I SA/Wa 2070/22

I SA/Wa 2070/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-01-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Skiba
Łukasz Trochym /sprawozdawca/
Przemysław Żmich /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 201/24 - Postanowienie NSA z 2024-02-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. W., A. C., M. Z., K. P. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2022 r. znak KOC/2326/Go/22 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 13 czerwca 2022 r., nr KOC/2326/Go/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej również jako "Kolegium/organ"), po rozpoznaniu wniosku B. U., J. U., R. U. i B. U. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 1 marca 2017 r., nr KOC/6913/Go/14, uchyliło własną decyzję z 1 marca 2017 r., nr KOC/6913/Go/14, w całości i w tym zakresie stwierdziło, że niniejsze postępowanie administracyjne uległo umorzeniu z mocy prawa w dniu 16 września 2021 r.
W zaskarżonej decyzji Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Pismem z 20 sierpnia 2014 r. A. W., J. N., E. M., J. C., A. C., M. Z., K. P. wystąpili (data wpływu wniosku do organu – 25 sierpnia 2014 r.) do Kolegium o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 23 lutego 1953 r., nr GM.11-15/0/92/52, orzekającego o odmowie przyznania J. S., J. N. i J. T. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...].
Decyzją z 1 marca 2017 r., nr KOC/6913/Go/14, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Kolegium stwierdziło nieważność ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 23 lutego 1953 r.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili B. U., J. U., R. U. i B. U..
Decyzją z 4 czerwca 2019 r., nr KOC/4804/Go/18, Kolegium, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało powyższą decyzję w mocy.
Następnie ww. decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który na mocy wyroku z 20 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1687/19, stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 4 czerwca 2019 r., nr KOC/4804/Go/18. Sąd ustalił bowiem, że kwestionowana decyzja skierowana została do osoby, która w dniu jej wydania nie żyła. Z nadesłanego do Sądu w dniu 24 marca 2020 r., a sporządzonego przez Urząd Stanu Cywilnego m.st. Warszawy, odpisu skróconego aktu zgonu wynika bowiem, że przed wydaniem decyzji zmarła J. D. (zmarła w dniu [...] września 2017 r.), będąca uczestnikiem niniejszego postępowania.
Postanowieniem z 14 czerwca 2021 r., nr KOC/2827/Go/21, Kolegium zawiesiło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia administracyjnego do czasu ustalenia następstwa prawnego po J. D.
Decyzją z 13 czerwca 2022 r., nr KOC/2326/Go/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., podjęło z urzędu postępowanie zawieszone postanowieniem z 14 czerwca 2021 r. nr KOC/2827/Go/21 (punkt 1), oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło własną decyzję z 1 marca 2017 r., nr KOC/6913/Go/14, w całości i w tym zakresie na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), stwierdziło, że niniejsze postępowanie administracyjne uległo umorzeniu z mocy prawa w dniu 16 września 2021 r..
W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyjaśniło, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 23 lutego 1953 r., nr GM.1I- 15/0/92/52, zostało doręczone w dniu 24 lutego 1953 r. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 23 lutego 1953 r., został wniesiony do organu dnia 25 sierpnia 2014 r. Na tej podstawie Kolegium uznało, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte prawie 60 lat od doręczenia ww. orzeczenia. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że skoro wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie niewątpliwie nastąpiło po upływie 30 lat od ogłoszenia tego aktu, to postępowanie administracyjne podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Z brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jasno bowiem wynika, że umorzeniu podlega postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Kolegium podniosło jeszcze, że skoro postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, to brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do ustalania kręgu stron postępowania, następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości czy zmarłych uczestników postępowania. Postępowanie nie toczy się bowiem od 16 września 2021 r., a decyzja Kolegium jedynie stwierdza zaistnienie przesłanek umorzenia. Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu lat zwracano uwagę, iż o skierowaniu decyzji do osoby zmarłej można mówić wówczas, gdy decyzja kształtuje prawa lub obowiązki takiej osoby, czego nie można powiedzieć o decyzji umarzającej, która nie przyznaje żadnych uprawnień, ani nie nakłada na adresatów żadnych obowiązków - jedynie stwierdza skutek, który wystąpił z mocy prawa w postaci umorzenia postępowania.
Odnosząc się do wniosku o prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, Kolegium podniosło, iż przepisy k.p.a. nie przewidują prowadzenia takiego postępowania. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest jednym z rozstrzygnięć kończących postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie odrębną formą postępowania nadzwyczajnego.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium wnieśli A. W., A. C., M. Z., K. P. i T. K. (dalej jako "Skarżący"), zarzucając organowi:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 2 Konstytucji RP, tj. wynikającej z tego przepisu zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa, zasady ochrony interesów w toku oraz zasady zakazu retroakcji poprzez zastosowanie przepisu art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej k.p.a., działającego z mocą wsteczną, w odniesieniu do trwającego już postępowania administracyjnego, skutkiem czego pozbawienie Skarżących w sposób nagły, niemożliwy do przewidzenia i zapobieżenia ochrony prawa majątkowego (roszczenia odszkodowawczego za wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa);
2) art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisu art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej k.p.a., działającego z mocą wsteczną, w odniesieniu do trwającego już postępowania administracyjnego, skutkiem czego zamknięcie Skarżącym drogi sądowej do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, tj. odebranie Skarżącym prawa do sądu zarówno w ujęciu formalnym (czyli dostępności sądowej), jak i materialnym (czyli możliwości skutecznej ochrony praw na drodze sądowej);
3) art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisu art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej k.p.a., działającego z mocą wsteczną, w odniesieniu do trwającego już postępowania administracyjnego, skutkiem czego pozbawia Skarżących prawnej ochrony prawa majątkowego do wynagrodzenia szkody wyrządzonej decyzją administracyjną wydaną z naruszeniem prawa,
II. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania w sytuacji, gdy podlegało ono zawieszeniu na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a.;
2) art. 97 § 2 k.p.a. poprzez podjęcie z urzędu zawieszonego postanowienia, pomimo braku zaistnienia ustawowych przesłanek umożliwiających podjęcie takiego działania;
3) art. 153 p.p.s.a. poprzez bezpodstawnie nieuwzględnienie wskazań WSA co do dalszego postępowania w sprawie, które zostały wyrażone bezwzględnie wiążącym orzeczeniu sądowym.
Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium, zasądzenie od Kolegium na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto Skarżący wnieśli o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpoznania wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. K 2/22 o stwierdzenie że przepis art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej k.p.a.: 1) jest niezgodny z art 2 Konstytucji RP; 2) jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP; 3) jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Natomiast na podstawie art. 193 Konstytucji RP Skarżący wnieśli o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności przepis art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej k.p.a. z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi wskazano argumenty na poparcie postawionych w skardze zarzutów w szczególności dotyczące tego, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej budzi poważne wątpliwości co do jego zgodności z przepisami Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Postanowieniem z 7 listopada 2022 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2249 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy
z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Kolegium, nie narusza obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu, stanowisko organu w tej sprawie jest prawidłowe.
Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., (sygn. P 46/13), w którym zostało stwierdzone, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu.
W celu dostosowania systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. [zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491)], oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.).
W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.).
Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2).
Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 23 lutego 1953 r., nr GM.11-15/0/92/52, orzekającego o odmowie przyznania J. S., J. N. i J. T. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...] z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.
Zważyć należy również, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenie nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 k.p.a.).
Ponadto, nie sposób zgodzić się z poglądem, zgodnie z którym ustawodawca wyłączył w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jedynie możliwość prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale nie wyłączył możliwości procedowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa, której wydanie Skarżący wnieśli w piśmie z 14 września 2021 r. Wyjaśnić bowiem należy, że celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Co istotne, powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu nadzorczym. Potwierdza to również systematyka kodeksu postępowania administracyjnego, gdzie formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ujęto w jednym przepisie (art. 158 k.p.a.). Zmiana wprowadzona ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. odnosi się do kwestii prowadzenia (wszczęcia) postępowania nieważnościowego w ogóle jako takiego. Zdaniem Sądu, jednoznaczny sposób zredagowania przez ustawodawcę przepisu art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. uniemożliwia wnioskodawcy po upływie 30 lat żądanie wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji także uzyskanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. Dlatego też, zdaniem Sądu, taki sposób wykładni omawianych przepisów powinien prowadzić do wniosku, że po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (orzeczenia) nie jest możliwe zarówno wszczęcie postępowania nieważnościowego (wszczęte powinno być umorzone), jak również uzyskanie decyzji stwierdzającej, że wydanie kontrolowanej decyzji (orzeczenia) nastąpiło z naruszeniem prawa.
Wskazać następnie należy, że w rozpatrywanej sprawie, organowi udało się zgromadzić oryginalne akta archiwalne sprawy, w ramach której wydane zostało orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 23 lutego 1953 r., nr GM.11-15/0/92/52, i z których wynika, że przedmiotowe orzeczenie zostało doręczona wnioskodawcy J. S. w dniu 24 lutego 1953 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru, które również się zachowało w aktach archiwalnych. Skoro, od doręczenia (wejścia do obrotu prawnego) kontrolowanego orzeczenia upłynęło prawie 70 lat, skutkuje to tym uznaniem, że nie jest możliwe stwierdzenie jego nieważności z uwagi na upływ czasu, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a.
Z kolei, ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. przewiduje, że stosuje się ją bezpośrednio do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). W sytuacji więc, gdy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia, zostało zainicjowane wnioskiem z 20 sierpnia 2014 r. (data wpływu podania do organu – 25 sierpnia 2014 r.) i jest "niezakończone" w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., prowadzi to do wniosku, że podlega ono umorzeniu z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). Zasadnie zatem organ uchylił własną decyzję z 1 marca 2017 r., nr KOC/6913/Go/14, w całości i orzekł w przedmiocie umorzenia postępowania.
Sąd uznał, że niezasadny jest również zarzut naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a. poprzez zignorowanie wytycznych WSA w Warszawie zawartych w uzasadnieniu wyroku z 20 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1687/19, czyli obowiązku ustalenia wszystkich stron postępowania, czyli aktualnych właścicieli lokali znajdujących się w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organ jak i Sąd orzekający jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu ww. wyroku WSA. Natomiast obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku WSA może być wyłączony w sytuacjach istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu orzekającego z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy w tym miejscu raz jeszcze wyraźnie powtórzyć, że w obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r., nie stwierdza się już nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). Z powyższych względów Kolegium nie było związane wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 20 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1687/19. Wszak utraciło kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie oraz wydania w nim decyzji co do istoty.
Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, że decyzja administracyjna w przedmiocie umorzenia postępowania jest rozstrzygnięciem o charakterze stricte procesowym, nie można w takim przypadku mówić, zdaniem Sądu, o rozstrzygnięciu w którym organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, ergo decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 23 lutego 1953 r., nr GM.11-15/0/92/52, nie narusza praw stron postępowania nadzorczego w takim znaczeniu w jakim wskazują to Skarżący. W sytuacji bowiem umorzenia z mocy prawa, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia) następuje ono (umorzenie) niezależnie od etapu ustaleń organu w kwestii następstwa prawnego po dawnych właścicielach nieruchomości. Niezasadny jest zatem zarzut Skarżących, że organ nieprawidłowo podjął zawieszone postępowanie, czym miał naruszyć przepis art. 97 § 2 k.p.a., ponieważ w ocenie Skarżących, organ powinien wpierw, zanim wydał decyzję umarzającą, ustalić pełny krąg spadkobierców, w tym po zmarłej w 2017 r. J. D. Tak jak wskazano powyżej skutek umorzenia postępowania z mocy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., z przyczyn, o których mowa w tym przepisie, następuje z mocy prawa.
Ponadto Sąd wskazuje także, że bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, poza sytuacjami współstosowania Konstytucji, oznacza wydanie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie bezpośrednio na podstawie normy konstytucyjnej. Potrzeba wydania aktu stosowania prawa na podstawie normy konstytucyjnej wynikać może albo z braku regulacji ustawowej czy innej podkonstytucyjnej albo z zaistnienia sprzeczności aktu podkonstytucyjnego z normą konstytucyjną. Kompetencje w zakresie oceny zaistnienia takiej sprzeczności w polskim systemie prawnym ma Trybunał Konstytucyjny. Przyjmuje się, że sądy co do zasady mogą rozstrzygać taką sprzeczność w sytuacji oczywistej niekonstytucyjności przepisu, wtórnej niekonstytucyjności przepisu bądź w stosunku do aktów podustawowych (szerzej zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znacznie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Lexis Nexis Warszawa 2010, Wydanie 2, s. 28-37).
Wskazać należy w tym miejscu na art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi o zasadzie proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Istotne jest przy tym rozważenie czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej regulacji ograniczającej a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. są rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności, o którym mowa polega więc na ocenie czy wskazane ograniczenia są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
Jak wskazano powyżej wprowadzona nowelizacja k.p.a. miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, poprzez ograniczenie w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, stanowiących podstawę nabycia prawa własności także przez Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego, co niewątpliwie służy ochronie interesu publicznego. Uwzględnić należy również i to, że skutki zasiedzenia zgodnie z art. 172 § 2 kodeksu cywilnego następują po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat (art. 172 § 1 kodeksu cywilnego), do czego nawiązano w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (druk sejmowy nr 1090). Z kolei, okres 30 lat, w którym podmiot uprawiony mógł domagać się wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, stanowił wysterczający okres czasu na podjęcie inicjatywy w tym zakresie. Nie stanowiło to też nadmiernego ciężaru skoro przez 30 lat istniała możliwość stwierdzenia nieważności decyzji a obywatel tego skutecznie nie uczynił. Osoby pozbawione własności oraz ich następcy prawni mieli więc dostatecznie długi czas aby uruchomić procedurę nieważnościową. Tym bardziej, że już przynajmniej od momentu wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie P 46/13, czyli od 12 maja 2015 r. winni liczyć się z koniecznością uregulowania przez ustawodawcę ograniczenia w czasie możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty z uwagi na potrzebę ochrony zasad trwałości decyzji administracyjnych oraz pewności obrotu prawnego.
Biorąc zatem pod uwagę moment złożenia przez Skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji, czyli 25 sierpnia 2014 r., a więc ponad 60 lat od daty wydania kontrolowanego orzeczenia, trudno uznać aby prawo Skarżących do merytorycznego rozpoznania sprawy zostało w sposób oczywisty naruszone. Należy przy tym pamiętać, że zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i do stanowionego przez nie prawa jako zasada konstytucyjna, nie jest zasadą absolutną. Podobnie, prawo do rekompensowania szkód nie jest prawem absolutnym gdyż może być ograniczone w czasie. Przede wszystkim bowiem konieczne jest zachowanie proporcjonalności pomiędzy chronionymi dobrami. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej doznaje pierwszeństwa wobec zasad rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Trzeba mieć na uwadze także i to, że polski system prawny przewiduje różnorakie ograniczenia czasowe w możliwości dochodzenia roszczeń. Poza wspomnianym już skutkiem w postaci zasiedzenia, należy wskazać w tym miejscu chociażby na 3-letni okres przedawnienia roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczeń wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu (art. 243 kodeksu cywilnego), jak również okresy przedawnienia roszczeń z czynów niedozwolonych (3, 10 oraz 20 lat - art. 4421 kodeksu cywilnego). Na gruncie przepisów k.p.a. występuje z kolei 5-letni okres przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189g § 1 k.p.a.). Natomiast w postępowaniu karnym ustanie karalności czynu (poza zbrodnią przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych oraz wybranym przestępstwom umyślnym) następuje po upływie okresu od 5 do 30 lat (art. 101 kodeksu karnego), w zależności od tego czy przestępstwo jest zbrodnią albo występkiem. Mając na uwadze powyższe nie sposób zatem przyjąć, że wprowadzone ograniczenia czasowe możliwości stwierdzenia nieważności decyzji (prowadzenia postępowania w tym przedmiocie) wykraczają poza ramy określone przez standardy demokratycznego państwa prawa.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, zgodnie z którym brak jest wystarczających podstaw do podważania konstytucyjności przepisu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd mógłby jedynie, gdyby uznał, że istnieją wątpliwości w tym przedmiocie, zwrócić się do Trybunału w trybie art. 193 Konstytucji RP. Jednakże, w realiach niniejszej spraw Sąd nie widzi takiej potrzeby. Również z tego powodu, że Rzecznik Praw Obywatelskich złożył już do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie Kodeksu postępowania administracyjnego z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji (sprawa zawisła przez TK pod. sygn. akt K 2/22). Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, Sąd nie podzielił wskazanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP. Z powyższych względów Sąd odmówił zatem zawieszenia postępowania sądowego, o co wnosili w skardze Skarżący.
Natomiast w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., Skarżący będą uprawnieni do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a., ewentualnie postępowania sądowoadministracyjnego w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 272 p.p.s.a. Jak na razie jednak zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.