I SA/WA 2054/21

I SA/Wa 2054/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Przemysław Żmich /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1149/22 - Wyrok NSA z 2023-07-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 1 lit. b, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...].
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , po rozpatrzeniu odwołania A. M. , decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad J. M. .
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
A. M. wnioskiem z 2 czerwca 2021 r. wystąpiła do Wójta Gminy [...] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem J. M. .
Wójt Gminy [...] decyzją z [...] czerwca 2021 r. orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad J. M. . W uzasadnieniu organ wskazał, że powodem nieuwzględnienia wniosku jest powstanie niepełnosprawności męża po 25 roku życia oraz pobieranie przez A. M. prawa do uzupełniającego świadczenia rodzicielskiego.
Od decyzji tej A. M. wniosła odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestia daty powstania niepełnosprawności J. M. nie mogła być powodem nieuwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Tę przeszkodę wynikającą z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wyeliminował Trybunał Konstytucyjny. Trybunał ten wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Następnie Kolegium wskazało, że A. M. opiekuje się niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem J. M. . A. M. pobiera świadczenie rodzicielskie uzupełniające przyznane przez ZUS od stycznia 2021 r. z tytułu urodzenia siedmioro dzieci. Nigdy nie pracowała zawodowo.
Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) – dalej zwanej "uśr" świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego uzupełniającego.
Zdaniem Kolegium fakt ustalenia prawa i pobierania świadczenia rodzicielskiego uzupełniającego wyklucza, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr możliwość przyznania A. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Poza tym organ wskazał, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielanie wsparcia opiekunom osób niepełnosprawnych, które rezygnują z aktywności zawodowej. Świadczenie to ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy. Cel ten nie może być zrealizowany, gdy osoba ma ustalone prawo do emerytury.
Tak też wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1334/20.
Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2021 r. A. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniosła, że mąż J. M. jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Jest osobą leżącą. Wszystkie czynności związane z jego egzystencją wykonuje skarżąca. Organ błędnie powołał się na pobieranie przez skarżącą emerytury odmawiając prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca pobiera świadczenie rodzicielskie przyznane przez ZUS z tytułu urodzenia siedmiorga dzieci. Zaznaczyła, że organ odwoławczy nie w pełni podzielił stanowisko organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Trafnie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonej decyzji, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2021 r. jest wadliwa z tego powodu, że odmawia A. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na art. 17 ust. 1b uśr. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Zdaniem Trybunału przesłanka wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowiąca warunek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powoduje zróżnicowanie sytuacji prawnej w gronie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Takie zróżnicowanie w wersji przyjętej przez ustawodawcę nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Ustawodawca powinien w jednakowy sposób uregulować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, które nie są dziećmi. Konstytucja nie stwarza bowiem podstaw różnicowania sytuacji prawnej podmiotów należących do tej grupy. Takie zróżnicowanie mogłoby być uznane za uzasadnione tylko, gdyby opierało się na obiektywnych kryteriach odnoszących się do oceny całokształtu sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej.
Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b uśr, co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności i to od momentu wejścia w życie tegoż przepisu. Oznacza to, że po opublikowaniu wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego organy właściwe w sprawach przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych nie mogą odmawiać przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że o to świadczenie ubiega się opiekun osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność powstała w wieku dorosłym.
Trzeba podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny już w wyrokach z: 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2920/16, 2 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 108/12, 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 128/16 wyraził pogląd odnośnie konieczności pomijania przez organy administracji publicznej rozpatrujące sprawy o świadczenia pielęgnacyjne kryteriów dotyczących okresu powstania niepełnosprawności wnikających z art. 17 ust. 1b uśr.
Wobec tego należało przyjąć, że organ I instancji przy wydawaniu odmownej decyzji z [...] czerwca 2021 r. dokonał błędnej wykładni prawa materialnego – art. 17 ust. 1b uśr, w brzmieniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, przez co naruszył ten przepis, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Poza tym organ I instancji odmawiając A. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na nabycie i pobieranie przez nią prawa do świadczenia rodzicielskiego uzupełniającego dokonał wadliwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr.
Wójt Gminy [...] nie wziął pod uwagę tego, że w dacie złożenia przez A. M. wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (2 czerwca 2021 r.) istniała i nadal istnieje, wypracowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, korzystna dla emerytów ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr (por. np. wyroki NSA z: 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 650/20, 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20, 18 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 772/21). NSA stoi na stanowisku, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. W przypadku emerytury, wybór może zostać zrealizowany przez złożenie do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Konsekwencją prawną zawieszenia prawa do emerytury jest wydanie przez ZUS decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, począwszy od dnia wydania tej decyzji (art. 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy emerytalno-rentowej). Złożenie przez stronę organowi przyznającemu świadczenia pielęgnacyjne wykonalnej decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca wpływu do organu tej decyzji, zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr, jeżeli pozostałe przesłanki decydujące o zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione.
Na gruncie spraw dotyczących przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób pobierających świadczenie rodzicielskie uzupełniające, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz.U. z 2021 r. poz. 419) Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował tożsame stanowisko (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2809/20). NSA wskazał, że brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia literalna powodowałaby bowiem dyskryminację osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo nie podjęły ich, ze względu na urodzenie i wychowanie co najmniej czworga dzieci (art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego osobie, której przysługuje prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, i spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i wnioskuje o jego przyznanie, powinien przysługiwać wybór świadczenia, które będzie otrzymywać analogicznie do instytucji uregulowanej w art. 27 ust. 5 uśr. Wybór taki osoba uprawniona może zrealizować przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do świadczenia rodzicielskiego uzupełniającego, na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, stosowanego odpowiednio, na mocy art. 7 ust. 4 ustawy o rodzinnym świadczeniu uzupełniającym. Zdaniem NSA nie bez znaczenia dla wyeliminowania zbiegu tych świadczeń pozostaje również fakt, że zgodnie z art. 7 ust. 7 ustawy o rodzinnym świadczeniu uzupełniającym, jeżeli ustaną okoliczności będące podstawą przyznania świadczenia, prawo do świadczenia ustaje, a organ rentowy stwierdza decyzją ustanie prawa do świadczenia i wstrzymuje jego wypłatę. Zgodnie z art. 3 ust. 3 tej ustawy jednym z warunków przyznania rodzinnego świadczenia uzupełniającego jest brak dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania, przez który w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uważać również dochód uzyskiwany ze świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ I instancji powinien na bieżąco analizować orzecznictwo sądowe jakie kształtuje się na tle stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 uśr i uwzględniać wypowiedzi judykatury w swojej praktyce orzeczniczej. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy Wójt Gminy [...] winien, na podstawie art. 9 kpa, umożliwić A. M. realizację jej prawa do wyboru świadczenia analogicznie, jak w sytuacji wymienionej w art. 27 ust. 5 uśr, czy w art. 95 ustawy emerytalno-rentowej. Wobec tego organ winien wezwać A. M. do złożenia oświadczenia, czy rezygnuje z prawa do świadczenia rodzicielskiego uzupełniającego, czy tylko z pobierania świadczenia rodzicielskiego i czy wybiera świadczenie pielęgnacyjne, a jeżeli tak, to zobowiązać stronę do przedłożenia, w określonym terminie, prawomocnej decyzji stwierdzającej ustanie prawa do świadczenia rodzicielskiego uzupełniającego i wstrzymującej jego wypłatę wydanej na podstawie art. 7 ust. 7 ustawy o świadczeniu rodzicielskim uzupełniającym (w sytuacji rezygnacji z prawa do świadczenia) bądź prawomocnej decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia rodzicielskiego uzupełniającego (w sytuacji rezygnacji z pobierania świadczenia) wydanej w oparciu o okoliczności wymienione w art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalno-rentowej w zw. z art. 7 ust. 4 ustawy o rodzinnym świadczeniu uzupełniającym (zawieszenie prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego), pod rygorem nieuwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skoro zatem z opisanych wyżej względów organ I instancji wadliwie odmówił uwzględnienia wniosku A. M. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, to organ odwoławczy winien skasować decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania celem wyjaśnienia i oceny zasadności wniosku strony w oparciu o opisane wyżej okoliczności i przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1 uśr.
Dodatkowo trzeba wskazać, że organ odwoławczy także wadliwie uznał za niezasadny wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na okoliczności wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, tj. nabycie i pobieranie przez A. M. prawa do świadczenia rodzicielskiego uzupełniającego.
Zatem organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z tego powodu, tj. nabycia przez A. M. prawa do świadczenia rodzicielskiego uzupełniającegoy, naruszył przepisy prawa materialnego – art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie pierwszoplanowe znaczenie ma wyjaśnienie przez organ I instancji, czy w stosunku do A. M. została spełniona, wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, przesłanka rezygnacji lub niepodejmowania przez wnioskodawczynię pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym czasowo (do 31 maja 2023 r.).
Jeżeli chodzi o to zagadnienie trzeba wskazać, że A. M. pobiera świadczenie rodzicielskie uzupełniające, które niejako ma zastąpić osobie w wieku emerytalnym niewypracowaną emeryturę (ze względu na wychowanie kilkoro dzieci). Świadczenie to jest obsługiwane przez organ rentowy. Jest wypłacane i waloryzowane, podlega potrąceniom i egzekucji na zasadach właściwych dla emerytury (art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 3 i 9, art. 4, art. 7 ust. 4 i 6, art. 9 ustawy o świadczeniu rodzicielskim uzupełniającym). Skoro A. M. jest w wieku emerytalnym i pobiera tzw. "matczyną emeryturę", to istotne znaczenie w jej sprawie mogą więc mieć wypowiedzi judykatury dotyczące przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z pracy zarobkowej, odnoszące się do emerytów.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że nabycie przez emeryta prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może nastąpić z pominięciem spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki rezygnacji lub niepodejmowania pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki wydane w sprawach o sygn. akt: I OSK 2507/20, I OSK2601/20, I OSK 208/21, I OSK 260/21, I OSK 537/21, I OSK 484/21) zwrócił uwagę, że emeryt może "dorobić" do niskiej emerytury. Zdaniem NSA sam wiek emeryta nie wyklucza go z możliwości podejmowania pracy zarobkowej. Poza tym NSA wskazał, że oceniając "możliwości zatrudnieniowe" emeryta, trzeba ustalić, czy w przypadku konkretnego wnioskodawcy-emeryta ziściła się przesłanka "niepodejmowania lub rezygnacji z pracy zarobkowej". Takie okoliczności łącznie skumulowane jak wiek emeryta, jego stan zdrowia, a także inne okoliczności, w szczególności wzajemna relacja (chronologiczna i przyczynowo-skutkowa) takich zdarzeń jak: uzyskanie przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, rezygnacja przez wnioskodawcę z pracy zarobkowej/niepodejmowanie pracy zarobkowej, nabycie prawa do emerytury przez osobę sprawującą opiekę - mogą doprowadzić do wniosku, że dany wnioskodawca nie spełni przesłanki z art. 17 ust. 1 uśr w zakresie wymogu rezygnacji lub niepodejmowania pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu o przyznanie A. M. świadczenia pielęgnacyjnego Wójt Gminy [...] wpierw wyjaśni i oceni, czy A. M. spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 uśr w zakresie wymogu rezygnacji lub niepodejmowania pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem J. M. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym do 31 maja 2023 r. Jeżeli organ I instancji ustali, że A. M. spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, to wezwie stronę do złożenia, w określonym terminie, oświadczenia, czy rezygnuje z prawa do świadczenia rodzicielskiego uzupełniającego, czy tylko z pobierania świadczenia rodzicielskiego i czy wybiera świadczenie pielęgnacyjne, a jeżeli tak, to zobowiąże stronę do przedłożenia, w określonym terminie, prawomocnej decyzji stwierdzającej ustanie prawa do świadczenia rodzicielskiego uzupełniającego i wstrzymującej jego wypłatę bądź prawomocnej decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia rodzicielskiego uzupełniającego, pod rygorem nieuwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W zależności od poczynionych ustaleń i ocen organ I instancji wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.