I SA/WA 2053/20

I SA/Wa 2053/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący/
Dorota Apostolidis /sprawozdawca/
Łukasz Trochym
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 2271/21 - Wyrok NSA z 2022-11-17
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
art. 200
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Powiatu [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] , w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] .
Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] Wojewoda [...] , działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. - dalej jako "Ugn"), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] , prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...] , obręb [...] , oznaczonego jako działka nr [...] (ark. 7), o pow. [...] ha, uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] , prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] .
Wnioskiem z dnia 9 lutego 2015 r. Zarząd Powiatu [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004r. w zakresie dotyczącym części ww. działki nr [...] obejmującej pas drogowy drogi powiatowej - ul. [...] w [...] wskazując, że uwłaszczenie przedmiotową nieruchomością narusza prawa osób trzecich tj. zarządcy drogi publicznej.
Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Powiatu [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] , w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] . W uzasadnieniu wskazano, że decyzja uwłaszczeniowa ma charakter deklaratoryjny, a zatem mocą tej decyzji potwierdza się jedynie przekształcenie prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego gruntu w przypadku ziszczenia się prawem przewidzianych przesłanek. W odniesieniu do takich decyzji trudno mówić o ich wykonalności w sensie faktycznym czy prawnym. Decyzja taka ze swej istoty potwierdza bowiem jedynie istniejący obiektywnie stan faktyczny i prawny. Ziszczenie się pozytywnych przesłanek uwłaszczenia w dniu 5 grudnia 1990 r. (przy braku przesłanki negatywnej) uprawnia organ do wydania decyzji uwłaszczeniowej, niezależnie od tego, jakie czynności prawne zostały podjęte w stosunku do nieruchomości w okresie między wyżej wskazaną datą a wydaniem tejże decyzji.
Minister odnosząc się do kwestii identyfikacji przedmiotowej nieruchomości wskazał, że objęta niniejszym postępowaniem działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie nr [...] , na mocy decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...].
Ponadto wskazano, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika,
że przedmiotowe uwłaszczenie w części dotyczącej działki nr [...] naruszało prawa osób trzecich.
Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy ewidencyjnej gruntów sporządzonej przez geodetę uprawnionego mgr. inż. J. G. wynika,
że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. była zajęta pod drogę publiczną - ulicę [...] w [...] .
Publiczny status ciągu komunikacyjnego przebiegającego przez przedmiotową działkę wynika z rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bialskopodlaskim, chełmskim, kaliskim, konińskim, koszalińskim, leszczyńskim, lubelskim, olsztyńskim, opolskim, słupskim, tarnobrzeskim i zamojskim (Dz. U. z 1986 r. Nr 24, poz. 117), na podstawie którego ulicę miejską w [...] pod nazwa " [...] " (obecna droga powiatowa nr [...] ) zaliczono do kategorii dróg wojewódzkich.
Podkreślono, że na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), po dniu 31 grudnia 1998 r. powyższy ciąg komunikacyjny stał się drogą kategorii powiatowej.
Minister stwierdził, że skoro zatem działka nr [...] , w części stanowiącej obecnie działkę nr [...] stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną, a więc drogę zaliczoną na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii tych dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych [art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.)], to nie mogła podlegać uwłaszczeniu jako grunt objęty prawem osób trzecich - zarządcy drogowego.
Stosownie bowiem do art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe. Zarząd tymi drogami powstał z mocy samego prawa.
Mając powyższe na względzie Minister stwierdził, że brak było podstaw do wydania przez organ wojewódzki decyzji uwłaszczeniowej w odniesieniu do obszaru stanowiącego w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną, a zatem objętego z mocy prawa zarządem ówczesnego zarządcy drogi.
Biorąc pod uwagę ww. okoliczności, stwierdzono, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] objęta księgą wieczystą nr [...], zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z uwagi na naruszenie praw osób trzecich - zarządcy drogi publicznej, którego zarząd w tym zakresie powstał z mocy prawa.
Jednocześnie podkreślono, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby zaistniały okoliczności wymienione w art. 156 § 2 k.p.a., uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w powyższej części.
Podkreślono, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji, gdy zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Wówczas organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, zgodnie z dyspozycją z art. 158 § 2 k.p.a.
Z treści ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...] wynika, że prawa rzeczowe [...] S.A. do działki nr [...] , oraz do wyodrębnionej z niej działki nr [...] nie zostały zbyte na rzecz osób trzecich. A zatem uznano, że w odniesieniu do ww. nieruchomości nie zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.pa,. Zaznaczono ponadto, że samo przekształcenie uwłaszczonego przedsiębiorstwa państwowego w spółkę prawa handlowego, jak również sprzedaż udziałów w tej spółce (komercjalizacja) nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego decyzji. Zbycie udziałów w spółce prawa handlowego nie dotyczy bowiem bezpośrednio przeniesienia na podmiot nabywający udziały tytułu prawnego do nieruchomości, której właścicielem nadal pozostaje spółka.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. wniosły [...] , zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015r, sygn. akt P 46/13 (Dz.U. 2015. 702) w którym Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP i art. 156 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przesłanki negatywnej upływu okresu 10 lat,
W związku z podniesionymi wyżej zarzutami, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia 8 lipca 2020r odnośnie działki nr [...] (stanowiących część uwłaszczonej działki [...] ) oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju nie narusza prawa.
Przedmiotem prowadzonego przez Ministra Rozwoju postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją było ustalenie, czy decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2004 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w [...] , oznaczonego jako działka nr [...] , obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..
Materialnoprawną podstawą ww. decyzji Wojewody [...] był art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, dalej jako u.g.n.). Przepis ten odwołuje się do art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), który w ustępie 1 stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego. Stosownie zaś do art. 200 ust. 4 u.g.n. nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego nie może naruszać praw osób trzecich.
Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności decyzji Wojewody, a w konsekwencji oceny podjętego przez Ministra Rozwoju zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność badanej w trybie nadzorczym decyzji w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] , ma istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. stan prawny przedmiotowych nieruchomości, którymi uwłaszczono [...].
Zważyć bowiem należy, że wydawane na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. decyzje administracyjne mają charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdzają one zaistniały ex lege skutek prawny w postaci przekształcenia z dniem 5 grudnia 1990 r. przysługującego w tym dniu państwowym osobom prawnym prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego gruntu. Nabycie z mocy prawa określonego uprawnienia oznacza, że nabycie to jest przewidzianym w ustawie skutkiem, który następuje z dniem wejścia w życie przepisu prawnego, jeżeli są spełnione wymienione w tym przepisie warunki jego nabycia. Co natomiast godne podkreślenia, skutek ten następuje bez względu na późniejsze zdarzenia prawne. Zasady tej nie podważa to, że nabycie prawa stwierdza się w drodze decyzji administracyjnej, która jest niezbędna jedynie dla potwierdzenia prawa nabytego już z mocy ustawy. Decyzja taka w swej istocie potwierdza bowiem, że konkretny podmiot nabył określone prawo z dniem wskazanym w przepisie, a więc odnosi się do ówczesnego stanu prawnego nieruchomości i nie rozstrzyga o stanie prawnym powstałym na skutek zdarzeń późniejszych, które mogły nastąpić po dniu wejścia w życie ustawy (vide uchwała NSA z dnia 18 marca 1996 r., sygn. akt OPK 2/96, Lex nr 27846).
Z deklaratoryjnego charakteru decyzji uwłaszczeniowej wynika, że właściwy organ administracji (w niniejszej sprawie Wojewoda [...] ), podejmując w tym przedmiocie rozstrzygnięcie bada jedynie, czy spełnione zostały pozytywne przesłanki uwłaszczenia wynikające z treści art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. oraz czy nie wystąpiła przesłanka negatywna, wskazana w art. 200 ust. 4 u.g.n. Ziszczenie się pozytywnych przesłanek uwłaszczenia w dniu 5 grudnia 1990 r. (przy braku przesłanki negatywnej) uprawnia organ do wydania decyzji uwłaszczeniowej, niezależnie od tego, jakie czynności prawne zostały podjęte w stosunku do nieruchomości w okresie między ww. datą a wydaniem tejże decyzji.
W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowe nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa oraz znajdowały się w zarządzie [...]. Niewątpliwie zatem spełnione zostały pozytywne przesłanki uwłaszczenia wskazywane w art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. Tym niemniej odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że w powyższej dacie występowała negatywna przesłanka uwłaszczenia w postaci naruszenia prawa osób trzecich (art. 200 ust. 4 u.g.n.), przez które rozumieć należy prawa rzeczowe, które inne osoby mogą przeciwstawić prawu zarządu państwowej osoby prawnej bądź prawu własności Skarbu Państwa. Jak wynika z akt sprawy – mapy ewidencyjnej gruntów sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. G. – nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. była zajęta pod drogę publiczną – ulicę [...] w [...] . Publiczny charakter tej drogi wynika z rozporządzenia Ministra Komunikacji z 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich min. w województwie [...] (Dz.U. z 1986 r. Nr 24, poz. 117), na podstawie którego ulicę miejską [...] w [...] (obecna droga powiatowa nr [...] ) zaliczono do kategorii dróg wojewódzkich. Jak trafnie zatem podniósł Minister Rozwoju prawa osób trzecich do gruntu istniały w dniu 5 grudnia 1990r., bowiem działka nr [...] w tym dniu stanowiła drogę publiczną i w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) - drogę zaliczoną do jednej z kategorii tych dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Taka okoliczność wykluczała uwłaszczenie tą drogą [...] w ww. dacie i tym samym uzasadniała podważenie legalności deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2004 r. Prawidłowo zatem Minister Rozwoju ocenił, że ww. decyzja Wojewody naruszyła prawo w sposób rażący i stwierdził jej nieważność w części oznaczonej obecnie jako działka nr [...] .
Odnosząc się natomiast do przywołanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt: P 46/13 jest wyrokiem zakresowym, orzekającym o pominięciu prawodawczym, czyli takim, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie, nie oznaczającym derogacji tego przepisu i kierowanym przede wszystkim do ustawodawcy, który powinien dokonać nowelizacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w taki sposób, aby uwzględnić zarówno zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), jak i zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP). Brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie może wykreować za ustawodawcę ani sąd, ani organ administracji publicznej. Wyeliminowanie zakresowej niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a., która jest następstwem pominięcia legislacyjnego może dokonać wyłącznie ustawodawca (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 marca 2016r., I OSK 1307/14; z dnia 5 grudnia 2017 r., I OSK 3519/15; z dnia 12 października 2018 r., I OSK 2751/17; z dnia 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1535/17). Innymi słowy wyrok TK nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w treść art. 156 § 2 k.p.a. i tej treści nie zmienia, wobec czego do czasu jego zmiany przez ustawodawcę, organy administracyjne powinny go stosować w takiej treści, jaka wynika z jego językowej wykładni (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2018 r., II OSK 2831/16; wyrok NSA z dnia 21 września 2018 r., I OSK 1213/18; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., II OSK 744/17). W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się zatem, że do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 27.10.2020 r., I OSK 251/19; z dnia 25 września 2020 r., I OSK 1844/19). Podkreśla się również, że wyrok zakresowy TK nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego, lecz rodzi obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału (uwaga 10.6. uzasadnienia wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, a także R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; wyrok NSA z 24 października 2000 r., V SA 613/00, OSP 2001/5/82 z glosą L. Leszczyńskiego: wyrok NSA z 24 września 2008 r., I OSK 1369/07). Do czasu rozstrzygnięcia ustawodawczego należy rozstrzygać kwestię stosowania art. 156 § 2 k.p.a. w zależności od okoliczności konkretnego przypadku (wyrok NSA z 4 marca 2020, II OSK 1086/18). Nie można zatem stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Wyartykułowana w wyroku Trybunału Konstytucyjnego przesłanka "znacznego upływu czasu" nie może być jednak rozumiana tak jak życzyłaby sobie tego strona skarżąca kasacyjnie. Nie jest bowiem możliwe konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa i określanie, jaki długi ma być okres pomiędzy wydaniem decyzji a stwierdzeniem jej nieważności (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17; wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019r., I OSK 2928/16; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2018r., II OSK 2831/16; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2020 r., I OSK 2825/19).
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) orzekł jak w sentencji wyroku.