I SA/Wa 2064/19

I SA/Wa 2064/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-10-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Elżbieta Lenart /sprawozdawca/
Mariola Kowalska. /przewodniczący/
Symbol z opisem
6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
I OSK 1291/21 - Wyrok NSA z 2024-10-15
Skarżony organ
Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 16, art. 107 §1 i § 3, art. 145 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 2, art 139
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi M. B. i R. B. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
1 U Z A S A D N I E N I E
Główny Geodeta Kraju decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania M. B. i R. B. (dalej jako skarżący), od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], orzekającej o:
1) odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] listopada 1997 r., nr [...] o ustaleniu klasyfikacji gruntów zatwierdzającej klasyfikację gruntów - po zmianie rodzaju użytków gruntowych - m.in. działek nr [...] i [...] położonych we wsi P., gmina R., w części dotyczącej działki nr [...],
2) stwierdzeniu nieważności tej decyzji w części dotyczącej działki nr [...],
- uchylił zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2019 r. w części określonej w pkt 2 i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] listopada 1997 r. nr [...] w tej części,
- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2019 r. w pozostałej części.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym
i prawnym sprawy.
Kierownik Urzędu Rejonowego w T. decyzją z [...] listopada 1997 r. nr [...] o ustaleniu klasyfikacji gruntów - działając na podstawie § 3 ust. 1, § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 1956 r. Nr 19, poz. 97 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. - orzekł o zatwierdzeniu klasyfikacji gruntów - po zmianie rodzaju użytku - operat klasyfikacyjny Nr [...] wsi P. gminy R. przeprowadzonej w 1997 r., uwidocznionej na zaktualizowanej uzupełniającej mapie klasyfikacyjnej i opisanej w sporządzonym protokole klasyfikacyjnym z [...] czerwca 1997 r. przez klasyfikatora Z. P. oraz sprawdzoną przez inspektora kontroli i odbioru robót E. M. z Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w T.
W uzasadnieniu podniósł, że gleboznawcza klasyfikacja gruntów wsi P. była przeprowadzona w 1964 r. i zatwierdzona orzeczeniem bez znaku z dnia [...] sierpnia 1964 r. W okresie po klasyfikacji dokonano trwałych zmian w użytkowaniu niektórych gruntów, bądź też zmiany te nastąpiły samoistnie. Zaprojektowane zmiany w wyniku kontroli uznano za zgodne z obowiązującą tabelą klas gruntów stanowiących załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 8 stycznia 1957 r. Wyniki klasyfikacji wyszczególnione w protokole i mapie klasyfikacyjnej uzupełniającej zostały przedstawione właścicielowi gruntów.
Zgodnie z ww. protokołem na działce nr [...] z konturu [...] utworzono kontur [...], zaś na działce nr [...] z części konturu [...], części konturu [...] i części konturu [...] utworzono kontur [...].
Wnioskiem z 14 sierpnia 2018 r. M. i R. małżonkowie B. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] listopada 1997 r. nr [...].
W uzasadnieniu wniosku wskazali zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2, tj. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ich ocenie decyzja oraz protokół klasyfikacji gruntów dotyczący działek nr [...] i [...] położonych we wsi P. gm. R. zostały podjęte z naruszeniem prawa bez wiedzy i zgody właścicieli. Dodali, że w dokumentacji uproszczonego planu urządzania lasu, rejestru gruntów i mapach geodezyjnych będących w zasobach Starostwa Powiatowego w G. występują rozbieżności i nieprawidłowości oraz nie odzwierciedlają one stanu faktycznego. Na działce nr [...] nie jest uwzględnione rzeczywiste pokrycie terenu - nie uwzględniono drogi oraz placu pod budowę, brak jest też dojazdu do łąki. Natomiast na działce nr [...] co innego jest w rzeczywistości, co innego jest na mapie ewidencji gruntów i w rejestrze gruntów, a jeszcze co innego w poprzednim uproszczonym planie urządzenia lasu, zaś w nowym planie robi się niby korektę bez wiedzy właściciela. Wnioskodawcy podnieśli, że działkę nr [...] nabyli w 1994 r., zaś działkę nr [...] w 1996 r. - były to działki rolne. Następnie częściowo te działki zadrzewili, aby w przyszłości mieć wartościowe tereny na działki budowlane i cele turystyczno-rekreacyjne, nigdy zaś nie planowali tam lasów.
Po rozpoznaniu tego wniosku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako K-PWINGiK) decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...]:
1) odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej działki nr [...],
2) stwierdził nieważności ww. decyzji w części dotyczącej działki nr [...].
Uzasadniając swoją decyzję scharakteryzował postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wskazując w szczególności, że jako wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, zawartej w art. 16 § 1 k.p.a., może ono mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w niniejszej sprawie podnoszoną przez strony wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Przy czym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.
Organ podniósł, że przedmiotem wniosku M. i R. B. było żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, mocą której orzeczono ostatecznie o ustaleniu klasyfikacji gruntów położonych w wsi P. na działce nr [...] - z konturu [...] utworzono kontur [...], a na działce nr [...] - z części konturu [...], z części konturu [...] i z części konturu [...] utworzono kontur [...].
Przy czym decyzja ta została doręczona właścicielom gruntów – M. i R. B. w dniu [...] grudnia 1997 r. Strony nie złożyły odwołania od decyzji - zatem stała się ona prawomocna i ostateczna w dniu [...] grudnia 1997 r.
Zatem nie do końca znajduje uzasadnienie zarzut, iż klasyfikacja gruntów została dokonana bez zgody i wiedzy właścicieli. Faktem jest, że właściciele nie uczestniczyli osobiście przy wykonywaniu klasyfikacji gruntów, niemniej nie są to przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji tylko do ewentualnego wznowienia postępowania.
Następnie stwierdził, że w momencie wydawania przedmiotowej decyzji przepisami materialnymi stanowiącymi o zasadach prowadzenia ewidencji gruntów i budynków były ówczesne zapisy zawarte w ustawie z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej jako ustawa Pgik), natomiast przepisem szczególnym regulującym prowadzenie oraz zakres danych ewidencji gruntów i budynków było rozporządzenie Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 17 grudnia
1996 r. (Dz.U. Nr 158, poz. 813 dalej jako rozporządzenie egib).
Zaś ewidencja gruntów i budynków obejmowała informacje zgodnie z obowiązującym wówczas art. 20 ust. 1 ustawy Pgik dotyczące:
1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty,
2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych.
Art. 20 ust. 3a ww. ustawy stanowił, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach, zaś art. 22 ust. 1 stanowił, iż ewidencję gruntów i budynków prowadzą z urzędu terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego.
Aktualnie przepisem materialnym definiującym pojęcie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz wskazującym właściwego starostę jako organ prowadzący gleboznawczą klasyfikację gruntów jest ustawa Pgik, natomiast przepisem szczególnym regulującym przeprowadzanie gleboznawczej klasyfikacji gruntów w dacie wydania ww. decyzji było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 1956 r., Nr 19, poz. 97 ze zm. zwane dalej rozporządzeniem w sprawie klasyfikacji). Obecnie kwestie gleboznawczej klasyfikacji reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246),
Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy Pgik przez gleboznawczą klasyfikację gruntów należy rozumieć podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Z kolei art. 20 ust. 3 i 3a cytowanej ustawy stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzoną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów, a ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Zaś w myśl § 26 ust. 4 rozporządzenia egib, klasy gleboznawcze poszczególnych użytków, ich zasięgi (kontury) i oznaczenia przyjmuje się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
Natomiast z art. 20 ust. 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 1991, Nr 101, poz. 444) wynika, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu.
Zaś zgodnie z art. 3 cyt. ustawy, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:
1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:
a) przeznaczony do produkcji leśnej lub
b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo
c) wpisany do rejestru zabytków;
2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.
Stosownie do art. 2 pkt 8 ustawy Pgik, ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Wszelkie zmiany w ewidencji gruntów i budynków winny być dokonywane na podstawie wskazanych przez prawo dokumentów i nie mogą prowadzić do powstania stanów spornych.
Podkreślić trzeba, iż postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana.
W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że mając na uwadze ww. przepisy prawa nie można uznać, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w T. została wydana bez podstawy prawnej.
Podniósł, że w uproszczonym planie urządzenia lasu na lata 1996-2005 - według stanu na 1 stycznia 1996 r. zatwierdzonym decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 1998 r. Nr [...] - tylko działka nr [...] była wykazana jako użytek leśny w zakresie całego konturu [...] (pow. lasu [...] ha). Natomiast na mapie ewidencji gruntów i budynków załączonej do uproszczonego planu urządzenia lasu przedstawiającego obszary zalesione na działce nr [...] zaznaczony obszar objęty planem jest zgodny z operatem klasyfikacyjnym. Powyższej opisany stan potwierdza również aktualnie obowiązujący plan na lata 2012-2021.
W tym miejscu organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 355/11, w którym sąd stwierdził, że: "Dopóki dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las. (...) Brzmienie art. 20 ust. 3a ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56 poz. 679 ze zm.), który stanowił, iż w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu - przesądza o tym, że dopóki dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las (Ls)".
Następnie stwierdził, że w świetle ww. przepisów - art. 20 ust.3a ustawy Pgik i art. 20 ust. 2 ustawy o lasach - nie budzi wątpliwości fakt, iż organ prowadzący ewidencję jest związany ustaleniami co do charakteru użytku wynikającymi z uproszczonego planu urządzenia lasu. Zaś bez znaczenia jest, czy faktycznie spełnione zostały przesłanki determinujące zakwalifikowanie danego gruntu jako las (art. 3 ustawy o lasach). Przesłanki te były bowiem badanie w trakcie opracowywania i zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu i organ ewidencyjny - prowadząc postępowanie o wpis do ewidencji gruntów - nie ma kompetencji do podważania ustaleń rzeczonego planu.
Zatem w świetle powołanych wyżej przepisów, ustalenia uproszczonego planu urządzenia lasu mają charakter wiążący dla organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Ponadto, zarówno w orzecznictwie jaki i w piśmiennictwie przyjmuje się, że związanie planami (w tym uproszczonymi) urządzenia lasu dotyczy zarówno granic, jak i powierzchni lasu. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą ani prowadzić własnych ustaleń co do granic i powierzchni lasu, ani orzekać wbrew treści tych planów.
Podsumowując [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że nie doszło do naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - w zakresie dotyczącym działki nr [...] - gdyż ustalenia decyzji klasyfikacyjnej są zgodne z zapisami planu urządzenia lasu.
Następnie odniósł się do sprawy dotyczącej działki nr [...] wskazując, że w aktach postępowania znajduje się decyzja Urzędu Rejonowego w T. z [...] maja 1996 r. o przyznaniu dotacji na koszty materiał sadzeniowego w celu zalesienia działki nr [...] (w decyzji nr [...]) o łącznej powierzchni [...] ha. Przedmiotowa decyzja została wydana po rozparzeniu wniosku R. B. - zatem jego działania związane z zamiarem zalesienia działki nr [...] miały charakter celowy.
Dodał, że działka nr [...] nie jest wykazana jako zalesiona w części opisowej planu urządzenia lasu wg stanu na 1 stycznia 1996 r. oraz na załączniku mapowym do tego planu pozyskanym z Urzędu Gminy R. Świadczy to, że na tej działce w chwili sporządzania planu nie było jeszcze wykonanie zalesienie. Natomiast na załączniku graficznym do planu, przekazanym przez starostę, na ww. działce kontur lasu ma inny przebieg niż ten wykazany na mapie klasyfikacyjnej (w planie zaznaczony jest obszar leśny w południowej części działki nr [...] (kontur [...]) od strony działki nr [...], a na mapie klasyfikacyjnej w części południowej działki). Również późniejszy plan urządzenia lasu na lata 2012-2021 potwierdza przebieg konturu lasu zgodny z załącznikiem do planu przekazanym przez starostę.
Skutkiem prawomocnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] listopada 1997 r. nr [...] o ustaleniu klasyfikacji gruntów zatwierdzającej klasyfikacje gruntów po zmianie rodzaju użytków gruntowych dla działek nr [...] i nr [...] położonych w P. było zgodne z § 9 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów wprowadzenie do ewidencji gruntów nie tylko nowych oznaczeń dotyczących klasyfikacji gleboznawczej, ale także nowego oznaczenia rodzaju użytków gruntowych.
Natomiast zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów do obowiązków klasyfikatora należy określenie typów i klas gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji.
Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 10 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 1637/01: "Przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne. Z tym określeniem skorelowane są obowiązki klasyfikatora w postępowaniu uregulowanym w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, do obowiązków którego należy określenie typów i klasy gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Czym innym są natomiast rodzaje użytków gruntowych. Są one, jak wynika z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Pgik, obok klas gleboznawczych (i innych danych), elementem ewidencji gruntów. Szczegółowo zostały one określone w § 27 rozporządzenia egib w oraz w załączniku jedenastym do tego rozporządzenia. Z kolei klasy i typy gleb określone zostały w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Z powyższego wynika, że w postępowaniu dotyczącym klasyfikacji gruntów, prowadzonym na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, nie można było zmieniać konturów rodzaju użytków. W tym postępowaniu można było ustalać jedynie typy i klasy gleb oraz ich kontury. Wynika to wyraźnie z § 4 ust. 3 tego rozporządzenia."
Mając powyższe na uwadze organ uznał, że przy wykonywaniu klasyfikacji gruntów w 1997 r. doszło do naruszenia tego przepisu, gdyż nastąpiło wówczas określenie zarówno klasy bonitacyjnej, konturu lasu, jego typu i klasy gleby, jak również zmiany rodzaju użytku gruntowego.
Świadczy o tym operat klasyfikacyjny Nr [...] i zawarte w nim obliczenie powierzchni użytków gruntowych wykonane w dniu [...] lipca 1997 r., czyli po przeprowadzeniu klasyfikacji w terenie. Również szkic polowy na którym zaznaczono zasięg konturu [...] został wykonany przez klasyfikatora w dniu [...] czerwca 1997 r.
Tymczasem - jak wskazano wcześniej - są to odrębne postępowania tj. dane ewidencyjne dotyczące rodzajów użytków gruntowych oraz dane ewidencyjne dotyczące klas gleboznawczych, to dwa różne rodzaje danych, których sposób pozyskiwania odbywa się na podstawie różnych przepisów prawa i w oparciu o różne procedury, jak również to, że najpierw ustala się rodzaj użytku a następnie klasę bonitacyjną gruntu ustalonego użytku. Oznacza to, że w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie jest dopuszczalna zmiana rodzaju użytku gruntowego.
W tej sytuacji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że nastąpiło rażące naruszenie prawa z uwagi na przekroczenie obowiązków klasyfikatora jednoznacznie określonych w § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia. Ponadto decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. dokonano nie tylko ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, ale również zmiany określenia użytku gruntowego - o czym świadczy sentencja tej decyzji mówiąca: "zatwierdzić klasyfikację gruntów - po zmianie rodzaju użytku - operat klasyfikacyjny Nr [...] wsi P. gmina R. przeprowadzona w 1997 r., uwidocznioną na zaktualizowanej mapie klasyfikacyjnej i opisanej w sporządzonym protokole klasyfikacyjnych z dnia [...] 1997 r. przez klasyfikatora..."
Świadczy to w sposób oczywisty o przekroczeniu zapisów § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów - co uzasadnia stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Na zakończenie dodał, że z urzędu zbadał, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Następnie stwierdził, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] listopada 1997 r. nr [...] o ustaleniu klasyfikacji gruntów zatwierdzającej klasyfikacje gruntów po zmianie rodzaju użytków gruntowych m.in. działek nr [...] i [...] położonych we wsi P., gmina R. jest dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności tylko w części dotyczącej działki nr [...].
Podzielił też stanowisko wnioskodawców dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów - odnośnie zawiadomienia o klasyfikacji, udziale w niej właścicieli gruntów oraz sporządzonego protokołu (tj. § 4 ust. 4 i § 6 rozporządzenia) - uznając jednakże, że naruszenie tych przepisów może stanowić ewentualnie podstawę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji.
Zauważył również, iż przedmiotowa klasyfikacja była wykonywana z urzędu - zatem nie był wymagany wniosek właścicieli gruntów o jej przeprowadzenie. Dodatkowo podkreślił, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Zatem doprowadzenie do zgodności stanu faktycznego na działce nr [...] może być dokonane w odrębnym trybie, po uprzednim wydaniu decyzji na podstawie ww. ustawy oraz zmian w uproszczonym planie urządzania lasu.
Pismem z 29 kwietnia 2019 r. M. B. i R. B. złożyli odwołanie od powyższej decyzji K-PWINGiK z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] - w części punktu 1 dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej działki nr [...].
Skarżący podnieśli, że organ prowadził postępowanie z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. - nie zawiadomił ich o wszczętym postępowaniu administracyjnym, brak jest jakiegokolwiek dokumentu o wszczęciu postępowania z urzędu, brak jest zawiadomień strony oraz zlecenia czynności, nie zawiadomił ich też o czynnościach w terenie, tym samym nie umożliwił stronie brania czynnego udziału w tej sprawie. Ponadto stwierdzili, że nigdy decyzji nie otrzymali, zaś podpis widoczny na potwierdzeniu odbioru nie jest podpisem własnoręcznym M. B.
Po rozpoznaniu odwołania Główny Geodeta Kraju decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...]:
- uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w części określonej w pkt 2 i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] listopada 1997 r. nr [...] w tej części,
- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.
W uzasadnieniu podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej uregulowane w art. 156 - 159 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający, zaś zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste. W postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej musi zostać udowodnione, że istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. W sytuacji natomiast, gdy organ uzna, że sytuacja taka nie występuje i nie zachodzą przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a., wydaje decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.
Podkreślił, że ocena organu administracji, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nadzorczy nie poddaje zatem analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym.
W przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa strona powinna wykazać, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i że charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Następnie podniósł, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] listopada 1997 r. orzekała o ustaleniu klasyfikacji gruntów zatwierdzającej klasyfikację gruntów po zmianie rodzaju użytków gruntowych m.in. działek nr [...] i [...] położonych we wsi P., gmina R., a podstawą materialnoprawną wydania tej decyzji były przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. nr 19, poz. 97 ze zm.).
Przy czym wnioskodawcy kwestionują ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków na części działek ewidencyjnych nr [...] i [...], rodzaju użytku gruntowego Las - Ls.
Tymczasem - jak wynika z sentencji decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. - orzekała ona o zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a nie o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazuje, że gleboznawcza klasyfikacja gruntów wsi P. była przeprowadzona w 1964 r. i zatwierdzona orzeczeniem nr bez znaku z dnia [...] sierpnia 1964 r. wydanego przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. W okresie po klasyfikacji dokonano trwałych zmian w użytkowaniu niektórych gruntów, bądź też zmiany te nastąpiły samoistnie.
Fakt, że w postępowaniu dotyczącym gleboznawczej klasyfikacji gruntów ustalono także rodzaje użytków gruntowych nie powoduje automatycznie, iż decyzja kończąca to postępowanie orzekała również o zaliczeniu gruntu do poszczególnych rodzajów użytków gruntowych.
W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz postępowanie w sprawie ustalenia rodzajów użytków gruntowych są różnymi postępowaniami.
Postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów ma na celu ustalenie, na podstawie cech genetycznych gleb, klas bonitacyjnych gleb ze względu na ich jakość produkcyjną. Postępowanie to, w dniu wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w T. regulowały przepisy rozporządzenia w sprawie klasyfikacji. Obecnie kwestię tą regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246).
Natomiast zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych na podstawie ich cech i innych przesłanek określały, na dzień wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T., przepisy rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 158, poz. 813).
W niniejszej sprawie zmiany użytków gruntowych na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] zostały wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków na podstawie dokumentu "Obliczenie powierzchni graficzne lub z miar" z dnia [...] lipca 1997 r. i nastąpiło to w drodze czynności materialno - technicznej w dniu [...] lipca 1997 r. - co potwierdza adnotacja na dokumencie "Zlecenie - Zgłoszenie" o treści: "Po sprawdzeniu na gruncie (kameralnie) w dniu [...].07.1997 r. zmiany użytków wykazane w niniejszym operacie akceptuję jako wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami gleboznawczej klasyfikacji gruntów. T., dnia [...].07.1997 r."
Natomiast decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w T. orzekająca o ustaleniu klasyfikacji gruntów m.in. na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] została wydana w dniu [...] listopada 1997 r. - a więc już po zmianie użytków gruntowych na tych działkach.
W konsekwencji należy stwierdzić, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] listopada 1997 r. nie orzekała o zmianie użytków gruntowych na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], a jedynie o klasie gruntu przypisanej do wcześniej ustalonych rodzajów użytków.
Nie można się więc zgodzić się ze stanowiskiem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyrażonym w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2019 r. - że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. dokonano nie tylko ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, ale również zmiany określenia użytku gruntowego o czym świadczy sentencja ww. decyzji. Z sentencji tej wynika bowiem wprost, że zatwierdzenie klasyfikacji gruntów nastąpiło po zmianie rodzaju użytku.
Zatem zarzuty wnioskodawców dotyczące nieuprawnionego zaliczenia ich nieruchomości do użytku gruntowego Las, nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] listopada 1997 r. - ponieważ ustalenie rodzajów użytków gruntowych nie było przedmiotem orzekania tą decyzją.
Mając powyższe na uwadze Główny Geodeta Kraju orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] listopada 1997 r., nr [...] w całości.
Następnie odniósł się do kwestii - iż małżonkowie B. wnieśli odwołanie od decyzji z [...] kwietnia 2019 r. kwestionując jedynie jej część (tę w której organ orzekał o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T.), zaś on orzekł obecnie w zakresie całości sprawy (zarówno w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], jak i działki ewidencyjnej nr [...]) - wskazując, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, to nie oznacza to, iż w pozostałej niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna.
Istnieje bowiem zasada niezwiązania organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem. Organ odwoławczy nie jest w szczególności związany podstawami odwołania, co oznacza, że może, a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Przyjęcie, iż zaskarżona odwołaniem decyzja staje się ostateczna w części nie objętej podstawami odwołania - oznaczałoby uznanie sprzecznej z k.p.a. zasady związania organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem, a tym samym bezpodstawne ograniczenie kompetencji organu odwoławczego do kontroli decyzji w zaskarżonej części, nie zaś do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 300/18).
Wobec powyższego Główny Geodeta Kraju stwierdził, że w niniejszej sprawie mógł on, a nawet powinien, orzekać nie tylko w zakresie wskazanym przez skarżących w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] kwietnia 2019 r., ale w zakresie całokształtu sprawy zakreślonej pierwotnym wnioskiem M. B. i R. B. - a więc w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] listopada 1997 r., nr [...], orzekającej o ustaleniu klasyfikacji gruntów zatwierdzającej klasyfikację gruntów po zmianie rodzaju użytków gruntowych, zarówno w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], jak i działki ewidencyjnej nr [...].
Na zakończenie odniósł się do zarzutów skarżących - dotyczących niedoręczenia stronom zawiadomień o wszczęciu postępowania i innych czynnościach oraz niedoręczenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. - wyjaśniając, że okoliczności takie są traktowane jako brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym, co może stanowić ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Przy czym zauważył, że przesłanki do wznowienia postępowania nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.
Reasumując Główny Geodeta Kraju nie stwierdził rażącego naruszenia prawa, ani żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] listopada 1997 r., nr [...], orzekającej o ustaleniu klasyfikacji gruntów zatwierdzającej klasyfikację gruntów po zmianie rodzaju użytków gruntowych m.in. działek nr [...] i [...] położonych we wsi P., gmina R.
Skargę na powyższą decyzję Głównego Geodety Kraju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. B. i R. B. zarzucając jej naruszenie;
a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 129 k.p.a. i art. 16 k.p.a. - poprzez orzeczenie przez organ odwoławczy co do punktu 2 decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], mimo, że M. B. i R. B. nie wnieśli odwołania od ww. decyzji w zakresie jej punktu 2, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem przez organ II instancji art. 8 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sprzeczności z zasadą respektowania interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania, co powoduje brak zaufania obywateli do władzy publicznej, co polegało w szczególności na rozpoznaniu sprawy w zakresie nieobjętym odwołaniem ponad żądanie stron na ich niekorzyść oraz art. 139 k.p.a. poprzez złamanie zakazu reformationis in peius i wydanie orzeczenia bardziej niekorzystnego dla strony niż rozstrzygnięcie organu I instancji;
b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w ten sposób, że organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w zakresie pkt. 1, mimo, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie dokonał ustaleń, czy przy wydawaniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] listopada 1997 r. spełnione zostały wszystkie wymagania proceduralne wynikające z Rozporządzenia Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97, z 1957 r. Nr 5, poz. 21 oraz z 1972 r. Nr 49, poz. 317) oraz czy ewentualny brak spełnienia tych wymagań skutkował nieważnością decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie swoich zarzutów.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie - podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2019 r.
Podniósł, że należało orzec jak w sentencji tej decyzji - ze względu na fakt, iż nie stwierdził on rażącego naruszenia prawa, ani żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] listopada 1997 r.
Przede wszystkim wskazał, że ww. decyzja orzekała o zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Natomiast wnioskodawcy kwestionowali ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków na części działek ewidencyjnych nr [...] i [...], rodzaju użytku gruntowego Las - Ls, o czym decyzja ta nie rozstrzygała. Zatem ich zarzuty nie mogły być rozpatrywane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1997 r. - ponieważ ustalenie rodzajów użytków gruntowych nie było przedmiotem orzekania tą decyzją.
Ponieważ zarzuty wnioskodawców nie dotyczyły przedmiotu, o którym orzekała decyzja z [...] listopada 1997 r., a Główny Geodeta Kraju nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, ani żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., należało orzec o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] listopada 1997 r. w całości.
Organ podtrzymał też swoje stanowisko co do możliwości orzekania odnośnie nie zaskarżonej części decyzji - ponownie wskazując, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, to nie oznacza to, iż w pozostałej niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna. Istnieje bowiem zasada niezwiązania organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem.
Nie zgodził się też z zarzutem naruszenia art. 139 k.p.a. poprzez złamanie zakazu reformationis in peius, bowiem - jak wynika z treści art. 139 k.p.a. zasada ta nie jest bezwzględna. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, jeśli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W sytuacji, gdy Główny Geodeta Kraju w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, ani żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - zobowiązany był do uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w części, w której stwierdzała ona nieważność odpowiadającej prawu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T.
Wskazał, że zarówno z treści sentencji jak i uzasadnienia jego decyzji z [...] czerwca 2019 r. wynika, że decyzja K-PWINGiK z [...] kwietnia 2019 r. - w części orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. - rażąco narusza prawo, w związku z czym podlega uchyleniu. Dodał, iż przyjęcie odmiennej interpretacji powyższych kwestii skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji rażąco naruszającej prawo. W konsekwencji Główny Geodeta Kraju, mając wiedzę, że ww. decyzja K-PWINGiK w zakresie punktu 2 rażąco narusza prawo, byłby zobowiązany wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji w przedmiotowej części.
Na zakończenie odniósł się też do zarzutów - nie dokonania ustaleń, czy przy wydawaniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego spełnione zostały wszystkie wymagania proceduralne oraz czy ewentualny brak spełnienia tych wymagań skutkowałby nieważnością tej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. - podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Dodał, że zarzuty te mają charakter proceduralny, nie odnoszą się zatem do samej istoty decyzji z [...] listopada 1997 r., lecz dotyczą wadliwości postępowania. Poza tym przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem spraw - a taka sytuacja w niniejszej sprawie, nie wystąpiła.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Geodety Kraju z [...] czerwca 2019 r., nr [...] oceniająca decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], orzekającą o:
1) odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] listopada 1997 r., nr [...] o ustaleniu klasyfikacji gruntów zatwierdzającej klasyfikację gruntów po zmianie rodzaju użytków gruntowych m.in. działek nr [...] i [...] położonych we wsi P., gmina R., w części dotyczącej działki nr [...],
2) stwierdzeniu nieważności tej decyzji w części dotyczącej działki nr [...].
W następstwie tej oceny organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części określonej w pkt 2 i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] listopada 1997 r. nr [...] w tej części oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w pozostałej części.
Zatem konsekwencją decyzji Głównego Geodety Kraju jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] listopada 1997 r. nr [...] w całości - zarówno co działki nr [...] jak i nr [...].
Kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art.156-158 k.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, iż odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 k.p.a.
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji są enumeratywnie określone
w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.
Z uwagi jednak na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 k.p.a. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] listopada 1997 r., nr [...] o ustaleniu klasyfikacji gruntów zatwierdzającej klasyfikację gruntów - po zmianie rodzaju użytków gruntowych działek nr [...] i nr [...] położonych we wsi P., gmina R. -została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Przy czym należy podnieść, że skarżący w rzeczywistości kwestionują ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków na części działek ewidencyjnych nr [...] i [...], rodzaju użytku gruntowego Las - Ls.
Tymczasem - jak słusznie stwierdził Główny Geodeta Kraju - ww. decyzja orzekała o zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a nie o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych.
Wynika to ewidentnie z faktu, że zmiana użytków gruntowych na Las - Ls, na części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] została dokonana w Operacie klasyfikacyjnym uzupełniającym Nr [...].
Przy czym - jak wynika to z protokołu klasyfikacji gruntów z [...] czerwca 1997 r. - na tych działkach grunty rolne zmieniły charakter użytku poprzez nasad drzewostanem sosny i obecnie mają charakter użytku leśnego. Wobec powyższego wprowadzono zmiany w konturach klasyfikacyjnych i na działce nr [...] z konturu [...] utworzono kontur [...], zaś na działce nr [...] z części konturu [...], części konturu [...] i części konturu [...] utworzono kontur [...].
Nastąpiło to w drodze czynności materialno - technicznej w dniu [...] lipca 1997 r. - co potwierdza adnotacja na dokumencie "Zlecenie - Zgłoszenie" o treści: "Po sprawdzeniu na gruncie (kameralnie) w dniu [...].07.1997 r. zmiany użytków wykazane w niniejszym operacie akceptuję jako wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami gleboznawczej klasyfikacji gruntów. T., dnia [...].07.1997 r."
Natomiast decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w T. orzekająca o ustaleniu klasyfikacji gruntów na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] została wydana w dniu [...] listopada 1997 r. - a więc już po zmianie użytków gruntowych na tych działkach, jako logiczne następstwo tych zmian. Decyzja to po prostu zatwierdzała klasyfikację gruntów, która nastąpiła już wcześniej - w wyniku zmiany rodzaju użytku.
Skoro zatem decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] listopada 1997 r. nie orzekała o zmianie użytków gruntowych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], a jedynie o klasie gruntu przypisanej do wcześniej ustalonych rodzajów użytków - to prawidłowe jest stanowisko Głównego Geodety Kraju, że zarzuty skarżących dotyczące nieuprawnionego zaliczenia ich nieruchomości do użytku gruntowego Las, nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Sąd w pełni podzielił też stanowisko Głównego Geodety Kraju co do możliwości orzekania odnośnie nie zaskarżonej części decyzji. Wskazał on, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, to nie oznacza to, iż w pozostałej niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna - istnieje bowiem zasada niezwiązania organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem.
Pogląd taki wyrażony został również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 300/18, który stwierdził, że: "Przechodząc zaś do uprawnień organu drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym podkreślić należy, że organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wniesienie odwołania wywołuje skutek prawny w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, wcześniej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co w szczególności oznacza, że sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama pod względem zakresu (tak podmiotowego, jak i przedmiotowego) ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą uprzednio przez organ pierwszej instancji. Innymi słowy, zakres, w jakim sprawa została rozpoznana przez organ pierwszej instancji, determinuje także zakres postępowania odwoławczego." oraz "Organ odwoławczy nie jest w szczególności związany podstawami odwołania, co oznacza, że może, a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Przyjęcie, iż zaskarżona odwołaniem decyzja staje się ostateczna w części nie objętej podstawami odwołania - oznaczałoby uznanie sprzecznej z k.p.a. zasady związania organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem, a tym samym bezpodstawne ograniczenie kompetencji organu odwoławczego do kontroli decyzji w zaskarżonej części, nie zaś do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 9 czerwca 1999 r. sygn. akt III RN 7/99)."
Sąd nie mógł się też zgodzić z zarzutem naruszenia art. 139 k.p.a. poprzez złamanie zakazu reformationis in peius, bowiem - jak wynika z treści art. 139 k.p.a. zasada ta nie jest bezwzględna. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, jeśli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. W sytuacji, gdy Główny Geodeta Kraju w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. słusznie nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, ani żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - to zobowiązany był do uchylenia decyzji organu I instancji w części, w której stwierdzała ona nieważność tej odpowiadającej prawu decyzji.
Decyzja organu II instancji zgodna jest też z zasadą ekonomiki procesowej - gdyż mając wiedzę, że decyzja organu I instancji w zakresie punktu 2 rażąco narusza prawo, byłby on zobowiązany wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji w przedmiotowej części.
Prawidłowe jest również stanowisko Głównego Geodety Kraju, że zarzuty o charakterze proceduralnym dotyczą wadliwości postępowania stanowią przesłanki do wznowienia postępowania - zatem nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. W szczególności chodzi tu o zarzuty skarżących dotyczące niedoręczenia stronom zawiadomień o wszczęciu postępowania i innych czynnościach oraz niedoręczenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. - bowiem okoliczności takie są traktowane jako brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym, co może stanowić ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Poza tym przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem spraw - a taka sytuacja w niniejszej sprawie, nie wystąpiła.
W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia.
Ponadto należy stwierdzić, że wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył on stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydana decyzja zawiera niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.