I SA/Wa 2062/21

I SA/Wa 2062/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-01-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /przewodniczący/
Elżbieta Lenart /sprawozdawca/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
Sygn. powiązane
I OSK 2855/23 - Wyrok NSA z 2025-11-27
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. M., Z. M. i P. M. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 9 sierpnia 2019 r. nr DO-4-6613-132-RF/16 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją 9 sierpnia 2019 r. nr DO-4-6613-132-RF/16 - po rozpatrzeniu wniosku J. G. (w miejsce której wstąpili Z. M., K. M., P. M., E. K., B. G. i B. M.) - odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 27 września 1962 r. nr MT-478/62 o przejściu na własność Państwa nieruchomości położonej w L przy ul. [...], stanowiącej własność Z.G. i J.G. objętej KW Sądu Powiatowego dla m. L.
Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Minister Gospodarki Komunalnej - działając na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37), dalej jako "ustawa z 25 lutego 1958 r." - orzeczeniem z 27 września 1962 r. nr MT-478/62 stwierdził przejście na własność Państwa, nieruchomości stanowiącej własność Z. G. i J. G. położonej w L przy ul. [...].
W uzasadnieniu podniósł, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w dniu 8 marca 1958 r. (w dniu wejścia w życie ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu mienia pozostającego pod zarządem państwowym) w faktycznym władaniu Prezydium Rady Narodowej m. L od dnia 13 lipca 1953 r. Przy czym właściciele tej nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości w terminie określonym w art. 5 ust. 1 tej ustawy.
Po rozpoznaniu wniosku J. G., Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z 31 marca 1993 r. stwierdził nieważność powołanego orzeczenia. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 17 pkt 2 lit. b powołanej ustawy z 25 lutego 1958 r. - ponieważ nieruchomość nie została włączona do żadnego przedsiębiorstwa i nie była niezbędna dla zaspokojenia potrzeb społecznych i kulturalnych. Przesądził też, iż władanie nieruchomością przez Zarząd Budynków Mieszkalnych w L. nie wynikało z tytułu prawnego wynikającego z art. 1 powołanej ustawy z 25 lutego 1958 r.
Z wnioskiem o wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 31 marca 1993 r. wystąpiła Gmina L. We wniosku podniesiono, że powołana decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ część lokali znajdujących się w budynku usytuowanym na przedmiotowym gruncie została sprzedana na rzecz osób fizycznych. Ponadto wskazano, że Zarząd Budynków Mieszkalnych władał przedmiotową nieruchomością bez tytułu prawnego, co powodowało - zgodnie z przepisami ww. ustawy z 25 lutego 1958 r. - przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.
Po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania nadzorczego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr PO.5.3-R-510/99 z 19 lutego 2001 r. stwierdził nieważność decyzji z 31 marca 1993 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia z 27 września 1962 r. o przejęciu nieruchomości - w części dotyczącej 8 sprzedanych lokali wraz ze związanym z tymi lokalami udziałami w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej.
W uzasadnieniu wskazał, że zbycie tych 8 lokali na rzecz osób trzecich stanowi, zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego, przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Przy czym dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w części.
Decyzja ta została sprostowana postanowieniem nr PO.5.3pI-510/99 z 29 czerwca 2001r.
Następnie Z. M., P. M. i K. M., jako następcy prawni właścicieli przedmiotowej nieruchomości, wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 29 czerwca 2001 r. nr PO.5.3-WP-16/01 utrzymał w mocy własną decyzję z 19 lutego 2001r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 31 marca 1993 r. w części dotyczącej sprzedanych lokali.
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Z. M., K. M. oraz P. M. (dalej jako skarżący) - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 19 lutego 2001 r.
Podnieśli, że skoro orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z 27 września 1962 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i skutkowało ono utratą prawa własności nieruchomości, to wyeliminowanie tego orzeczenia z obrotu nie narusza zasad sprawiedliwości społecznej. Wskazali również, iż nabywcy lokali chronieni są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Ponadto fakt nie orzeczenia przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o tym, że orzeczenie z 27 września 1962 r., w zakresie sprzedanych lokali, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, pozbawia ich podstawy do wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymi na podstawie art. 160 k.p.a.
Postanowieniem z 10 kwietnia 2003 r. sygn. akt I SA 2004/01 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 21 kwietnia 2006 r. podjął zawieszone postępowanie (na skutek reformy sądownictwa administracyjnego, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2004 r.).
Wyrokiem z 17 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 29 czerwca 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z 19 lutego 2001 r.
We wskazaniach dotyczących ponownego rozpoznania sprawy Sąd nakazał organowi dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszystkich uprawnionych stron oraz rozpatrzenie całej sprawy tj. legalności decyzji Ministra, a nie orzekanie tylko co do sprzedanych lokali.
Po ponownym rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miast L. o stwierdzenie nieważności decyzji z 31 marca1993 r. - Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z 4 stycznia 2013 r. nr BOI-4ps-787-R-741/06 stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nr PO-GK.III.053K-R 1114/90 z 31 marca1993 r. - z powodu braku zawiadomienia wszystkich zainteresowanych w sprawie.
Następnie zaś - po rozpoznaniu wniosku Z. M., K. M. i P. M. - Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z 1 lipca 2013 r. nr BOI-4rf-787-WP-7/13 utrzymał w mocy własną decyzję z 4 stycznia 2013 r.
W uzasadnieniu wskazał, że organ nadzoru wydając decyzję z 31 marca 1993 r. rażąco naruszył prawo, albowiem przed wydaniem rozstrzygnięcia nie zbadał skutków jakie wydało orzeczenie z 27 września 1962 r. i stwierdził jego nieważność pomimo, że w wyniku wydania przedmiotowego orzeczenia nacjonalizacyjnego doszło do ustanowienia udziałów w prawie użytkowania wieczystego znacjonalizowanej nieruchomości.
W związku z powyższym pozostał do rozpatrzenia wniosek J. G. (w miejsce której wstąpili Z. M., K. M., P. M., E. K., B. G. i B. M.) z 31 marca 1990 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 27 września 1962 r.
Po ponownym rozpoznaniu wniosku J. G. z 31 marca 1990 r .Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją 9 sierpnia 2019 r. nr DO-4-6613-132-RF/16 odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 27 września 1962 r. nr MT-478/62 o przejściu na własność Państwa nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej własność Z. G. i J. G. objętej KW Sądu Powiatowego dla m. L. nr.[...].
W uzasadnieniu podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ustawowej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) - co oznacza, że wyeliminować z obrotu prawnego można tylko taką decyzję, co do której nie ma wątpliwości, iż jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja stwierdzająca nieważność jest decyzją deklaratoryjną, działającą ex tunc. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje ten skutek, że decyzja taka traci swą moc obowiązującą od dnia jej wydania. Należy też wskazać, że przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjaśnienie kwestii, czy kontrolowana przez organ decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad określonych wart. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, lecz ogranicza się do badania przesłanek nieważności decyzji.
Dodał, że w oparciu o treść zasady trwałości decyzji ostatecznych w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się i utrwalił pogląd, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia (decyzji) po upływie znacznego okresu czasu (w rozważanym przypadku ponad 60 lat) ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym Nie można bowiem domniemywać zajścia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku niezbitych dowodów na ich zaistnienie.
Przy czym rażące naruszenie prawa, zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami, stanowi zaś oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność
W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest również pogląd, iż wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa następuje wówczas, gdy skutki wydanego rozstrzygnięcia są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie.
Z uwagi na fakt, że rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny.
Przechodząc do merytorycznej oceny złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności Minister podniósł, że przedmiotową nieruchomość przejęto na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. z 1958 r., nr 11, poz. 37, ze zm.) - dlatego w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należy oceniać kwestionowane orzeczenie.
Dodał, że powyższa ustawa miała charakter nacjonalizacyjny i regulowała tryb przejmowania na rzecz Skarbu Państwa przedsiębiorstw znajdujących się w przymusowym zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych (art. 2). Ponadto ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. miała również zastosowanie do "innego mienia", tj. mienia, które nie wchodziło w skład przedsiębiorstwa (art. 17 pkt 2 lit. b).
Z przedmiotowego przepisu ewidentnie wynika, iż art. 17 pkt 2 lit b) ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. ma zastosowanie tylko do innego mienia, które w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. zostało objęte bez tytułu prawnego przez państwowe jednostki organizacyjne i od chwili objęcia przez te jednostki pozostawały w ich władaniu bez żadnego tytułu prawnego, aż do dnia wejścia w życie ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.10.2006 r. sygn. akt I OSK 1304/05, LEX nr 281445).
Do przejęcia mienia w trybie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. nie było zaś niezbędne objęcie go przymusowym zarządem państwowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1.12.2010 r. sygn. akt I OSK 492/10).
Zatem z powyższego wynika, iż nacjonalizacja innego mienia w trybie art. 17 ust. 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. była dopuszczalna wówczas, gdy:
a) podmiot uprawniony utracił władanie nad nieruchomością do dnia 31.12.1954 r.,
b) nieruchomość pozostawała we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej w okresie od 31.12.1954 r. do 08.03.1958 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy),
c) państwowa jednostka organizacyjna władała nieruchomością bez tytułu prawnego.
Jednocześnie - zgodnie z treścią art. 18 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. - ww. inne mienie, o którym mowa w art. 17 pkt 2 lit. b), podlegało zwrotowi na rzecz właściciela na podstawie decyzji właściwego ministra, wydanej na wniosek właściciela zgłoszony do prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej (rady narodowej miasta wyłączonego z województwa), w terminie zawitym do dnia 31 maja 1958 r.
Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, orzeczeniem z 27 września 1962 r. Minister Gospodarki Komunalnej orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej własność Z. G. i J. G., objętej KW Sądu Powiatowego dla m. Łodzi nr 242.
Przedmiotowe orzeczenie zostało wydane po rozpoznaniu wniosku Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z 31 lipca 1961 r. nr GM.VI-8b/130/61, w którym wystąpiono o wydanie w trybie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. orzeczenia stwierdzającego przejście na własność Państwa z mocy prawa nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej KW nr [...], stanowiącej własność Z. G. J. G.
W uzasadnieniu tego wniosku powołano się na treść pisma Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych i Terenów Komunalnych Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z 3 lipca 1953 r. - które stanowiło podstawę sporządzenia protokołu zdawczoodbiorczego z 13 lipca 1953 r. oraz na pismo Komitetu Blokowego Bloku 2 z 18 maja 1953 r.
Z treści pisma Komitetu Blokowego wynika, że Komitet działający w imieniu lokatorów budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości w L. przy [...] wystąpił z wnioskiem do Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych i Terenów Komunalnych Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi o przejęcie nieruchomości - z uwagi na zaniedbania właściciela dotyczącego stanu technicznego budynku.
W dniu 13 lipca 1953 r. sporządzono protokół z przejęcia budynków położonych na nieruchomości położonej w L. przy [...] przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych Łódź - Śródmieście - Prawna z dniem 1 lipca 1953 r., podpisany przez przedstawiciela MZBM oraz Przewodniczącego Komitetu Domowego.
Przy czym okoliczność objęcia tej nieruchomości we władanie przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w dniu 1 lipca 1953 r. potwierdził też Z. G. w piśmie z 11 sierpnia1961 r. - w którym wniósł o przyznanie mu "pełnego" odszkodowania za przejętą nieruchomość.
Z powyższego wynika, iż państwowa jednostka organizacyjna objęła we władanie przedmiotową nieruchomość w dniu 1 lipca 1953 r. - zatem przed datą wskazaną w art 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958r. (tj. przed dniem 31 grudnia 1954 r.). Jednocześnie z treści protokołu wynika, iż władanie nieruchomością przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych Łódź - Śródmieście - Prawna miało miejsce bez podstawy prawnej.
Treść przedmiotowego wniosku z 31 lipca 1961 r. świadczy też o tym - iż państwowa jednostka organizacyjna Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi władała nieruchomością do dnia złożenia wniosku nacjonalizacyjnego.
Okoliczność ta znajduje potwierdzenie również w pismach byłego właściciela nieruchomości, m.in. w piśmie z dnia 12.03.1959 r., z dnia 17.05.1959 r. oraz z dnia 11.08.1961 r. Ponadto występujący w imieniu byłego właściciela nieruchomości adw. Z. A. w piśmie z dnia 25.08.1958 r., kierowanym do Sądu Powiatowego dla m. Łodzi do sprawy sygn. akt Ns I 710/58, także potwierdził, że zajęcie nieruchomości przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych nastąpiło w 1953 r.
Powyższe okoliczności zatem potwierdzają, iż skoro nieruchomość położona w L., przy ul. [...], znajdowała się we władaniu Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych od dnia 13 lipca 1953 r. (na co wskazuje choćby treść protokołu z objęcia nieruchomości) do dnia wydania orzeczenia z dnia 27 września 1962 r. - to oznacza, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w faktycznym władaniu ww. państwowej jednostki organizacyjnej w datach wskazanych w art. 17 pkt 2 lit. b ustawy nacjonalizacyjnej, tj. w dniu 31 grudnia 1954 r. oraz w dniu 8 marca 1958 r. - w dniu wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej.
Przy czym z akt sprawy nie wynika, aby władztwo Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych i Terenów Komunalnych Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi nad przedmiotową nieruchomością opierało się na jakimkolwiek tytule prawnym.
Należy również wskazać, że akta archiwalne nie zawierają wniosku uprawnionego podmiotu, tj. Z. G. i J. G. dotyczącego zwrotu, w trybie art. 18 ustawy nacjonalizacyjnej, nieruchomości przejętej orzeczeniem z 27 września 1962 r. w terminie wskazanym w ustawie (tj. do dnia 31 maja 1958 r.).
Wprawdzie z akt sprawy (z treści wniosku z 31 lipca 1961 r.) wynika, że były właściciel nieruchomości zwracał się do MZBM o zwrot nieruchomości, jednakże dopiero w dniu 12 grudnia 1958 r., a zatem po upływie terminu wskazanego w ustawie.
Powyższe oznacza, iż zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 17 ustawy nacjonalizacyjnej stanowiące podstawę przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.
Reasumując, należy wskazać, że orzeczenie z 27 września 1962 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W orzeczeniu tym nie stwierdzono również wad wymienionych w art. 156 §1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., albowiem:
- nie naruszono przepisów o właściwości,
- brak jest dowodów na okoliczność, iż rozstrzygnięto sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem),
- nie doszło do skierowania decyzji (orzeczenia) do osoby niebędącej stroną w sprawie,
- wykonalność kontrolowanego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości,
- brakuje podstaw do twierdzenia, iż rozstrzygnięcie w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa.
Podsumowując rozważania w kwestii legalności przedmiotowego orzeczenia z 27 września 1962 r. Minister Inwestycji i Rozwoju podkreślił, iż nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. - a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania kwestionowanego orzeczenia z obrotu prawnego w kontrolowanej części.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z. M., K. M. i P. M. - zarzucając jej;
1) naruszenie prawa procesowego art. 35 k.p.a. z powodu nieuzasadnionej przewlekłości postępowania - sześć lat oczekiwania na decyzję - a także art. 77 § 1, 80, 81a § 1 w związku z art. 107 §1 pkt k.p.a. na skutek braku rozważenia całego materiału dowodowego, a w szczególności dowodu z aktu notarialnego z 7 stycznia 1949 r., na podstawie którego właściciele nieruchomości położonej w [...] przekazali swoją nieruchomość w użytkowanie, na okres 9 lat, H. K., znaczenia prawnego polecenia Prezydium Rady Narodowej z 13 lipca 1953 r. oraz celu przejęcia nieruchomości spadkodawców skarżących przez MZBM, co ma wpływ na ocenę przesłanek do zastosowania art. 17 ust.2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym,
2) naruszenie prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37) - poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkującą niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 17 pkt 2 lit b ww. ustawy, a polegającą na uznaniu, że nieruchomość będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji stanowi mienie, o którym mowa w tym przepisie, mimo że jednostka administracyjna, jaką był Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych nie może być uznana jako państwowa jednostka organizacyjna w rozumieniu art. 17 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, a nieruchomość spadkodawców skarżących nie została przekazana we "władanie" a jedynie w administrowanie i to na podstawie polecenia jednostki nadrzędnej, jaką było Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi.
Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawili argumenty na poparcie swojego stanowiska.
Podnieśli, że organ błędnie uznał, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się "we władaniu" państwowej jednostki organizacyjnej w dniach wskazanych w art. 17 pkt 2 lit. b ustawy nacjonalizacyjnej, przy czym władanie to nie miało podstawy prawnej.
Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych przedmiotową nieruchomość objął bowiem w administrowanie - na podstawie porozumienia z komitetem domowym nieruchomości małż. G. oraz polecenia Prezydium Rady Narodowej Miasta Łodzi z 13 lipca 1953 r., - a nie we "władanie", co powoduje, że nie zostały spełnione przesłanki do przejęcia tej nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym
W sytuacji, gdy MZBM objął to mienie na podstawie porozumienia, którego cel został wyraźnie określony w protokole przejęcia - nieruchomość przechodzi w administrację MZBM Łódź Śródmieście - nie ma podstaw do przyjęcia, by takie mienie przeszło na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r.
Przy czym Minister Inwestycji i Rozwoju nie zbadał, ani nie rozważył wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności okoliczności dotyczących utraty władania przez spadkodawców skarżących, znaczenia prawnego polecenia Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z 13 lipca 1953 r. oraz okoliczności dotyczących celu przejęcia tej nieruchomości przez MZBM.
W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie - podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odniósł się też do zarzutów skargi podnosząc, iż są one bezzasadne i nie wskazują nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.
Postępowanie takie jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę
w granicach określonych przez ten przepis. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.
Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.
Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, iż doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybienie jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji
i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.
Reasumując, z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana.
W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w kpa, a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju 9 sierpnia 2019 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 27 września 1962 r. o przejściu na własność Państwa nieruchomości położonej w L przy ul. [...], stanowiącej własność Z. G. i J. G.
Materialnoprawną podstawą kwestionowanego orzeczenia z 27 września 1962 r. stanowiły przepisy ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37), dalej jako "ustawa z 25 lutego 1958 r.".
Zgodnie z art. 17 ust. 2 lit. b tej ustawy postanowienia niniejszej ustawy stosuje się również do innego mienia, których władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 lub pkt 1 niniejszego artykułu.
Zatem z powyższego wynika, iż nacjonalizacja innego mienia w trybie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. była dopuszczalna wówczas, gdy:
a) podmiot uprawniony utracił władanie nad nieruchomością do dnia 31 grudnia 1954 r.,
b) nieruchomość pozostawała we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej w okresie od 31grudnia 1954 r. do 8 marca 1958 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy),
c) państwowa jednostka organizacyjna władała nieruchomością bez tytułu prawnego.
Oceniając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że prawidłowo Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia z 27 września 1962 r. - albowiem w odniesieniu do niego nie występują żadne przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. Zwłaszcza nie można stwierdzić, że orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tak jak tego domagają się skarżący.
Wadliwości ww. orzeczenia skarżący upatrują przede wszystkim w niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 17 pkt 2 lit b. ustawy z 25 lutego 1958 r. - poprzez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie, o którym mowa w tym przepisie, mimo że jednostka administracyjna, jaką był Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych nie może być uznana jako państwowa jednostka organizacyjna w rozumieniu art. 17 tej ustawy, a ponadto nieruchomość ta nie została przekazana we "władanie" a jedynie w administrowanie i to na podstawie polecenia jednostki nadrzędnej, jaką było Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi.
Z tym stanowiskiem skarżących nie można się zgodzić - należy bowiem podkreślić, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporny jest fakt objęcia tej nieruchomości we władanie i pozostawanie jej we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej tj. Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w datach wskazanych w art. 17 ww. ustawy, bez tytułu prawnego.
W tym zakresie Sąd podzielił w całości ustalenia organu - uznając je za własne.
Powyższe stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w szeregu orzeczeń Sądu Najwyższego:
1) wyrok Sądu Najwyższego z 3 czerwca 1964 r. sygn. akt II CR 35/64 - Zarówno z treści art. 17 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. (Dz. U. z 1958 r. Nr 11, poz. 37), jak i ze stałej wykładni Sądu Najwyższego wynika, że przesłanką zastosowania powyższego przepisu jest, aby mienie znalazło się we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej wbrew lub przynajmniej bez woli i zgody właściciela mienia.;
2) postanowienie Sądu Najwyższego z 12 lutego 1965. sygn. akt I CR 760/61 -Jedną z przesłanek przejęcia na własność Skarbu Państwa mienia z mocy art. 17 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz. 37) jest to, aby mienie pozostawało w podanych wyżej datach we władaniu Państwa, z prawidłowych natomiast ustaleń zaskarżonego postanowienia wynika, że sporna nieruchomość pozostawała tak w roku 1954 jak i w 1958 we władaniu pozwanej Spółdzielni. Zgodnie bowiem z ustalonym orzecznictwem władanie w rozumieniu wymienionego przepisu nie jest równoznaczne z posiadaniem, lecz oznacza faktyczne, fizyczne władztwo nad mieniem, nie pozostającym w ręku właściciela. Takie zaś fizyczne władztwo wykonywała nad sporną nieruchomością pozwana Spółdzielnia, skoro nieruchomość ta została jej przekazana przez Państwo.;
3) postanowienie Sądu Najwyższego z 31 sierpnia 1965. sygn. akt II CR 238/65 - Jeżeli sporna połowa nieruchomości została objęta przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w Łodzi bez żadnego tytułu prawnego, to ponieważ M.Z.B.M. jest państwową jednostką organizacyjną objęcie w tych warunkach nieruchomości - jest równoznaczne z objęciem w faktyczne władanie w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. (Dz. U. Nr 11, poz. 37).
W tym stanie rzeczy - wobec nie stwierdzenia również żadnej innej kwalifikowanej wady prawnej orzeczenia z 27 września 1962 r. - brak było podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności.
Podejmując zatem rozstrzygnięcie, Minister Inwestycji i Rozwoju prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia - słusznie uznając, że nie zachodzi żadna z kwalifikowanych wad określonych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.
Niezasadny okazał się też zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa procesowego tj. art. 35 k.p.a. - gdyż nie jest to sprawa dotycząca oceny ewentualnej przewlekłości tego postępowania, a także zarzut dotyczący naruszenia art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 w związku z art. 107 §1 pkt k.p.a.- gdyż organ wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozważył cały zebrany materiał dowodowy, a wyniki tej oceny znalazły odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wydanej decyzji, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. - uzyskując całkowitą aprobatę Sądu.
Ponieważ w realiach rozpoznawanej sprawy zarzuty skargi nie mogły odnieść oczekiwanego skutku - dlatego też Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak
w sentencji wyroku.
Na marginesie Sąd pragnie nadmienić, że niniejsza sprawa dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 27 września 1962 r.
Natomiast w dniu 16 września weszła życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), której art. 1 stanowi, że: "w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) wprowadza się następujące zmiany:
1) w art. 156 § 2 otrzymuje brzmienie: "§ 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji
z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.".
Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ww. ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.