanym na działce nr [...]. Naruszenia przysługującego jemu interesu prawnego upatruje dodatkowo z wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. prawa pierwszeństwa zakupu nieruchomości, w której znajduje się lokal mieszkalny wynajmowany przez Skarżącego. Ze skargi nie wynika przy tym, ażeby Skarżący dysponował jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do działek wskazanych w zaskarżonej uchwale.
Wobec tego zasadnicze znaczenie dla oceny legitymacji procesowej Skarżącego miało ustalenie, czy kwestionowana uchwała wywołuje skutki w sferze prawnej Skarżącego jako mieszkańca korzystających z budynku usytuowanego na wskazanej działce, tzn. czy prowadzi do ograniczenia lub pozbawienia jego uprawnień bądź nakłada na niego obowiązki.
Uchwała zezwalająca na sprzedaż nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu, podejmowana jest w ramach realizacji uprawnień określonych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.
Uchwała rada gminy wyrażająca zgodę na sprzedaż nieruchomości rozpoczyna procedurę mającą dopiero w przyszłości doprowadzić do jej sprzedaży i jest warunkiem koniecznym legalności sfinalizowania tej transakcji. Na tym etapie jednak nie ma jeszcze mowy o dokonywaniu czynności sprzedaży nieruchomości i wywoływaniu konkretnych zmian właścicielskich, ale chodzi przede wszystkim o podjęcie przez organ gminy decyzji, czy nieruchomość ma pozostać własnością gminy, czy nie. Rada gminy w ramach uprawnień do decydowania o sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, podejmuje decyzje o konkretnym przeznaczeniu nieruchomości. Natomiast w myśl art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g. to wójt gminy wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, w tym gospodaruje mieniem komunalnym. Przy tym wskazać należy, że zakres samodzielności gminy w realizacji jej kompetencji wyznacza prawo stanowione przez państwo. Prawne interesy gminy jako samodzielnego podmiotu prawa podlegają ochronie sądowej.
Pomimo tego, że uchwała rady gminy w przedmiocie zgody na sprzedaż jest konieczna do dokonania tej czynności to, aby wprowadzić nieruchomość stanowiącą własność publiczną do obrotu, niezbędne jest umieszczenie nieruchomości w wykazie nieruchomości przeznaczonych do zbycia, oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. W tej formie następuje konkretyzacja zamierzeń gminy. Celem umieszczenia nieruchomości w wykazie jest zachowanie jawności dysponowania nieruchomościami przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, a także umożliwienie wszystkim zainteresowanym ubiegania się o nabycie praw do nieruchomości umieszczonych w wykazie. Wykaz ma też na celu umożliwienie składania (na podstawie przepisów u.g.n. lub innych) roszczeń dotyczących nieruchomości umieszczonych w wykazie, zanim zostaną one zbyte, a także umożliwienie osobom uprawnionym skorzystania z prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, np. najemcom.
Do chwili sporządzenia i ogłoszenia wykazu nieruchomość pozostaje poza obrotem prawnym, jest więc niedostępna dla osób ubiegających się o jej nabycie, które nie mogą domagać się sprzedaży, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2019).
Należy podkreślić, że zarządzenie w przedmiocie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych m.in. do sprzedaży jest aktem administracyjnym podlegającym odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 159/07).
W tej sytuacji, zaskarżone postanowienia uchwały nie mogły wpłynąć w sposób prawnokształtujący na sytuację prawną Skarżącego. Uchwała nie zmieniła bowiem jego własnej, indywidualnej i aktualnej sytuacji prawnej, doprowadzając do ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo do nałożenia określonych obowiązków, wynikających bądź opartych na przepisach prawa powszechnie obowiązującego.
Skarżący, kwestionując postanowienia zaskarżonej uchwały, zmierzał do wyeliminowania zgody organu na sprzedaż działki gminnej, na której usytuowany jest budynek z lokalem mieszkalnym wynajmowanym przez niego. Nie powoływał się przy tym skutecznie na interes indywidulany, wynikający z uprawnień rzeczowych do działki nr [...] oraz nr [...], ale na interes prawny wynikający ze stosunku cywilnoprawnego najmu oraz na prawo pierwszeństwo zakupu spornych działek wywodzone z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.
Sąd uwzględnił stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym obligacyjne tytuły prawne nie mogą stanowić źródła interesu prawnego podlegającego naruszeniu postanowieniami uchwały organu uchwałodawczego gminy, gdyż umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Sytuacja prawna najemcy może być kształtowana w sposób pośredni zaskarżoną uchwałą, tj. jako rezultat ukształtowania prawa własności nieruchomości wynajmowanej. W konsekwencji nie może być mowy w takim przypadku o bezpośredniości interesu prawnego osoby mającej jedynie tytuł obligacyjny do nieruchomości, do której tytuł prawnorzeczowy ma inny podmiot (por. postanowienie NSA z dnia 19 września 2019 r. II OSK 138/19).
Odnosząc się do podnoszonego przez Skarżącego pierwszeństwa zakupu spornych działek zauważyć należy, że przedmiotowa uchwała umożliwia rozpoczęcie procedury, w której Skarżący zgłaszać może swoje prawo pierwszeństwa.
Dodatkowo prawo pierwszeństwa, o którym mowa w art. 34 ust. 1 i 6 u.g.n., należy odróżnić od prawa pierwokupu. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1968/18 z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży. Tym samym pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie najemcy mogące przymusić gminę będącą właścicielem do sprzedaży określonej nieruchomości.
Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie pozbawiła Skarżącego przysługującego mu ustawowego pierwszeństwa w zakupie wynajmowanego lokalu. Według bowiem przepisów u.g.n. uprawnienie najemcy aktualizuje się dopiero wówczas, gdy gmina wyrazi swą wolę sprzedaży lokalu. Momentem tym nie jest skierowanie określonej nieruchomości do sprzedaży, ani nawet sporządzenie i podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., lecz dopiero złożenie, w trybie art. 34 ust. 4 u.g.n., oświadczenia przez osobę korzystającą z pierwszeństwa, że wyraża zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie, a zatem określoną w wykazie sporządzonym na podstawie art. 35 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1968/18).
W konsekwencji uznać należało, że uchwała zezwalająca na sprzedaż spornych działek nie narusza interesu prawnego Skarżącego jako najemcy oraz jako członka wspólnoty samorządowej, mieszkańca Z. Wskazane w skardze okoliczności nie legitymowały Skarżącego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Sąd nie był zatem uprawniony do badania zasadności zarzutów skargi kwestionujących zgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem pozytywne ustalenie istnienia legitymacji Skarżącego otwierałoby drogę do kontroli legalności zaskarżonego aktu.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę.