I SA/Wa 2041/21

I SA/Wa 2041/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Jolanta Dargas /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Durzyńska
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 2106/23 - Wyrok NSA z 2024-07-25
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art 5 ust 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2022 r. sprawy ze skargi J. T., M. K., G. T., I. T., M. T., A. T., T. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 6 lipca 2021 r. nr DAP-WN-727-18/2021/WWP Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z dnia 11 lutego 2021 r. nr DAP-WPK-727-42/2017/Kpu
w przedmiocie umorzenia postępowania.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Wojewoda [...] decyzją z dnia 17 września 1991r., nr G.III-7223k/4905/91 działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia
10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym
i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...][...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...][...] – [...] nr działki [...] o pow. 0,20 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej wystąpili:
J. T., M. K., P. T., G. T., M.T., A.T. i T. T.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 11 lutego 2021 r.,
nr DAP-WPK-727-42/2017/KPu umorzył wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia
17 września 1991 r., znak: G.III-7223k/4905/91, stwierdzającej nabycie
przez Gminę [...][...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr działki [...] o pow. 0,20 ha w jednostce ewidencyjnej obrębie [...][...]/ [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji.
J. T., M. K., l. T., G. T., M. T., A. T. i T. T. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Ponownie rozpatrując sprawę Minister podniósł, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy
z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) mienie ogólnonarodowe (państwowe) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu
27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przedmiotem komunalizacji jest więc wyłącznie mienie ogólnonarodowe, zaś mienie należące do osób fizycznych lub prawnych jest wyłączone z komunalizacji. Przy komunalizacji z mocy prawa decydujące znaczenie ma zatem stan faktyczny i prawny nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r.
Z kolei wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 Kpa - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis
art. 28 Kpa. W jego świetle, stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu
ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes, o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie
- w postępowaniu komunalizacyjnym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia
10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r.
Minister przypomniał, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku postępowania komunalizacyjnego stała się nowym właścicielem nieruchomości.
Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym jeżeli wykażą,
że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Niewskazanie przez "inny" podmiot tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania
o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Natomiast nie ma znaczenia
dla postępowania komunalizacyjnego interes prawny osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego
lub bez tytułu prawnego, ponieważ komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób, a wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina.
W ocenie organu w zaskarżonej decyzji w prawidłowy sposób wyjaśniono powody,
dla których uznano, że brak jest podstaw do twierdzenia, że skarżący wykazali się tytułem prawnorzeczowym do mienia objętego komunalizacją, tj. działki nr [...]
o pow. 0,20 ha. Zgromadzona w sprawie dokumentacja dowodzi, iż dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], prowadzona była księga wieczysta KW [...].
Jak zostało ustalone w dacie 27 maja 1990 r. w księdze wieczystej [...] za właściciela wpisany był Skarb Państwa - na wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego
w [...] z dnia 3 lipca 1946 r., L.VII/470/46 złożony pod. Hip. [...]
Sądu Okręgowego w [...] i na podstawie art. 1 i 2 dekretu z dnia 3 lipca 1944 r., Dz.u.R.p.P.N.45 poz. 17 i dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r., Dz.U.R.P.P Nr 3 poz. 9 i 13 oraz dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 r. Dz.U.R.P.P. Nr 34 poz. 204, dotychczasowego właściciela wpisanego w miejsce hr. Z. T.
- wskutek przepisania do tej księgi maj. tab. Lwh [...] [...] na wniosek
z 5 maja 1949 r., [...], wpisano dnia 9 maja 1949 r. Skarb Państwa wpisany
jest jako właściciel do dnia dzisiejszego.
Jednocześnie Minister podkreśli, że nie kwestionuje pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia
27 sierpnia 2014 r., nr GZrn-057-625- 450/13, którą m.in. w pkt 3 stwierdzono,
że parcele katastralne wymienione w pkt II ppkt: 1-2 i 8 — z wyłączeniem młyna wymienionego w pkt lb decyzji - nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e)
dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Jednak to wpis w księdze wieczystej danej nieruchomości ma kluczowe znaczenie
dla ustalenia jej stanu faktyczno-prawnego. W oparciu o niego zaś, organy administracji publicznej obowiązane są dokonywać jakiejkolwiek oceny badanych decyzji administracyjnych. Przyjęte orzecznictwo sądowo - administracyjne wyraźnie wskazuje, że treść wpisu w księdze wieczystej jako orzeczenie sądu cywilnego, wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości,
aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy
o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.
Domniemanie wynikające z ksiąg wieczystych jest wzruszalne, a jego obalenie wymaga przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie
stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (w oparciu o art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy (powództwa
o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy w postępowaniu o zasiedzenie).
Podsumowując zatem: przeprowadzenie dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego i jest zastrzeżone wyłącznie dla właściwości sądu powszechnego
i nie daje organom administracji publicznej jakiejkolwiek ingerencji w ich treść.
Mając zatem na uwadze przedstawiony powyżej stan faktyczny i prawny Minister stwierdził, że skoro w dacie komunalizacji działka nr [...] zgodnie z wpisem w księdze wieczystej KW [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, to spełnione zostały kluczowe warunki dla komunalizacji nieruchomości. Domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, jak już wcześniej wyjaśniono, nie może być obalone przez organy administracji w postępowaniu komunalizacyjnym, ani w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ww. Wojewody [...] z dnia
17 września 1991 r., nr G.III-7223k/4905/91.
W odniesieniu do przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentów, Minister podkreślił, że w postępowaniu komunalizacyjnym znaczenie prawne ma stan na dzień komunalizacji. Z posiadanej dokumentacji wyraźnie wynika, że na ten dzień jako właściciel skomunalizowanej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa, a nie osoby fizyczne.
Wobec powyższych ustaleń zasadnym jest stwierdzenie, że skarżącym
nie przysługuje (ani obecnie, ani w dacie komunalizacji) tytuł prawnorzeczowy
do spornej nieruchomości oznaczonej nr działki [...] legitymujący do wystąpienia
z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia
17 września 1991 r., nr G.III-7223k/4905/91. W świetle zaś orzecznictwa sądów administracyjnych wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być załatwiony tak jak to nakazuje art. 104 Kpa - co do istoty, ale odmiennie. W zależności od tego czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść
albo na podstawie art. 61a Kpa - postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 Kpa - decyzja o umorzeniu postępowania.
Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowo-administracyjnym wszczęcie postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji
o umorzeniu postępowania.
Minister zaznaczył, że podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu rozważenia całokształtu okoliczności i szczegółowego uzasadnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Organ podejmując rozstrzygnięcie wnikliwie zbadał stan faktyczny sprawy w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Obowiązek bowiem wnikliwego zbadania stanu faktycznego sprawy, który ciąży
na organach administracji publicznej w każdym prowadzonym przez nie postępowaniu szczególnej wagi nabiera przy rozpatrywaniu sprawy w postępowaniu nadzorczym. Wobec tego nie sposób zgodzić się z tezą, iż odmienna od prezentowanej
przez skarżących ocena stanu faktycznego lub stanu prawnego jest równoznaczna
z naruszeniem obowiązku wynikającego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym wnioskodawcy nie przedstawili żadnych dowodów
(np. w postaci prawomocnego orzeczenia sądu) podważających ustalenia zawarte
w KW 917.
Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie wnieśli: J. T., M. K., I. T., G. T., M. T., A. T., T. T. zarzucając jej naruszenie przepisów procesowych, które miało wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, a mianowicie:
art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.
w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie mają interesu prawnego a tym samym legitymacji do zainicjowania postępowania administracyjnego podczas gdy są oni następcami prawnymi właściciela spornej zabudowanej nieruchomości składającej się działki nr [...], która odpowiada części dawnej parceli katastralnej
pgr [...] oraz części pgr [...] dawnej gminy katastralnej [...], a w sprawie wykazano, iż nieruchomość ta nigdy nie została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, a zatem nie mogła zostać skomunalizowana jako nieruchomość nie stanowiąca własności Skarbu Państwa;
art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący
nie mają bezpośredniego i aktualnego interesu prawnego do bycia stroną postępowania nieważnościowego skoro prejudycjalne postępowanie administracyjne zakończone ostateczną i prawomocną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia
27 sierpnia 2014 r. (pkt 2 i 3 tej decyzji), w zakresie orzeczenia o nie podpadaniu
pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej działki
nr [...], odpowiadającej części dawnej parceli katastralnej pgr [...] oraz części pgr [...], dawnej gminy katastralnej [...] potwierdza, że spadkobiercy A. T. - skarżący mieli tytuł prawny dokumentujący przysługujące im prawo własności,
które stało na przeszkodzie wydaniu decyzji przez Wojewodę [...]
z dnia 17 września 1991 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę [....][...] z mocy prawa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...];
art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegający na:
a) nierzetelnym przenalizowaniu skutków prawnych wydanej w sprawie Wnioskodawców ostatecznej i prawomocnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi
z dnia 27 sierpnia 2014 r., nr GZrn-057-625-450/13, w której w pkt 2 uchylona została decyzja Wojewody [...] z dnia 30 sierpnia 2013 roku,
znak: N.VII.7716/2/09 m. innymi w części dotyczącej punktu II podpunkt 8 i w punkcie 3 swojej decyzji Minister stwierdził, że opisana nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...], na której zlokalizowany był Dworek [...]
oraz zakłady: tartak, cegielnia z dachówczarnią i kopalnią [...] zlokalizowanych
na dwóch parcelach budowlanych [...] o pow. 0,1603 ha i [....] o pow. 2,2817 ha oraz na parcelach gruntowych nr [...], dawnej gminy katastralnej [...], odpowiadających obecnie działkom ewidencyjnym lub częściom działek ewidencyjnych nr: [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e)
dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r.
o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, poz. 51 z zm.);
niedopuszczalnym pominięciu bezspornego i stwierdzonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 sierpnia 2014 r. faktu braku przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności spornej nieruchomości składającej się z części działki nr [...] w dniu nacjonalizacji tj. 13 września 1944 r., a w konsekwencji w dniu
27 maja 1990 r. (por. orzeczony w sprawie Wnioskodawców prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2017 r.,
I SA/Wa 487/17 oraz załączone w aktach sprawy ostateczne decyzje administracyjne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i innych naczelnych organów administracji państwowej, orzeczone w ostatnich latach, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2018 r., I OSK 2264/17);
oczywiście błędnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie dowodów powołanych przez wnioskodawców w sprawie oraz błędnej ocenie dowodów zgromadzonych w postępowania administracyjnym a zwłaszcza:
wpisów widniejących w księdze wieczystej nr [...], pomimo stwierdzenia,
iż na dzień 27 maja 1990 r. właścicielem działki nr [...] był Skarb Państwa wpisany
na wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia 3 lipca 1946 r., L.VII/470/46, a przed jego ujawnieniem poprzednik prawny Wnioskodawców:
Z. T. – ojciec A. T.;
orzeczonych w prejudycjalnie zakończonej sprawie o niepodpadanie działki
nr [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit. E) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3110/14, którym oddalono skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 sierpnia 2014 r., nr GZrn-057-625- 450/13 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 10 listopada 2016 r., orzeczonym do sygn. akt I OSK 3431/15, którym oddalono skargi kasacyjne wniesione od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3110/14;
pisma Sądu Rejonowego w [...] z dnia 31 stycznia 2017 r., [...];
decyzji Wojewody [...] z dnia 17 września 199I r.,
znak G.III-7223 k/4905/91 i karty inwentaryzacyjnej nr [...];
odpisu sądowego dekretu dziedzictwa sporządzonego w Sądzie Okręgowym
w [...] Wydział I Cywilny w dniu [...] czerwca 1939 r., sygn. Akt [....];
(por. Załączoną ostateczną decyzję MSW1A z dnia 20.06.2017 r.,
znak: DAP- WPK- 72 7-43/2017/Kpu wydana w sprawie sąsiedniej działki objętej księgą wieczystą nr 917)
art. 107 § 3 K.p.a., art. 7 K.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy
z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., p. 935, obecnie art. 8 § 1 i 2 k.p.a.) poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji niezawierającego niezbędnych elementów umożliwiających
jej kontrolę (brak odniesienia się do wszystkich dowodów zaoferowanych w sprawie przez skarżących), jak również zaniechanie ustalenia w toku postępowania administracyjnego rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], a uprzednio w lwh [...] [....], a nie jak to zostało błędnie stwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że prawo własności działki nr [...] zostało przepisane w dniu 9 maja 1949 r.
do księgi wieczystej KW nr [...], gdzie widnieje wpis prawa własności Skarbu Państwa dokonany na wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [....] z dnia
3 lipca 1946 r., L.VII/470/46. tj. nierzetelnego i w konsekwencji błędnego wyjaśnienia sprawy polegającego na tym, iż pomimo istnienia ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 sierpnia 2014 r., nr GZrn-057-625-450/13, w której w pkt 2 uchylona została decyzja Wojewody [...] z dnia 30 sierpnia 2013 r.,
znak: N.VII.7716/2/09 m. innymi w części dotyczącej punktu II podpunkt 8 i w punkcie 3 swojej decyzji Minister stwierdził, że powyżej opisana nieruchomość składająca się
z działki nr [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, która była organowi znana i nie była kwestionowana, a Minister utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie i przyjął, iż doszło do komunalizacji nieruchomości decyzją Wojewody [...] z dnia 17 września 199l r.,
pomimo, iż wiedział, że w tym dniu Skarb Państwa nie był właścicielem spornej nieruchomości, a zatem z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę
o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191, z późn. zm.);
art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1
Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę
o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191, z późn. zm.)
poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji z dnia 11 lutego 2021 r., umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wojewodę [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...][...] prawa własności działki gruntu - działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,20 ha, położonej w obrębie 0002 [...],
jednostce ewidencyjnej [...][...] Gmina, powiecie [....], województwie [...] (dalej jako "Nieruchomość") w sytuacji, gdy działka ta której ta decyzja dotyczyła nie stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa;
art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r.
(Dz. U 1982 nr 19 poz. 147), i art. 18 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r.
Prawo rzeczowe (Dz.U. nr 57, poz. 319) - poprzez bezpodstawne przyjęcie wbrew poglądowi ugruntowanemu w orzecznictwie, iż podważenie domniemania wynikającego z art. 18 § 1 Prawa rzeczowego, jak i z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. (Dz. U 1982 nr 19 poz. 147) jest w postępowaniu sądowo- administracyjnym niedopuszczalne, a na skutek wydania decyzji na zasadzie
§ 5 rozporządzenia w przedmiocie niepodpadania nieruchomości pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dochodzi do restytucji z mocą wsteczną przynależnego pierwotnemu właścicielowi tytułu prawnorzeczowego
do tej nieruchomości, a prawo własności majątku ziemskiego nie wraca "w naturze"
do właściciela, a tym samym zaskarżona decyzja narusza zagwarantowane
Konstytucją RP prawo do sądu oraz zasadę proporcjonalności;
art. 365 § 1 K.p.c. w zw. z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece
i art. 18 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż podważenie domniemania z art. 3 ustawy
o księgach wieczystych i hipotece w niniejszej sprawie naruszałoby powołaną ostatnio normę, podczas gdy w rzeczywistości w takiej sytuacji organ ministerialny nie ustala niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym w sentencji orzeczenia,
lecz jedynie w uzasadnieniu (jako przesłankę rozstrzygnięcia), a tym samym
z obaleniem domniemania w takim postępowaniu nie wiążą się skutki przewidziane
w art. 365 K.p.c. (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1960 r.,
sygn. akt 3 CR 328/60, LEX nr 1634043); ' '
art. 8 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., p. 935,
obecnie art. 8 § 1 i 2 k.p.a.) poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz sprzecznej z utrwaloną praktyką organów administracji publicznej od blisko 30 lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2018 r., I OSK 2264/17, decyzja Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 27 września 2019 r., znak: D0.2.6610.174.2016.KC,
decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 lipca 2019 r.,
znak: DOZ-OAiK.650.784.2019.KS, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
z dnia 3 października 2019 r., I SA/Wa 2040/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2017 r., I SA/Wa 487/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2020 r., IV SA/Wa 2888/19,
decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 2020 r.,
nr DAP-WN-727-171/2017/W WP, decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 stycznia 2020 r., nr DAP-WN-727-200/2017/WWP, decyzji Ministra Rozwoju
z dnia 6 lutego 2020 r., znak sprawy: DO-IV.7613.112.2019.AD, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 stycznia 2020 r., II SA/Bd 879/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2021 r.,
I SA/Wa 2650/20, wyrok Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Cywilny
[...] wraz z pismem Prokuratury Okręgowej w [...] z dnia
18 maja 2021 r., znak [....] orzeczone w innych sprawach skarżących ostateczne i prawomocne decyzje administracyjne załączone do skargi),
art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa
oraz bezpieczeństwa prawnego jednostki.
Mając powyższe na względzie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasadzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z dnia 30 września 2022 r. skarżący podtrzymali stanowisko zawarte
w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej
pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1
ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę
za niezasadną.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja o umorzeniu postępowania
w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]
z 17 września 1991 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę [...][...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewid. gruntów jako działka nr [...], w jedn. ewidencyjnej obrębie [...][...]-[...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji.
Powodem umorzenia przedmiotowego postępowania było uznanie przez organ nadzoru, że skarżący nie posiadają w sprawie przymiotu strony, a tylko taki podmiot, stosownie do art. 157 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej zwanej "k.p.a.", jest uprawniony
do skutecznego uruchomienia postępowania nieważnościowego.
O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika,
że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego
lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać
w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której
w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw
i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem.
W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. W kwestii istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, natomiast jego istnienie znajdować musi potwierdzenie
w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192).
W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 17 września 1991 r. stanowił
art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).
Zgodnie z powołanym przepisem, mienie ogólnonarodowe (państwowe) staje się
w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się,
że stronami postępowania komunalizacyjnego są co do zasady wyłącznie Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina – jako podmiot nabywający własność nieruchomości. Ich bowiem praw i obowiązków bezpośrednio dotyczą skutki decyzji komunalizacyjnej. Inne osoby, aby mogły uczestniczyć
w postępowaniu komunalizacyjnym (mieć w nim przymiot strony), a więc również mogły skutecznie żądać weryfikacji ostatecznej decyzji komunalizacyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałyby wykazać, że w dacie komunalizacji (tj. w dniu
27 maja 1990 r.), to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał tytuł prawnorzeczowy
do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1178/09,
Lex nr 594943). Tylko bowiem na taki tytuł prawny, chroniony prawem materialnym, oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1181/15, Lex nr 2348965
oraz 16 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 660/11, Lex nr 1218892).
Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie. Skarżący obecnie
nie posiadają bowiem żadnego tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości, nie byli również ani oni, ani ich poprzednicy prawni stronami postępowania komunalizacyjnego. Dlatego za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. Przepis ten wskazuje bowiem na przesłanki decydujące
o legitymacji konkretnego podmiotu do działania w postępowaniu administracyjnym
w charakterze jego strony. Samodzielnie przepis ten nie wystarczy natomiast
do przypisania tego statusu jakiemukolwiek podmiotowi. O możliwości wystąpienia
w roli strony postępowania decyduje bowiem to, czy dany podmiot posiada interes prawny warunkujący ubieganie się o wszczęcie postępowania, względnie skierowanie
w stosunku do niego czynności w postępowaniu wszczętym z urzędu. Jak wyżej wskazano, źródłem interesu prawnego o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest zawsze przepis prawa materialnego. Przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia zatem normy prawnej samoistnej, a stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, przyznając jednostce status strony postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
11 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2218/18).
W orzecznictwie przyjmuje się, że wnioskodawcy, którzy wykażą, że w okresie poprzedzającym komunalizację byli właścicielami komunalizowanej nieruchomości
mają interes prawny w sprawie, choć nie przesądza on automatycznie o nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia
23 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1760/20). Wyrażany był także pogląd, że samo wykazanie, że poprzednicy prawni wnioskodawcy legitymowali się prawem własności, nie jest wystarczające do przyznania statusu strony ich następcom. Interes prawny musi być bowiem konkretny i rzeczywisty i powinien mieć związek z danym postępowaniem prowadzonym w danym miejscu i czasie, i na podstawie określonego stanu prawnego. Dla możliwości skutecznego zainicjowania postępowania weryfikującego komunalizację mienia Skarbu Państwa istotne jest bowiem wykazanie prawa własności
nie kiedykolwiek - lecz w dacie samej komunalizacji (vide wyroki WSA w Warszawie:
z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2045/20 i z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt
I SA/Wa 1633/19 i przywołane w nich orzecznictwo).
Decyzja Wojewody [...] 17 września 1991 r. objęta wnioskiem
o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia
10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym
i ustawę o pracownikach samorządowych. Materialnoprawną podstawę wskazanej decyzji komunalizacyjnej stanowił art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, z którego wynika,
że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decyzja komunalizacyjna oparta na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.
ma charakter deklaratoryjny, to znaczy potwierdza stan faktyczny i prawny istniejący
w dniu 27 maja 1990 r. Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie miał więc stan prawny nieruchomości istniejący w dacie komunalizacji.
Jak wyżej wskazano, stroną prowadzonego postępowania administracyjnego
o przekazaniu gminie własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest więc, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługiwał tytuł prawnorzeczowy. Stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej tym postępowaniem komunalizacyjnym.
W aktach administracyjnych sprawy nie ma żadnego dowodu, że w dacie komunalizacji, czyli w dniu 27 maja 1990 r. skarżącym, czy też ich poprzednikom prawnym przysługiwał tytuł własności do spornej działki nr [...]. Skarżący
nie przedstawili również żadnego dokumentu potwierdzającego, aby w powołanej dacie lub obecnie przysługiwało im lub ich poprzednikom prawnym prawo własności spornej nieruchomości.
Przeprowadzone postępowanie nadzorcze (będące obecnie przedmiotem kontroli sądowej) nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego
w przypadku ewentualnego uregulowania przed właściwym organem lub sądem
w sposób odmienny od istniejącego (czyli po myśli skarżących) stanu prawnego spornej nieruchomości.
Jak prawidłowo bowiem ustalił organ, zgodnie z zapisami księgi wieczystej nr [...]
w dacie komunalizacji sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Dlatego nie mogło odnieść w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym oczekiwanego przez skarżących skutku powoływanie się na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2014 r., z której m.in. wynika, że sporna działka
nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej
(Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).
W ocenie Sądu, zasadnie w tej sytuacji organ nadzoru odwołał się do treści
art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, zgodnie z którym domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ponadto, zgodnie z art. 5 tej ustawy, w razie niezgodności
między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej
a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego,
kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność
lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych).
Obalenie tego domniemania jest możliwe poprzez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, o czym stanowi art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Oznacza to, że widniejący w wyżej powołanej księdze wieczystej spornej nieruchomości wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa na podstawie
art. 365 § 1 k.p.c. wiąże zarówno sąd, który go dokonał, strony, jak również organy państwowe i organy administracji publicznej. Zasada jawności materialnej,
czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa wpisanego do księgi wieczystej wiąże wszystkich, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę posiadającą w tym interes prawny
(tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 729/16). W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także pogląd wyrażony w wyroku tego Sądu z dnia 6 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2338/98, zgodnie z którym zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach.
Również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r.,
sygn. akt SK 57/03 (opubl. w: OTK ZU 7A/2004, poz. 69) wskazał, że to domniemanie wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to jednak
w istotny sposób ją uzupełnia, składając się wraz z nią na spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych. Trybunał podkreślił, że domniemanie zgodności wpisu
z rzeczywistym stanem prawnym prowadzi do tego, że odwrócone zostają reguły dowodowe, bowiem jego wprowadzenie oznacza, że nie jest w tym wypadku konieczne wykazanie prawdziwości wpisu przez osobę, która ma w tym interes prawny,
ale wykazanie przez stronę przeciwną niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym.
Sąd w pełni podziela powyższe poglądy.
Jak powyżej zostało wyjaśnione, ani organ administracji publicznej,
ani Sąd kontrolujący obecnie wydane w tej sprawie decyzje nie może wbrew treści wpisów w księdze wieczystej, samodzielnie podważać i odmiennie oceniać faktów znajdujących potwierdzenie w zapisach wieczystoksięgowych. Raz jeszcze należy podkreślić, że rozstrzygnięcie sporu o własność nieruchomości nastąpić może jedynie
w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Na obecnym etapie postępowania nie można zatem uznać, że skarżącym przysługuje przymiot strony
w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej.
Reasumując, w ocenie Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji,
będąc związany treścią wpisu w księdze wieczystej, a także nie mając możliwości dokonywania w toku postępowania administracyjnego odmiennych ustaleń prawnych
od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej, prawidłowo stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w dacie komunalizacji prawo własności spornej działki należało do skarżących, lub jego poprzedników prawnych,
a postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie służy wyjaśnieniu, czy skarżącym służy tytułu prawnorzeczowy do spornej nieruchomości.
Dlatego, wbrew zarzutowi skargi, wydane w sprawie decyzje nie naruszają art. 7,
art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ nie zaniechał zatem podjęcia czynności niezbędnych
do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Skarżący żądając wszczęcia postępowania nadzorczego powinni wykazać,
że legitymują się tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości obecnie
lub w dacie komunalizacji. Nie można bowiem uznać, że to organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy pomimo ciążącego na stronie obowiązku środków takich
nie przedstawia. Oznacza to, że obowiązkiem skarżących w tej sprawie było, zanim wystąpili z żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego, staranne przygotowanie całości dokumentacji potwierdzającej w sposób niebudzący wątpliwości, że posiadają tytułu prawnorzeczowy do spornej nieruchomości obecnie lub posiadali go
ich poprzednicy prawni w dacie komunalizacji, czyli w dniu 27 maja 1990 r. (por. pogląd WSA w Warszawie wyrażony w wyroku z 14 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2119/20).
Oznacza to, że wbrew zarzutom skargi, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przeprowadził kontrolowane postępowanie nadzorcze w sposób prawidłowy, właściwie zastosował zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego,
a powody podjętego rozstrzygnięcia wyczerpująco przedstawił w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji, zgodnie z wymogiem określonym w art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie
art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19,
innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
(tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).