I SA/WA 2033/22

I SA/Wa 2033/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-08-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący/
Jacek Mrozek
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 lit. a i lit. c, art. 145 § 3 pkt  i 2, art. 200 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Jacek Mrozek Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2023 r. ze skargi T. S. i S. C. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz T. S. i S. C. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2022 r., nr [...] Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a i 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r., poz. 795 - dalej ustawa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy:
1. stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2005 r., nr [...] w części dotyczącej punktu I i II, w zakresie:
- udziału wynoszącego 867/10000 w prawie użytkowania wieczystego gruntu o pow. 234 m2 położonego przy ul. [...] w [...] oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] związanego z lokalem nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta [...],
- udziału wynoszącego 858/10000 w prawie użytkowania wieczystego gruntu o pow. 234 m2 położonego przy ul. [...] w [...] oznaczonego jako działka ewidencyjna [...] w obrębie [...] związanego z lokalem nr [...], dla którego
prowadzona jest księga wieczysta [...],
- udziału wynoszącego 311/10000 w prawie użytkowania wieczystego gruntu o pow. 234 m2 położonego przy ul. [...] w [...] oznaczonego jako działka ewidencyjna [...] w obrębie [...] związanego z lokalem nr [...], dla którego
prowadzona jest księga wieczysta [...].
2. stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2005 r., nr [...] w części dotyczącej punktu III.
3. w pozostałym zakresie stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2005 r., nr [...] z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu decyzji Komisja przedstawiła przebieg postępowania przed Komisją.
Wskazała, że nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] objęta była dawną księgą hipoteczną nr [...]. Obecnie nieruchomość ta odpowiada działkom: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].
Budynek położony przy ul. [...] wybudowany został w 1936 r. Podczas
działań wojennych uległ niewielkim uszkodzeniom. Sporządzona po wojnie karta rejestracji nieruchomości zakwalifikowała zniszczenia budynku do kategorii pierwszej, co oznaczało, że nie został on uszkodzony.
W przedmiotowym budynku znajduje się czternaście lokali, w tym jeden lokal użytkowy. W odniesieniu do czterech lokali mieszkalnych, w latach 1976 - 1990, dokonano wyodrębnienia i przeniesienia na rzecz osób fizycznych prawa własności. Są to lokale nr: [...] i [...], których stan prawny został uregulowany we wskazanych przez
Komisję księgach wieczystych.
Przedmiotowa nieruchomość [...] stycznia 2005 r. znajdowała się na obszarze objętym "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...], rejonu ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] i [...]" zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z 29 kwietnia 1999 r. (opublikowaną w Dz. Urz. Województwa [...] nr [...] z 12 lipca 1999 r., poz. [...]). Zgodnie z ustaleniami planu, nieruchomość przy ul. [...] położona jest na obszarze oznaczonym MU - 8 i teren ten przeznaczony jest pod utrzymanie i rozwój funkcji mieszkalnictwa wielorodzinnego oraz usług nieuciążliwych.
Komisja wskazała, że zgodnie z treścią zaświadczenia Sądu Grodzkiego w [...] nr [...], wg stanu na 11 września 1948 r., J. S. na mocy aktu z 17 stycznia 1934 r. stał się właścicielem nieruchomości ozn. "[...]" położonej przy ul. [...] o pow. 1259 m2.
J. S. zmarł [...] czerwca 1960 r., a spadek po nim nabyli: żona D. S. w 1/4 części oraz syn T. S. w 3/4 częściach (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z 28 stycznia 1989 r., sygn. akt [...]). D. S. zmarła [...] marca 2005 r., a spadek po niej nabyli synowie: T. S. i J. C. po 1/2 części (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z 15 listopada 2005 r., sygn. akt [...]).
Komisja podała, że objęcie gruntu w posiadanie rzez Gminę [...] nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej, w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez Gminę m.st. Warszawy (Dz. U. R.P. Nr 6, poz. 43) - 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. W decyzji reprywatyzacyjnej z [...] stycznia 2005 r. błędnie wskazano, że objęcie gruntu w posiadanie nastąpiło 16 sierpnia 1949 r. Sześciomiesięczny termin na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upływał 16 lutego 1949 r.
J. S. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do Zarządu Miejskiego [...] 1 grudnia 1948 r.
Orzeczeniem administracyjnym z 7 października 1955 r., znak: [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...] i jednocześnie stwierdziło, że nieruchomości zostały przejęte na własność Skarbu Państwa wraz z budynkami (fragmenty murów) znajdującymi się na gruncie. Od powyższego orzeczenia odwołanie złożył J. S.. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z 25 listopada 1955 r., nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie z 7 października 1955 r.
Komisja przedstawiła sprzedane lokale w budynku przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej, obrót tymi lokalami i wskazała ich właścicieli. Wyjaśniła, że od 1990 r. właścicielką lokalu nr [...] była Z. Z., która zmarła [...] kwietnia 1999 r. Spadek po niej nabył K. P..
Następnie Komisja opisała decyzje eliminujące z obrotu prawnego orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z 7 października 1955 r. oraz decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 25 listopada 1955 r.
Komisja wskazała, że decyzją z [...] stycznia 2005 r., nr [...] Prezydent [...], działając na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. poz. 279 - dalej dekret):
I. ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,7754
ułamkowej części zabudowanego gruntu o pow. 234 m2 położonego w [...] przy ul. [...] oznaczonego jako działka ew. [...] w obrębie [...] na rzecz T. S. w 3/4 części, co stanowi 0,5816 udziału oraz na rzecz D. S. w 1/4 części, co stanowi 0,1938 udziału;
II. ustalił "czynsz symboliczny" z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt I decyzji w wysokości 375 zł - stanowiący 0,3 % ceny gruntu;III. odmówił osobom wymienionym w pkt I decyzji ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,2246 ułamkowej części zabudowanego gruntu
o pow. 234 m2 - oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom sprzedanych lokali nr: [...] i [...].
Prezydent [...] uznał, że ustalenia organu oraz przedłożone przez strony
dokumenty potwierdzają tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości.
W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że w budynku zostały sprzedane na rzecz
osób trzecich lokale nr: [...] i [...] wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej 0,2246 części gruntu przypadającej tym lokalom. Organ na dzień wydania przedmiotowej decyzji uznał za strony: właścicieli lokalu nr [...] - A. K. i S. K., właścicieli lokalu nr [...] - A., K. i M. M., właścicielkę lokalu nr [...] - nieżyjącą Z. Z..
Po rozpoznaniu wniosku złożonego 28 listopada 2008 r. przez T. S. i S. C. Prezydent [...], działając na podstawie art. 155 kpa, decyzją z 5 lutego 2008 r., nr [...] zmienił pkt I ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2005 r., nr [...] w ten sposób, że ustanowił na 99 lat użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego 0,7754 ułamkowej części zabudowanego gruntu o pow. 234 m2 położonego przy ul. [...] w [...] oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] na rzecz T. S. w 7/8 części, co stanowi 0,6785 udziału oraz S. C. w 1/8 części, co stanowi 0,0969 udziału. Pozostałe postanowienia decyzji z [...] stycznia 2005 r. pozostały bez zmian.
Zgodnie z zawartą, w formie aktu notarialnego umową o oddanie gruntu we współużytkowanie wieczyste z 1 sierpnia 2008 r., Miasto [...], w wykonaniu ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2005 r. zmienionej ostateczną decyzją z [...] lutego 2008 r. oddało nieruchomość objętą (ówczesną) księgą wieczystą nr [...] (obecnie [...]) w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat, z przeznaczeniem pod funkcje mieszkaniowo - usługowe, na rzecz: T. S. w udziale wynoszącym 0,6785 części oraz S. C. w udziale wynoszącym 0,0969 części.
Następnie Komisja opisała ustanowienie odrębnej własności lokali po wydaniu decyzji z [...] lutego 2008 r., czynności cywilnoprawne dotyczące obrotu prawami do przedmiotowej nieruchomości po wydaniu wyżej wskazanej decyzji oraz postępowania o zapłatę czynszu i eksmisję.
Komisja uznała, że decyzja Prezydenta [...] z [...] stycznia 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż skierowano ją do zmarłej strony postępowania, użytkownika wieczystego gruntu - Z. Z., która zmarła [...] kwietnia 1999 r. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...]
z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt [...] prawa do spadku po zmarłej nabył K. P.. W ocenie Komisji oznacza to, że decyzja reprywatyzacyjna została skierowana do osoby, która nie żyła od 6 lat. Postępowanie zakończone wydaniem decyzji z [...] stycznia 2005 r. toczyło się więc w stosunku do osoby zmarłej.
Komisja wyjaśniła, że pod pojęciem "skierowania decyzji" należy rozumieć określenie adresata rozstrzygnięcia, a więc określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Wydając decyzję reprywatyzacyjną, w której jako stronę wskazano osobę nieżyjącą, organ uchybił elementarnym obowiązkom, polegającym na właściwym ustaleniu stanu faktycznego oraz kręgu stron postępowania. Decyzja wydana została zatem z rażącym naruszeniem prawa, bowiem jednym z elementów postępowania administracyjnego są jego podmioty, a Z. Z., jako osoba zmarła, nie mogła być podmiotem tego postępowania. W ocenie Komisji, skierowanie decyzji administracyjnej wobec nieżyjącej strony wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Z. Z., jako osoba niemająca zdolności prawnej, nie mogła być podmiotem praw
i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a wobec tego w stosunku do osoby tej nie można było prowadzić postępowania dekretowego, ani skierować podjętego rozstrzygnięcia.
W ocenie Komisji Prezydent kierując decyzję do osoby nieżyjącej naruszył zawartą w art. 10 § 1 kpa zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i jej prawa do końcowego zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. W tak prowadzonym postępowaniu organ nie zrealizował zawartych w art. 6 i 7 kpa w zw. z art. 28 kpa zasad praworządności i prawdy obiektywnej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, a więc do osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony postępowania, jest wadliwością, która nie podlega konwalidacji. Przymiot "strony" przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem najpóźniej z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie tylko nie można wszczynać postępowań ani wydawać orzeczeń, ale także, że orzeczenia wydane w stosunku do zmarłych są niemożliwe do wykonania.
Wskazana przesłanka wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Komisja powołując treść art. 28 kpa podniosła, że właściciele samodzielnych lokali mają status strony w postępowaniach dotyczących ustanawiania na rzecz byłych właścicieli (ich spadkobierców) prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 kpa organ stwierdza nieważność decyzji, która m.in. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.
Komisja uznała że w postępowaniu toczącym się przed Prezydentem pominięto współużytkowników wieczystych nieruchomości (W. K. - lok. [...], M. B. - lok. [...] i K. P. - lok. [...]), będących właścicielami wyodrębnionych lokali w budynku położonym przy ul. [...]. Natomiast Prezydent na dzień wydania przedmiotowej decyzji za właścicieli lokalu [...] uznał A. K. i S. K., za właścicieli lokalu [...] uznał A., K. i M. M., za właścicielkę lokalu [...] uznał nieżyjącą - Z. Z.. Do opisanego naruszenia doszło pomimo, że w aktach miejskich Prezydenta znajdowały się akty notarialne dotyczące wyodrębnienia i sprzedaży wyżej wspomnianych lokali mieszkalnych oraz ustanowienia ułamkowej części prawa użytkowania wieczystego. W decyzji z [...] stycznia 2005 r. A. K. i S. K., A., K. i M. M., potraktowano jako strony postępowania. W dacie wydania decyzji z [...] stycznia 2005 r. osobom tym, niebędącym współwłaścicielami lokali oraz współużytkownikami wieczystymi gruntu, nie przysługiwały prawa przewidziane w art. 140 k.c. Zatem na podstawie tego przepisu, jak również art. 28 kpa i art. 7 ust. 1 dekretu niemożliwym było przypisanie im statusu strony postępowania reprywatyzacyjnego. Oznacza to zaistnienie wady przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 kpa.
W ocenie Komisji, decyzja reprywatyzacyjna wywołała także nieodwracalne skutki prawne, zawarte w art. 2 pkt. 4 ustawy z 9 marca 2017 r. W konsekwencji wydania decyzji reprywatyzacyjnej z [...] stycznia 2005 r. zmienionej decyzją z 5 lutego 2008 r. w odniesieniu do budynku posadowionego na działce [...], beneficjenci decyzji po ustanowieniu użytkowania wieczystego, dokonali umową z 27 lutego 2014 r., Rep A nr [...] wyodrębnienia samodzielnych lokali. Zostało wyodrębnionych [...] lokali (nr: [...]), z czego [...] lokali (nr: [...]) zostało sprzedanych na rzecz osób trzecich. Powyższa transakcja, wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż nastąpiła po ustanowieniu na rzecz beneficjentów prawa użytkowania wieczystego. Lokale sprzedano osobom trzecim, które nie były beneficjentami decyzji. Natomiast trzy lokale nr: [...] i [...] wraz z prawami z nimi związanymi pozostały w rękach beneficjentów decyzji, a zatem w tym zakresie nie wywołały one nieodwracalnych skutków prawnych.
W rozpoznawanej sprawie Komisja nie ustaliła, aby nabywając na podstawie, zawartych w formie aktów notarialnych umów udziały w nieruchomości należące do beneficjentów decyzji, nabywcy lokali, jako osoby trzecie, działały w złej wierze w rozumieniu art. 41a ust. 3 ustawy. Komisja stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2005 r. z naruszeniem prawa, w zakresie dotyczącym siedmiu lokali nr.: [...] znajdujących się w budynku posadowionym na działce [...], które zostały sprzedane przez beneficjentów na rzecz osób trzecich.
Skargi na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 8 czerwca 2022 r., nr KR VI R 16/22 złożyli: T. S. i S. C. (sygn. akt I SA/Wa 2033/22) oraz Miasto [...], przy czym Miasto zaskarżyło wskazane fragmenty uzasadnienia decyzji Komisji (sygn. akt I SA/Wa 2191/22).
Skarżący T. S. i S. C. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
- art. 29 ust. 1 pkt.3a i 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt (bez wskazania) w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa, art. 6 i 7 kpa w zw. z art. 28 kpa polegające na stwierdzeniu przez Komisję nieważności decyzji Prezydenta z uwagi na skierowanie jej do osób zmarłych, podczas gdy nie naruszały one praw spadkobierców, a co za tym idzie nie było żadnych podstaw do uznania, iż doszło do kwalifikowanego, tj. rażącego naruszenia przepisów postępowania wskazanych przez Komisję;
- art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 8 kpa poprzez bezzasadne uznanie, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszenia prawa bez głębszej analizy dlaczego, zdaniem Komisji, naruszenie miało charakter rażący w sytuacji, gdy stwierdzenia nieważności nie uzasadnia charakter naruszonego przepisu, ani skutki społeczno - gospodarcze (racje ekonomiczne) decyzji dekretowej, albowiem decyzja nie naruszała praw spadkobierców, a skierowanie decyzji do zmarłych nie ma związku z merytorycznym rozstrzygnięciem decyzji i nie wpływa na jego treść;
- art. 16 kpa poprzez uznanie, że możliwe jest wyeliminowanie z obrotu prawnego prawidłowej decyzji dekretowej po 17 latach od jej wydania jedynie z uwagi na niezawiniony przez organ błąd proceduralny, który nie miał żadnego wpływu na merytoryczną teść rozstrzygnięcia, gdyż decyzje skierowane do spadkobierców osób zmarłych byłyby identyczne jak decyzja Prezydenta z [...] stycznia 2005 r.;
- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 16 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa przy dokonywaniu wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa i pojęcia rażącego naruszenia prawa, co doprowadziło w efekcie końcowym do naruszenia zasady trwałości decyzji.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęli w uzasadnieniu skargi.
Skarżące Miasto [...] zaskarżyło wskazane w skardze fragmenty uzasadnienia decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów:
1) art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art 7, art 8 § 1 kpa w zw. z art 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust 1 pkt 3a i 4 oraz art. 30 ust 1 pkt 4 ustawy w zw. z art 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w jej uzasadnieniu, a mianowicie: tytule pkt III.1. (str. 24.) w całości; w pkt III.1.1. (str. 24-25) w zakresie wskazanym w skardze; w pkt III.1.2 (str. 27-28) w zakresie wskazanym w skardze; w pkt III.1.4 (str. 29) w całości; w pkt. III.1.5 (str. 29) w całości, podczas gdy: (a) brak jest uzasadnionych podstaw do uznania, że do skierowania decyzji reprywatyzacyjnej do osoby zmarłej doszło w wyniku błędnego prowadzenia postępowania reprywatyzacyjnego przez Prezydenta; (b) istnienie rozbieżności orzeczniczej, co do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji skierowanej do osoby zmarłej przesądza, że decyzja rozstrzygająca w ten sposób, nie może być uznana za wydaną w warunkach art. 156 § 1 pkt 2 kpa z tej właśnie przyczyny, co też odnieść należy do analizowanej w sprawie decyzji z [...] stycznia 2005 r.; (c) brak jest skutków społecznych i ekonomicznych decyzji reprywatyzacyjnej z [...] stycznia 2005 r., które mogłyby stanowić podstawę do oceny, że wskazane przez Komisje naruszenie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa; (d) okoliczności faktyczne sprawy
w postaci: (-) prowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem innych stron niż zmarła oraz wydania w takich warunkach decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy, (-) braku rozstrzygnięcia mocą decyzji z [...] stycznia 2005 r. o prawach lub obowiązkach nieżyjącej Z. Z., (-) skutku wydania decyzji z [...] stycznia 2005 r., jakim jest ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz prawidłowo ustalonych następców prawnych dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości - pozwalają przyjąć, że w sprawie niniejszej nie doszło do rażącego naruszenia prawa
w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa; (e) nawet gdyby uznać, że w realiach niniejszej sprawy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt
2 kpa z uwagi na skierowanie przez Prezydenta decyzji reprywatyzacyjnej z [...] stycznia 2005 r. do nieżyjącej Z. Z., Komisja w ogóle nie rozważyła i nie wskazała w uzasadnieniu swej decyzji, czy dla osiągnięcia celów postępowania nie
jest wystarczającym stwierdzenie nieważności (stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa) decyzji reprywatyzacyjnej jedynie w części, tj. w zakresie dotyczącym Z. Z.;
2) art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 kpa w zw. z art 7 ust 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust 1 pkt 3a i 4 oraz art 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu, a mianowicie: w pkt III.2.7 (str. 32) w całości; w pkt III.2.8 (str. 32) w całości; w pkt. III.2.9 (str. 33) w całości; podczas gdy: (a) decyzja reprywatyzacyjna z [...] stycznia 2005 r. nie kształtowała praw i obowiązków A. K. i S. K., A. M. , K. M. i M. M. oraz Z. Z. (co przyznała sama Komisja), wobec czego sam fakt doręczenia tej decyzji przywołanym wyżej osobom nie może być kwalifikowany jako "skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa; (b) podniesiona przez Komisję wada decyzji reprywatyzacyjnej z [...] stycznia 2005 r. w postaci pominięcia części współużytkowników wieczystych nieruchomości, będących właścicielami wyodrębnionych lokali nr: [...] i [...] w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości, może być kwalifikowana nie jako podstawa stwierdzenia nieważności (stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa) ostatecznej decyzji, lecz - co najwyżej - jako przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa; (c) za uznaniem decyzji reprywatyzacyjnej z [...] stycznia 2005 r. jako nieobciążonej kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa przemawia konstytucyjna zasada bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP) i związany z tym kierunek orzeczniczy sądów administracyjnych, opowiadający się za stabilizacją stanu prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną i utrwaleniem praw nabytych z decyzji ostatecznej; (d) nawet gdyby uznać, że w realiach niniejszej sprawy doszło do skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa, a to z uwagi na skierowanie decyzji reprywatyzacyjnej z [...] stycznia 2005 r. do A. K. i S. K. oraz A. K. i M. M. , Komisja w ogóle nie rozważyła i nie wskazała w uzasadnieniu swej decyzji, czy dla osiągnięcia celów postępowania nie jest wystarczającym stwierdzenie nieważności (stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa) decyzji jedynie w części, tj. w zakresie dotyczącym tych osób.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżące Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wyżej wskazanym oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie i podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na podstawie art. 111 § 1 ppsa Sąd zarządził połączenie spraw o sygn. akt I SA/Wa 2033/22 i sygn. akt I SA/Wa 2191/22 celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalszego prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 2033/22.
Na rozprawie przeprowadzonej 1 sierpnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego Miasta [...] cofnął skargę. Postanowieniem z 1 sierpnia 2023 r. Sąd umorzył postępowanie sądowe ze skargi Miasta [...].
Na rozprawie pełnomocnik skarżących T. S. i S. C. poparł skargę. Pełnomocnicy Komisji wnieśli o jej oddalenie. Pełnomocnik Miasta [...] pozostawił skargę T. S. i S. C. do uznania Sądu. Przedstawicielka, dopuszczonego do udziału w postępowaniu sądowym Stowarzyszenia [...], wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Komisja w zaskarżonej decyzji uznała, że decyzja reprywatyzacyjna z [...] stycznia 2005 r. skierowana została do osoby nieżyjącej, tj. Z. Z., co stanowi wadę decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Komisja stwierdziła także, że decyzja Prezydenta skierowana została do osób niebędących stroną, tj. A. K. i S. K., A. M. , K. M. i M. M. , co stanowi wadę decyzji wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Komisja podniosła, że pominięto w postępowaniu współużytkowników wieczystych nieruchomości będących właścicielami lokali: [...] - W. K., [...] - M. B. i [...] - K. P..
Odnosząc się do zagadnienia skierowania decyzji do osoby zmarłej wskazać należy, że przesłanka ta nie jest w sposób wyraźny wymieniona, jako jedna z podstaw nieważności, w treści art. 156 § 1 kpa. Tę przesłankę nieważnościową wypracowało orzecznictwo sądowe. Skutek nieważności łączony jest z faktem skierowania decyzji do osoby zmarłej, co kwalifikowane jest w kategorii rażącego naruszenia prawa. Taką też podstawę nieważności decyzji Prezydenta przyjęła Komisja.
Należy zgodzić się z Komisją, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu.
Osoba fizyczna nabywa zdolność prawną rozumianą jako zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, stosownie do treści art. 8 k.c., z chwilą urodzenia, traci ją natomiast poprzez wygaśnięcie w dacie swojej śmierci. Okoliczność ta przesądza, że osoba zmarła nie może być uczestnikiem postępowania, które powinno być po jej śmierci kontynuowane z udziałem następców prawnych.
Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa. Z powołanej zasady wynika, m.in. obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego
postępowania.
Podnieść jednakże należy, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ustalenia, że naruszenie prawa ma charakter oczywisty, wyraźny, niewątpliwy. Kryterium oczywistości naruszenia prawa nie jest przy tym wystarczające. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym przesądza ocena skutków prawnych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (por. A. Zieliński, O "rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 kpa" PiP 1986/2, s. 104 -107; wyroki NSA: z 24 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 41/22; z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/18, z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1383/19). Ocena skutków śmierci strony postępowania musi być prowadzona z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy, nie może mieć charakteru rutynowego, albowiem nie każdy przypadek będzie automatycznie skutkował nieważnością decyzji.
Za uzasadniony przypadek rażącego naruszenia prawa, także ze względu na powstałe skutki, należy uznać skierowanie decyzji do osoby zmarłej, gdy decyzja ta w rozstrzygnięciu bezpośrednio kształtuje prawa i obowiązki tej osoby. Taka decyzja nie powinna pozostawać w obrocie prawnym, jeżeli adresat decyzji oraz podmiot praw i obowiązków nakładanych decyzją nie ma zdolności prawnej.
Odmienna jest jednak sytuacja w przypadku decyzji, których przedmiotem nie jest bezpośrednie ukształtowanie osobistych uprawnień bądź obowiązków administracyjnych, a które dotyczą praw i obowiązków względem rzeczy. W tym przypadku, w razie śmierci strony w toku postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (art. 30 § 4 kpa). Rozróżnienie tych dwóch rodzajów spraw administracyjnych i w konsekwencji decyzji administracyjnych jest o tyle istotne, że w pierwszym przypadku śmierć strony uniemożliwia nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego albo go unicestwia, natomiast w drugim nie ma takich konsekwencji. Ustalenie rażącego naruszenia prawa w tym drugim przypadku wymaga zatem oceny stopnia naruszenia, ustalenia jego kwalifikowanego charakteru także ze względu na wywołane taką decyzją skutki.
Nie oznacza to jednak, że także w tym przypadku wydanie decyzji w sytuacji śmierci jednej ze stron postępowania stanowi rażące naruszenie prawa i rodzi bezwzględnie skutek nieważności decyzji. Skutek taki może zaistnieć, jeżeli stwierdzone zostaną przesłanki rażącego naruszenia prawa, w tym wywołanie skutków nie dających się zaakceptować (por. wyrok NSA z 24 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 41/22).
Istotnym jest także, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art.16 kpa), co determinuje obowiązek zawężającego stosowania tej instytucji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić zatem tylko wtedy, gdy kontrolowane w trybie nadzoru rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie, normy prawnej. Nie każde nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Aby można uznać, że dana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa muszą być spełnione łącznie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.
Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje wyraźna sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, zaś skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Są to skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Innymi słowy, aby stwierdzić, że w konkretnym przypadku wystąpiła omawiana wada prawna będąca skutkiem oczywistego naruszenia przepisu prawa, musi być podjęcie aktu kreującego stan obiektywnego bezprawia, dostrzegalnego dla przeciętnego obserwatora, którego tolerować lub usprawiedliwiać w demokratycznym państwie prawnym nie można.
Tego rodzaju konsekwencji w okolicznościach niniejszej sprawy, polegających na naruszeniu reguł procedury administracyjnej, prowadzących do uczynienia jednym z adresatów decyzji nieżyjącej współwłaścicielki lokalu mieszkalnego w budynku posadowionym na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste (współużytkowniczki wieczystej), decyzja reprywatyzacyjna nie wywołała.
Analiza decyzji reprywatyzacyjnej z [...] stycznia 2005 r. nie wskazuje, że została ona wydana w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w tym na zaistnienie skutków społecznych i ekonomicznych, które mogłyby świadczyć, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja Prezydenta nie przyznawała Z. Z. żadnych praw i nie nakładała na nią żadnych obowiązków. Decyzja ta dotyczyła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału nie obejmującego udziału pozostającego w użytkowaniu wieczystym osób, będących jednocześnie właścicielami lokali. Jak wynika z treści decyzji Prezydenta przy ustanawianiu prawa użytkowania wieczystego uwzględniono, że w budynku posadowionym na nieruchomości została wyodrębniona własność lokali, w tym lokal [...], którego właścicielką do śmierci była Z. Z.. W części dotyczącej udziału, co do którego było już ustanowione prawo użytkowania wieczystego Prezydent odmówił ustanowienia tego prawa T. S. i D. S.. Interes prawny spadkobiercy Z. Z. został więc zaspokojony przez wydanie decyzji odmownej, w części dotyczącej prawa do gruntu związanego, m.in. z lokalem [...]. Jak wyżej zaznaczono decyzja z [...] stycznia 2005 r. nie dotyczyła praw zarówno Z. Z., jak również innych współużytkowników wieczystych, będących właścicielami lokali.
Komisja, co istotne, nie zakwestionowała wielkości udziału w prawie użytkowania wieczystego, przyznanego na rzecz spadkobierców przeddekretowego właściciela, ani w części, w jakiej odmówiono ustanowienia tego prawa.
Decyzja dekretowa ustanawiała prawo użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców przeddekretowego właściciela. Komisja nie kwestionowała spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego wobec beneficjentów decyzji, będących spadkobiercami przeddekretowego właściciela nieruchomości. Nie stwierdziła, aby decyzja dekretowa dotknięta była innymi (niż wskazane w decyzji Komisji) wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Nie wynika to także z akt administracyjnych.
Podnieść należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyłom w generalnej regule trwałości decyzji ostatecznych prowadząc do eliminacji określonego stosunku prawnego, który został ukształtowany decyzją ostateczną oraz zachwiania pewnością jednostki, co do przysługujących jej praw nabytych, wynikających z tej decyzji. W tym sensie prowadzi do destabilizacji istniejącego porządku prawnego i nie jest tym samym społecznie pożądane. Pewność obrotu prawnego, jako pryncypialna zasada bezpieczeństwa podmiotów prawa w nim uczestniczących bezwzględnie wymaga, aby organy administracji rozstrzygały powierzone im sprawy każdorazowo indywidualnie oceniając, czy konstytucyjna zasada praworządności powinna zyskać prymat w konfrontacji z ukształtowanym dotychczas stanem prawnym, a także obywatelskim zaufaniem do stanowionego przez organy prawa.
Prezydentowi nie można więc zarzucić, że decyzja reprywatyzacyjna wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Poza sporem jest, że stwierdzenie nieważności decyzji może dotyczyć jedynie decyzji jednoznacznie sprzecznych z prawem ("na pierwszy rzut oka"), którego to bezprawia nie można tolerować lub usprawiedliwiać.
Wbrew stanowisku Komisji zaprezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, takie naruszenie prawa nie może w analizowanych okolicznościach faktycznych sprawy zostać ocenione jako naruszenie o charakterze rażącym w rozumieniu art. 156
§ 1 kpa.
Na uwagę zasługuje też istnienie rozbieżności orzeczniczej, co do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji skierowanej do osoby zmarłej, co przesądza, że decyzja rozstrzygająca w ten sposób, nie może być uznana za wydaną w warunkach nieważności z tej właśnie przyczyny.
Należy także wskazać, na podniesioną na wstępie okoliczność, że przesłanka skierowania decyzji do osoby zmarłej nie została ujęta jako jedna z podstaw nieważności w treści art. 156 § 1 kpa, lecz wypracowało ją orzecznictwo sądowe, które nie jest w swoich ocenach jednolite. Obok dominującego nurtu nieważnościowego, skierowanie decyzji do osoby zmarłej oceniane jest też jako podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (np. wyroki NSA z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1519/13; z 30 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2036/16).
Ze wszystkich wyżej przedstawionych przyczyn, decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta nie można postawić zarzutu wydania jej w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z powodów w niej wskazanych.
Natomiast odnośnie do pominięcia wskazanych przez Komisję współużytkowników wieczystych - właścicieli wyodrębnionych lokali (W. K. - [...], M. B. -[...], K. P. - nr [...]), a skierowanie decyzji do osób nie będących stroną (A. K., S. K. - lok. [...], A., K. i M. M. - lok. [...]), które organ uznał za właścicieli powyższych lokali wskazać należy, że w doktrynie oraz judykaturze wskazuje się, że skierowanie decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, należy rozumieć jako określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu, przy czym w samego faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze skierowaniem w rozumieniu tego przepisu. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wada ta występuje w sytuacji, gdy organ orzekł w formie decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie miał interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu i wyznaczenia praw i obowiązków podmiotu, którego rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy (por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2896/21, oraz z 29 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 2576/20).
Podkreślić należy, że decyzja reprywatyzacyjna z [...] stycznia 2005 r. rozstrzygała wyłącznie o prawach i obowiązkach T. S. i D. S., nie zaś o prawach i obowiązkach innych podmiotów, w szczególności właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości.
Ponieważ decyzja reprywatyzacyjna nie kształtowała praw i obowiązków A. K. i S. K., A. M. , K. M. i M. M. (czego Komisja nie kwestionowała), to fakt doręczenia decyzji tym osobom nie może być kwalifikowany jako skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa.
Natomiast wada decyzji w postaci pominięcia w postępowaniu dekretowym współużytkowników wieczystych i właścicieli wyodrębnionych lokali - W. K., M. B. i K. P. może być kwalifikowana jako przesłanka wznowienia postępowania, w postaci pozbawienia strony (bez jej winy) udziału w postępowaniu, o której mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jednakże wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje wyłącznie na żądanie strony (art. 147 kpa).
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 3a i pkt 4, art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 kpa oraz art. 38 ustawy, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy nie wynika, aby kontrolowana decyzja była obarczona wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn oznacza to, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania na podstawie ustawy i do wydania merytorycznej decyzji.
Dlatego Sąd, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa oraz art. 145 § 3 ppsa orzekł jak w pkt 1 i pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa.