I SA/Wa 2047/23

I SA/Wa 2047/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Jolanta Dargas /sprawozdawca/
Magdalena Durzyńska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 879/24 - Wyrok NSA z 2024-09-12
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 maja 2021 r. nr GZ.gn.625.109.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1310/21, po rozpoznaniu skargi J. H., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 maja 2021 r. nr GZ.gn.625.109.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z [...] lipca 1954 r. nr [...] orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie [...], w tym nieruchomości stanowiącej własność P.B. .
A.B. (spadkobierczyni P.B. ) wnioskiem z 10 czerwca 2003 r., wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lipca 1954 r., w części dotyczącej przejęcia nieruchomości stanowiącej własność P.B. Do postępowania w miejsce zmarłej [...] lutego 2017 r. A. B., wstąpiły jej córka J. H. oraz wnuczki: M. H., A. W. i I. H.
Wojewoda Małopolski decyzją z 4 lutego 2019 r. nr WS-III.7515.2.27.2016.RW stwierdził nieważność orzeczenia z [...] lipca 1954 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność P.B., z uwagi na wskazanie w nim tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów ([...] ha), bez opisu konkretnych działek gruntów, to jest brak określenia przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia.
Od powyższej decyzji odwołał się Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wnosząc o jej uchylenie i zarzucając Wojewodzie Małopolskiemu naruszenie przepisów postępowania, polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 13 maja 2021 r. nr GZ.gn.625.109.2019 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z 4 lutego 2019 r. i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1954 r. w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gromadzie [...], stanowiącej w dacie przejęcia własność P.B. (wymienionego wśród osób objętych akcją przesiedleńczą na [...]). Zdaniem organu, wbrew stanowisku Wojewody Małopolskiego, wyrażonemu w uzasadnieniu decyzji z 4 lutego 2019 r., ogólnikowość sentencji orzeczenia z [...] lipca 1954 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Nie było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia.
Skargę na wskazaną decyzję wniosła J. H. zarzucając jej:
1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, iż wady prawne zawarte w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1954 r., znak: [...] na podstawie którego przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w gromadzie [...] w części stanowiącej w chwili przejęcia własność P.B. , nie stanowią rażącego naruszenia prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zdaniem MRiRW przedmiotowe orzeczenie zawierało wszystkie niezbędne elementy decyzji określone w wówczas obowiązujących przepisach prawa (tj. przepisach rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej polskiej o postępowaniu administracyjnym), a było jedynie ogólnikowe, co jednakże nie można utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy:
- odnośnie określenia przejmowanych nieruchomości w miejscowości [...] organ wydający to orzeczenie ograniczył się jedynie do wskazania ogólnej powierzchni przejmowanych nieruchomości w tej miejscowości oraz wymienienia z imienia i nazwiska osób, które mogły być właścicielami tych nieruchomości, nie zważając w zupełności na istniejące wówczas przepisy obowiązującego prawa, które wprost określały elementy obligatoryjne każdego orzeczenia oraz wskazywały na sposób określenia przejmowanych nieruchomości, gdy granice nieruchomości nie były dokładnie znane, co stanowiło wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa,
- orzeczenie PPRN w [...] z dnia [...] lipca 1954 r., znak: [...] na podstawie którego przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w miejscowości [...], jako podstawę prawną odnośnie P.B. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na [...]) zawierało wskazanie jedynie ogólnie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, bez konkretnych przepisów' dekretu mających zastosowanie w sprawie, a taki sposób wskazania podstawy prawnej w orzeczeniu jest niewystarczający i w związku z tym stanowi to rażące naruszenie prawa poprzez brak dokładnego wskazania podstawy prawnej orzeczenia z przytoczeniem konkretnych przepisów zarówno prawa formalnego (przepisów o postępowaniu administracyjnym) jak i materialnego,
- orzeczenie PPRN w [...] z dnia [...] lipca 1954 r., znak: [...] odnośnie P.B. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na [...]) zostało wydane jako orzeczenie zbiorcze, co jednakże me było dopuszczalne w tym przypadku na podstawie wówczas obowiązujących przepisów’ prawa, gdyż zasadą wynikającą z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym było wydawanie decyzji o charakterze indywidualnym, a decyzje zbiorcze mogły być wydawane jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy taki wyjątek był wyraźnie przewidziany w przepisach prawa (co odnośnie P.B. objętego dekretem z dnia 27 lipca 1949 r. nie miało miejsca), a zatem także ta wada orzeczenia jako orzeczenia zbiorczego skutkuje koniecznością uznania orzeczenia za wydane z rażącym naruszeniem prawa, tym bardziej, iż dekret z dnia 27 lipca 1949 r. przewidywał przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości, a nie gruntów określonych wsi lub gromad, co zresztą wprost wynika już tylko z samej nazwy dekretu,
- z treści orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] lipca 1954 r., znak: [...] odnośnie P. B. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na [...]) do którego zastosowanie miał dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach w województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego 1 krakowskiego, wynika, że wydanie orzeczenia związane było z postępowaniem uwłaszczeniowym prowadzonym na podstawie innych przepisów niż przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., co także było niedopuszczalne i stanowiło rażące naruszenie wówczas obowiązującego prawa, gdyż postępowanie uwłaszczeniowe służyło zupełnie innym celom., które można było zacząć osiągać dopiero po zakończeniu postępowania związanego z dekretem z dnia 27 lipca 1949 r. (postępowanie z dekretu służyło jako postępowanie wyjaśniające do postępowania uwłaszczeniowego),
2. naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 tnarca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) poprzez błędne uznanie, iż:
- nie stanowi rażącego naruszenia tych przepisów to, że w orzeczeniu o przejęciu nieruchomości położonych w miejscowości [...] określono nieruchomości podlegające przejęciu na rzecz Państwa poprzez wskazanie jedynie ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów, bez dokładnego ich zidentyfikowania oraz opisania w osnowie orzeczenia, a tak wydane orzeczenie zdaniem MRiRW zwiera wszystkie niezbędne elementy określone w przepisach rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy wskazanie w orzeczeniu tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów odnośnie danej miejscowości oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc stanowiło brak istoty rozstrzygnięcia, w sytuacji gdv obowiązujące wr dacie wydania skarżonego orzeczenia przepisy prawa wskazywały wyraźnie jakie obligatoryjne elementy winno zawierać orzeczenie, w szczególności mając na uwadze fakt, ze na jego podstawie następowało odjęcie prawa własności do nieruchomości osoby fizycznej (prywatnej) na rzecz Skarbu Państwa, a przejęcie na własność nieruchomości w oparciu o ten dekret nic następowało z mocy prawa, lecz orzekały o tym organy administracji wydając stosowne orzeczenie, które miało charakter konstytutywny,
- nie można mówić o rażącym naruszeniu wskazanych w mniejszym ustępie przepisów prawa, gdyż zdaniem MRiRW nie może budzie wątpliwości co było przedmiotem orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] lipca 1954 r., znak' [...], a także nie ma żadnych wątpliwości, które nieruchomości stanowiły własność P. B., w sytuacji gdy MRIRW w uzasadnieniu skarżonej decyzji dokonał ustalenia, które nieruchomości stanowiły własność P.B. w oparciu o przedłożoną przez Skarżącą dokumentację geodezyjną (wykaz zmian gruntowych oraz wykaz synchronizacyjny), a takiego ustalenia nie można dokonać w oparciu o orzeczenie PPRN w7 [...] z dnia [...] lipca 1954 r.,
- orzeczenie PPRN w [...] z dnia [...] lipca 1954 r., znak: [...] określało do kogo należały przejmowane na rzecz Państwa nieruchomości i w jakiej miejscowości były położone, w sytuacji gdy z treści tego orzeczenie w żaden sposób nie można wywieść do jakiej konkretnie osoby należała własność określonej nieruchomości, gdyż orzeczenie zawiera wskazanie jedynie ogólnej powierzchni przejmowanej nieruchomości i wymienienie osób do której ta ogólna powierzchnia nieruchomości miała należeć, a taki sposób określania przejmowania na własność nieruchomości stanowi bez wątpienia wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem wówczas obowiązującego prawa,
3. naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2, 3 i 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339) w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nt 36, poz. 341) poprzez błędne uznanie, że:
- nie stanowi rażącego naruszenia tych przepisów to, że w orzeczeniu o przejęciu nieruchomości położonych w miejscowości [...] określono nieruchomości podlegające przejęciu na rzecz Państwa poprzez wskazanie jedynie ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów, bez dokładnego ich zidentyfikowania oraz opisania w osnowie orzeczenia, a tak wydane orzeczenie zdaniem MRiRW' zwiera wszystkie niezbędne elementy określone w przepisach rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy wskazanie w orzeczeniu tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów odnośnie danej miejscowości (bez ogólnego nawet podziału na nieruchomości należące do osób przesiedlonych do ZSRR i pozostałych osób), oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc stanowiło brak istoty rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy obowiązujące w dacie wydania skarżonego orzeczenia przepisy prawa wskazywały wyraźnie jakie obligatoryjne elementy winno zawierać orzeczenie, w szczególności mając na uwadze fakt, że na jego podstawie następowało odjęcie praw własności do nieruchomości osoby fizycznej (prywatnej) na rzecz Skarbu Państwa, a przejęcie na własność nieruchomości w oparciu o ten dekret nie następowało z mocy prawa, lecz orzekały o tym organy administracji wydając stosowne orzeczenie, które miało charakter konstytutywny,
4. naruszenie § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416) w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez:
- błędne i dowolne uznanie, iż granice nieruchomości w miejscowości [...] będące własnością P. B. były znane i nie uległy one zatarciu, a więc brak było podstaw do określenia w- orzeczeniu PPRN w [...] z dnia [...] lipca 1954 r. tych nieruchomości poprzez opis granic zespołu gruntów, składających się na te nieruchomości, lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów, w sytuacji bowiem gdyby granice nieruchomości były znane to brak byłoby podstaw do określania przez organ administracji przejmowanych nieruchomości poprzez wskazanie jedynie ogólnej powierzchni przejmowanych nieruchomości w miejscowości [...] i potencjalnych właścicieli nieruchomości zamieszkujących w tej miejscowości,
- sprzeczne z treścią uzasadnienia orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] lipca 1954r. przyjęcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, iż brak jest podstaw do twierdzeń, że granice nieruchomości będących własnością P. B. (jak i innych osób wymienionych w orzeczeniu) w miejscowości [...] uległy zatarciu, w sytuacji gdy z rzeczonego uzasadnienia wprost wynika, cyt. "Iż- w gromadzie pozostała jedynie nieznaczna ilość rodzin, co przy trudnościach związanych z ustaleniem rzeczywistego stanu stosunków prawnych, dotyczących gruntów osób nieobecnych, nadto biorąc pod uwagę, przewagę tych stosunków, nalegało ustalić przy udziale osób obecnych konkretnie wg parcel i powierzchni stosunki dotyczące osób obecnych, oraz przyjąć, że reszta gruntów bez konkretnego oznaczenia stosunków dotyczących każdej parceli z osobna, a ogólnie wg. powierzchni należy do osób przesiedlonych do ZSRR, do osób przesiedlonych na [...], nie zamieszkałych w gromadzie i niewiadomych co do miejsca pobytu.", co jednoznacznie świadczy o tym, iż sam organ wydający orzeczenie przyznał, że nie zna granic (umiejscowienia) nieruchomości odnośnie osób nieobecnych i ich powierzchni należących do konkretnych właścicieli, a zatem winien zastosować przepisy rozporządzenia dotyczące sytuacji gdy granice nieruchomości zostały zatarte,
- błędne i dowolne stwierdzenie, a przy tym sprzeczne z treścią orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] lipca 1954 r., że rzeczone orzeczenie określało do kogo należały przejmowane nieruchomości na rzecz Państwa (w tym jakie nieruchomości należały do P. B.), w sytuacji gdy z treści tego orzeczenia nie sposób wywieść jaka konkretnie nieruchomość położona na terenie miejscowości [...] stanowiła własność P. B. bądź innej osoby,
- uznanie, iż brak było podstaw do zastosowania przy wydawaniu orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] lipca 1954 r. przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, jednak z innych powodów niż w niej podniesione. Sąd wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby inicjujące postępowanie odwoławcze przed organem nadzoru Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], działające jako statio fisci Skarbu Państwa, posiadały tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości i czy tym samym mają interes prawny do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z 4 lutego 2019 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...].
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1456/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Sąd II instancji nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że w aktach sprawy nie ma dokumentów, z którymi ustawodawca wiąże skutek ustalenia stanu prawnego nieruchomości i co za tym idzie, które potwierdzałyby, że inicjujące postępowanie odwoławcze przed organem nadzoru Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] - działające jako statio fisci Skarbu Państwa posiadały tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że nieruchomości położone w gromadzie [...] stanowiące własność P.B. i objęte orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1954 r. nr [...] o przejęciu ich na własność Skarbu Państwa nieruchomości, stanowiły dawne parcele objęte [...] gm. kat. [...]. Z wykazu zmian gruntowych Województwa [...], jednostka [...], obręb [...], obejmującego wykaz zmian gruntowych dla nieruchomości objętych dawnymi wykazami hipotecznymi [...], stanowiących byłą własność P.B. (k. 23, tom 1 akt administracyjnych), wynika, że w skład tej nieruchomości wchodziły m. in. parcele o numerach: [...], [...], [...] i [...]. Kolejno część parceli nr [...] według stanu nowego odpowiada działce nr [...], część parceli nr [...] - odpowiada działce nr , parcela nr [...] działce nr [...], a pozostałe części tych parcel oraz pgr. [...] weszły do działki nr [...] (Uwaga do wykazu zmian gruntowych). Z wykazu tego wynika też, że działki stanowiły własność Skarbu Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] i zostały uregulowane w KW nr [...]. Informacje o własności Skarbu Państwa wobec powyższych działek i pozostawaniu ich w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] potwierdza wypis uproszczony z rejestru gruntów wydany przez Starostwo Powiatowe w [...] według stanu na dzień 14 kwietnia 2003 r. (k. 17 i k 103-102, t. 1 akt administracyjnych). W aktach sprawy znajduje się także notatka służbowa ze szczegółowym opisem przekształceń nieruchomości stanowiących własność P.B. objętych orzeczeniem z [...] lipca 1954 r. (k-91, t. 1 akt administracyjnych) oraz badanie hipoteki wykonane przez geodetę uprawnionego z 5 maja i 25 listopada 2003 r. (k 11-13 i k 104-106, t. 1 akt administracyjnych), wskazujące na wpis w księdze wieczystej [...] dziale II Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...].
Powyżej wymienione dokumenty wskazują, że Skarb Państwa – reprezentowany przez Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] ma interes prawny, jako właściciel nieruchomości położonych w miejscowości [...], w skład których wchodzą m.in. dawne parcele objęte [...] i [...] gm. kat. [...] i tym samym ma interes prawny do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2019 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1954 r. nr [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gromadzie [...], stanowiącej w dacie przejęcia własność P.B. (wymienionego wśród osób objętych akcją przesiedleńczą na [...]).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwagę zasługuje jeszcze jedna kwestia w kontekście badania interesu prawnego Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], która nie powinna być pominięta przez Sąd I instancji. A mianowicie wynikająca z akt administracyjnych sprawy okoliczność, że w trakcie dwudziestoletniego okresu rozpoznawania wniosku spadkobierców P.B. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1954 r. nr [...], wydanych zostało – w postępowaniu zwykłym i wznowieniowym z wniosku Skarbu Państwa Nadleśnictwa [...] - szereg orzeczeń administracyjnych i wyroków sądów administracyjnych, w których ostatecznie nie zakwestionowano interesu prawnego Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]. Wprawdzie część tych orzeczeń administracyjnych została usunięta z obrotu prawnego bądź to z powodu niewłaściwego składu organu wydającego decyzję, bądź z powodu braku właściwości rzeczowej organu, to jednak wszystkie te wyroki zostały wydane na skutek skarg Skarbu Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] i kwestia interesu prawnego skarżącego nie budziła wątpliwości WSA w Krakowie (wyroki z 30 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1177/09 i 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 502/10), czy WSA w Warszawie (wyrok z 3 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 709/15).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Jak wskazał zaś NSA w wyroku z 6 października 2023 r. Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] przysługuje interes prawny w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a., w związku z czym Sąd zobligowany jest do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji.
Postępowanie dotyczące oceny kwestionowanego orzeczenia toczyło się w trybie nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258, w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V S.A. 535/94, wyrok NSA z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV S.A. 905/02, wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt V S.A. 2998/99, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r. sygn. akt III S.A. 1935/99) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne -skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując, z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawny i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni.
Analiza postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją nie uzasadnia uznania, że decyzja PPRN w [...] z dnia [...] lipca 1954 r. jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja została wydana na podstawie dekretu z dnia [...] września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR, zmienionym dekretem z dnia [...] września 1949 r. oraz na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejściu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.
Bezsporne jest, że P. B. wraz z rodziną nie został przesiedlony do ZSRR. Wobec czego podstawę materialnoprawną decyzji w zakresie gruntów należących uprzednio do niego stanowi dekret z dnia 27 lipca 1949 r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tego dekretu mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone w województwach: białostockim, lubelskim, rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R. P. z 1937 r. Nr 11, poz. 83) oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostają w faktycznym władaniu właścicieli. Natomiast stosownie do art. 1 ust. 2 dekretu przepis ust. 1 stosuje się również do nieruchomości położonych na obszarze w tym ustępie określonym, a pozostających w użytkowaniu, dzierżawie lub zarządzie osób trzecich, jeżeli właściciel nie zamieszkuje na miejscu.
W ocenie Sądu prawidłowo organy stwierdziły, że nieruchomości położone w miejscowości [...], stanowiące w chwili wydania decyzji o ich przejęciu na rzecz Skarbu Państwa własność P.B. , nie zostały przejęte z rażącym naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów prawa.
Z treści art. 1 ust. 1 dekretu wynika, że wystarczającą przesłanką do wydania prawidłowego orzeczenia o przejęciu nieruchomości w trybie art. 1 dekretu, było ustalenie stanu faktycznego wskazującego, że właściciele nie władają swoją nieruchomością lub nie zamieszkują w miejscu jej położenia. Przy czym, powołane przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., przewidując uprawnienie Skarbu Państwa do przejęcia nieruchomości, nie wiązały tego uprawnienia z przyczynami utraty władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli. Bez znaczenia więc dla rozstrzygnięcia sprawy przejęcia nieruchomości była okoliczność, że pozbawienie właścicieli władztwa nastąpiło z przyczyn od nich niezależnych.
Kwestionowane orzeczenie zawierało osnowę, którą jest rozstrzygnięcie o przejściu na własność Państwa nieruchomości położonych w gromadzie [...] o łącznej powierzchni [...] ha stanowiących własność osób w nim wymienionych. Jednocześnie orzeczenie z dnia [...] lipca 1954 r. bezsprzecznie zostało wprowadzone do obrotu prawnego, nadawało się bowiem do wykonania, skoro Państwo skutecznie odjęło własność gospodarstwa rolnego, uprzednio należącego do P.B. , a własność Skarbu Państwa została ujawniona w księdze wieczystej. Przy czym nie było szczegółowego wymogu co do opisu mienia w dekrecie z dnia 27 lipca 1949 r., który był podstawą nacjonalizacji w niniejszej sprawie. Co więcej, dekret z dnia 27 lipca 1949 r. nie wspominał nawet o danych katastralnych, zatem osnowa orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] lipca 1954 r. niekoniecznie musiała operować danymi ewidencyjnymi. Wobec czego osnowa powołanej decyzji nacjonalizacyjnej niewątpliwie w sposób dostateczny identyfikowała przedmiot przejęcia, którym było m. in. gospodarstwo rolne stanowiące uprzednio własność P.B. a położone w gromadzie [...], powiat gorlicki, który to powiat wchodził w skład pasa granicznego, wobec tego przesłanka lokalizacyjna została spełniona. Ponadto ponad wszelką wątpliwość nieruchomość będąca dawną własnością P.B. nie pozostawała w faktycznym jego władaniu w chwili wydania decyzji o przejęciu nieruchomości.
Z karty przesiedleńczej nr [...], wystawionej przez Państwowy Urząd Repatriacyjny Powiatowy Oddział w [...], wynika, że w czerwcu 1947 r. P. B. został w ramach akcji [...] wraz z rodziną (żoną A., córkami M. i D. oraz wujem J. K.) przesiedlony na [...] i złożył podanie z dnia 11 kwietnia 1951 r. do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] o przydział gospodarstwa robotniczego, z którego wynika, że po przesiedleniu zamieszkał w miejscowości [...], pow. [...], u swojej wujenki E. K. W zaświadczeniu Gminnej Spółdzielni [...] w [...] z dnia [...] kwietnia 1951 r. potwierdzono, że P. B. jest pracownikiem tej spółdzielni na stanowisku kowala, nie posiada mieszkania, ma na utrzymaniu pięć osób i mieszka jako sublokator u obywatela K. zamieszkałego w [...], zajmując jeden mały pokoik i kuchnię, z której korzystają dwie rodziny. Aktem nadania ziemi nr [...] z dnia 27 czerwca 1951 r. Powiatowa Komisja Ziemska w [...] nadała P. B. działkę gruntu o pow. I ha, zabudowaną domem mieszkalnym, oborą, szopą i przybudówką, w gromadzie [...], gm. [...], pow. Nadane gospodarstwo P. B. użytkował do sierpnia 1964 r., a następnie przekazał je wraz z zabudowaniami na rzecz państwa (zob. zaświadczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1964r. znak [...], postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1964 r.). Z powyższego wynika, że w dacie wydania orzeczenia z dnia [...] lipca 1954 r. P. B. nie władał nieruchomością w miejscowości [...].
Na aprobatę nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 34, poz. 341).
Rażącego naruszenia powołanych przepisów skarżąca upatruje w braku precyzyjnego określenia w spornym orzeczeniu przedmiotu przejęcia. Wyjaśnić trzeba zatem, że za rażące naruszenie przepisów postępowania uznaje się jedynie ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych tego postępowania w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. Powołany art. 75 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że każda decyzja powinna zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazywać czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga.
Sporne orzeczenie, pomimo odbiegania od obecnie obowiązujących standardów treści decyzji administracyjnej, zawiera jednakże wszystkie elementy konstrukcyjne decyzji, o jakich stanowi powołany przepis rozporządzenia. Skoro można było zidentyfikować znacjonalizowaną nieruchomość, to kwestionowane orzeczenie było wykonalne, a w konsekwencji nie naruszało rażąco prawa. Rażące naruszenie prawa rozumiane musi być bowiem jako oczywiste naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego. Z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., nie może być bowiem utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Jak słusznie zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 324/12 także ogólnikowość sentencji orzeczenia nie powoduje jego nieważności. Jakkolwiek bowiem stanowiło to naruszenie art. 75 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, ale nie mające charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ulegało bowiem wątpliwości, co było przedmiotem tego orzeczenia, które przyjęto za podstawę wykreślenia dotychczasowych właścicieli ze stosownych wykazów hipotecznych służących ustalaniu stanu prawnego nieruchomości. NSA wskazał również, że skuteczność przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, jak również dopuszczalność wydania w tym zakresie orzeczenia nacjonalizacyjnego, było uzależnione jedynie od zaistnienia przesłanki braku władania tą nieruchomością przez jej właściciela. Wskazywanie w tym orzeczeniu właścicieli służyło więc jedynie określeniu, czyje nieruchomości ulegają przejęciu na rzecz Skarbu Państwa.
Powyższy pogląd Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela. Zaznaczyć jednocześnie należy, że osnowa kwestionowanego orzeczenia była na tyle precyzyjna, że P. B. otrzymał nieruchomość w zamian za przejętą.
W ocenie Sądu z treści decyzji z 1954 r. nie można również wyprowadzić tezy, jak tego chciałaby skarżąca, że przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 3 dekretu z 1949r., § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany [(Dz. U. Nr 45, poz. 416) – zwanego dalej: rozporządzeniem] Skarżąca uważa, że decyzja z 1954 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa z racji oparcia jej na dwóch dekretach bez wskazania, który dekret odnosi się do poszczególnych przejmowanych nieruchomości, w tym i poprzednika prawnego skarżącej, braku powołania prawidłowej podstawy prawnej, rodzaju przejmowanego mienia i miejsca ich położenia, braku opisu granic. Odmawiając zasadności argumentacji przedstawianej przez skarżącą należy zauważyć, że bez wątpienia jak wskazano wyżej do poprzednika prawnego skarżącej znalazł zastosowanie dekret 1949r., albowiem w materiale dowodowym sprawy znajduje się odpis karty przesiedleńczej, z której wynikało, że P. B. wraz z rodziną został przesiedlony na [...]. Przejęto nieruchomości położone w gromadzie [...], po osobach niezamieszkałych w tym czasie w wymienionej wsi i niewładających tymi nieruchomościami, w ogóle nieznanych. Oznacza to zastosowanie art. 1 ust. 1 dekretu z 1949 r., jako że przejęto na własność Państwa nieruchomości położone w województwie [...], które nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli. Natomiast nie było potrzeby opisu granic zespołu gruntów, składających się na te nieruchomości, lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów jak tego wymagał § 1 rozporządzenia, gdyż z treści orzeczenia z 1954 r. nie wynikało, że granice nieruchomości przejętych na mocy dekretu z 1949 r. zostały zatarte. Przejęte nieruchomości zostały scharakteryzowane przez określenie miejsca ich położenia i właściciela.
Wszystko to przemawia za słusznością twierdzenia organu II instancji, że przy wydawaniu orzeczenia z 1954 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, jak również braku podstaw do przyjęcia, że zaistniała inna podstawa nieważnościowa, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a., która przemawiałaby za stwierdzeniem nieważności kwestionowanego orzeczenia.
Podsumowując, podstawa faktyczna orzeczenia z 1954 r. znajduje uzasadnienie w okolicznościach wynikających z akt sprawy. P. B. był osobą niewładającą nieruchomością, a zatem orzeczenie o przejęciu jego nieruchomości – choć nieprecyzyjne – nie stanowi zaprzeczenia obowiązującego wówczas stanu prawnego, dlatego nie można było zgodzić się z twierdzeniami, iż było ono obarczone wadą powodującą jego nieważność.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.