I SA/WA 1990/18

I SA/Wa 1990/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-04-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Wesołowska /przewodniczący/
Dariusz Pirogowicz
Jolanta Dargas /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II OSK 2444/19 - Wyrok NSA z 2022-09-27
I OSK 2444/19 - Wyrok NSA z 2024-05-22
II SA/Gl 952/18 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2019-02-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28,  art. 150  par. 1  pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7  ust. 1
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skarg M. S. i Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz M. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...] Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi [...].
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Nieruchomość w. położona przy ulicy [...] róg ul. [...] o powierzchni [...] m2 , oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowana jest obecnie w księdze wieczystej [...]. Nieruchomość objęta była dawną księgą hipoteczną nr [...]. Część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] znajduje się w pasie drogowym ulicy [...] (droga gminna). Nieruchomość została zabudowana w 1929 r. trzykondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym o powierzchni użytkowej [...] m2. , w którym znajduje się piętnaście lokali mieszkalnych. Podczas działań wojennych budynek uległ nieznacznym zniszczeniom.
Przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność E. i C. małżonków P. w 50%, B i W. małżonków P. w 40%, E. i B. małżonków P. w 10%.
Zaświadczeniem z dnia 26 czerwca 1947r. Zarząd Miejski [...] stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie została objęta w zarząd przez Wydział Administracji Nieruchomości oraz że współwłaściciele weszli w posiadanie tej nieruchomości przed jej objęciem przez Zarząd Miejski.
Wnioskiem z dnia 14 lutego 1949r. B. P., E. P., B. P., E. P. i C. P. wnieśli o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...].Wniosek ten został złożony w terminie.
Orzeczeniem nr [...] wydanym w dniu [...] października 1969 roku Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło E. i C. małżonkom P., B. i W. małżonkom P. oraz E. i B. małżonkom P. ustanowienia wieczystego użytkowania gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...]. Jednocześnie stwierdziło przejście na własność Skarbu Państwa budynków, znajdujących się na tym gruncie.
Decyzją z dnia [...] lutego 1970 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] postanowiło przekazać Zarządowi Budynków Mieszkalnych W. w użytkowanie nieruchomość zabudowaną, położoną przy ul. [...]. Przejęcie w zarząd i administrację nastąpiło z dniem 1 lipca 1970 r. na podstawie protokołu przejęcia nieruchomości.
Decyzją nr [...] z dnia [...] października 1992 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. 1990 nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa w dniu [...] maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości.
W dniu [...] czerwca 2013 r. Minister Administracji i Cyfryzacji wydał decyzję nr [...], mocą której stwierdził nieważność ww. decyzji w części dotyczącej budynku znajdującego się na działce oznaczonej aktualnie nr ewid. [...] z obrębu [...].
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] października 1969 r., a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymało ją w mocy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] Prezydenta [...] po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. dawnych współwłaścicieli hipotecznych o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] ustanowiono na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m2 położonego w W. przy ulicy [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] na rzecz: M. S. w udziale [...], P. S. w udziale [...], K. S. w udziale [...] 0, Z. P. w udziale [...], J. P. w udziale [...], M. G. w udziale [...], Z. P. w udziale [...], B. Z. w udziale [...] i M. S. w udziale [...] (pkt I.). Ustalono czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu w wysokości [...] złotych, płatny z góry w terminie do dnia 31 marca każdego roku (pkt II.) Ponadto odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m2, stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], znajdującego się w pasie drogowym ul. [...] (pkt III.).
W decyzji stwierdzono , że grunt nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nie jest objęty żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; natomiast według Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...] (Uchwała nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r.) nieruchomość ta zlokalizowana jest w strefie - [...] -zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami (pkt IV.). W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, że nieruchomość spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu.
W odniesieniu do części gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], znajdującej się w pasie drogowym ul. [...], odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego, gdyż Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 1992 r. potwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] (obecnie [...]) z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...].
Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpiło na podstawie umowy zawartej w dniu [...] kwietnia 2015 r. w formie aktu notarialnego Repertorium [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Zarząd Dzielnicy [...] orzekł o przekształceniu nieodpłatnie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy dla [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], w częściach odpowiadających udziałom w prawie użytkowania wieczystego gruntu na rzecz beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej.
Komisja wskazała, że na dzień przekazania budynku, tj. [...] stycznia 2014 r. zasiedlonych było 14 lokali mieszkalnych, a jeden z lokali był pustostanem.
Po protokolarnym przekazaniu budynku Urząd Dzielnicy [...] wydał w dniu [...] listopada 2017 r. skierowanie do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego wyłącznie jednej rodzinie.
Pismem z dnia 25 kwietnia 2018 r. Burmistrz Dzielnicy [...] udzielił Komisji informacji, że dwie rodziny umieszczone zostały na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] oraz wskazał, że jedna rodzina złożyła wniosek dotyczący zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony, który jest w trakcie procedowania.
Komisja ustaliła, że w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego Prezydent [...] naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego.
Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2002 r., I SA 1482/00, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r., Kp 3/15 oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 stycznia 2010 r., I SA/WA 1942/09 Komisja wskazała, że ustawodawca wykluczył z kręgu uprawnionych do złożenia wniosku osoby, które nie posiadały gruntu w dacie jego złożenia.
Organ wskazał, że wymóg posiadania nieruchomości przez właściciela uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie mu prawa do gruntu był następstwem wprowadzenia do systemu prawa zasady, iż majątkiem opuszczonym jest wszelki majątek (ruchomy i nieruchomy) osób, które w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. utraciły jego posiadanie, a następnie go nie odzyskały (tak art. 1 ust 1 ustawy Krajowej Rady Narodowej z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych [Dz.U. Nr 17 poz. 97] i art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, Dz.U. Nr 13 poz. 87]. Wolą prawodawcy było zatem przyznanie roszczenia restytucyjnego wnioskodawcom, którzy - mimo przejścia własności gruntu na podmiot publiczny i mimo formalnego objęcia przezeń gruntu w posiadanie - zachowali faktyczne władztwo nad gruntem. W założeniu prawodawcy zatem roszczenie nie przysługiwało dotychczasowemu właścicielowi, jeśli nie władał gruntem.
Komisja ustaliła, że Prezydent, wydając decyzję reprywatyzacyjną nie przeprowadził odpowiedniego postępowania dowodowego i nie zbadał istotnej dla sprawy okoliczności, czy dawni właściciele spełnili przesłankę posiadania gruntu, a tym samym, czy byli osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej za czynsz symboliczny.
Zaniechanie przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego w zakresie zbadania przesłanki posiadania gruntu, w ocenie Komisji, miało charakter oczywisty. Komisja uznała, że doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, a postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone w warunkach transparentności, z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa (art. 7 k.p.a. oraz art. 77 ust. 1 k.p.a.). Równocześnie pominięcie okoliczności posiadania gruntu przez byłych właścicieli w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej oznacza, że uzasadnienie to nie spełniało wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.
Ponadto Komisja stwierdziła, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, gdyż lokatorom nieruchomości [...] do dnia wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie zapewniono lokali zamiennych lub lokali socjalnych, a więc zaistniały przesłanki, o których mowa art. 30 ust. 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Ustawodawca zaś przyznał Komisji uprawnienie do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną z tej przyczyny, że nieruchomość [...] jest zamieszkała przez lokatorów, którym do dnia wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie zapewniono lokali zamiennych lub lokali socjalnych. Ponadto wydanie przez Prezydenta [...] decyzji w dniu [...] listopada 2012r. doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, gdyż przyczyniło się do zastosowania wobec osób, będących lokatorami w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, przemocy innego rodzaju, przejawiającej się przede wszystkim uniemożliwieniem osobom, zajmującym lokale w nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], kontynuowania umowy najmu na warunkach preferencyjnych, które zapewniały im umowy najmu zawarte z [...].
Komisja przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazała, że Prezydent [...] powinien przeprowadzić odpowiednie postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia, czy zaistniała przesłanka determinująca pozytywne rozpoznanie wniosku dekretowego w postaci posiadania gruntu przez współwłaścicieli w dacie złożenia wniosku.
W celu zaś zapewnienia racjonalnej gospodarki przedmiotową nieruchomością oraz interesu społecznego lokatorów, do czasu ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent [...] powinien zadbać o zapewnienie lokatorom lokali zamiennych lub lokali socjalnych.
Skargę na decyzję Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. S. oraz M., które zaskarżyło wskazane części uzasadnienia decyzji Komisji.
M. S. zarzuciła zaskarżonej decyzji
1. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- art. 7 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017r. poprzez błędne przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie Prezydent [...] nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, tj. nie ustalił wszystkich przesłanek niezbędnych do uznania wniosku dekretowego, a w związku z tym przy wydawaniu decyzji naruszył art. 7, art. 77 §1, art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust 1 dekretu, podczas gdy decyzja [...] odpowiadała prawu,
- art. 7 kpa, 77 §1 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017r. przez niedokonanie wszechstronnej, prawidłowej kontroli legalności rozstrzygnięcia Prezydenta [...] i wadliwe uznanie, że naruszył on przepisy prawa, co skutkowało uchyleniem ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. ,
2. naruszenie prawa materialnego tj.
- art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, przez błędne uznanie, że wszystkie przesłanki określone w tym przepisie, mające kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku dekretowego nie zostały przez Prezydenta [...] ustalone,
- art. 64 w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, a przez to pozbawienie skarżącej prawa uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność jej spadkodawców.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione.
Miasto [...] zarzuciło zaskarżonej decyzji:
1. naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze ust. [...] w zw. z art.29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa poprzez bezpodstawne stwierdzenia zawarte w decyzji, tj. w tytule pkt III.1 (str. 15) i zacytowane, a dotyczące przesłanki posiadania nieruchomości, która to przesłanka nie dotyczyła byłych właścicieli nieruchomości (stąd nie była badana przy rozstrzyganiu wniosków dekretowych składanych przez właścicieli), a jedynym kryterium oceny zasadności wniosków było spełnienie przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), określonej w art. 7 ust. 2 dekretu, w konsekwencji czego Prezydent [...] nie oceniając tej kwestii i nie zamieszczając rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopuścił się nieprawidłowości, tym bardziej, że prawidłowość decyzji powinna być oceniana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, a nie na podstawie przepisów wprowadzonych po jej wydaniu,
2. naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 w zw. z art. 19 i art. 20 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt.III.2 (str. 24) dotyczących dokonania przez Komisję oceny prawidłowości decyzji reprywatyzacyjnej na podstawie przesłanek nieistniejących w dniu wydawania decyzji, tj. na podstawie klauzuli generalnej "interesu społecznego", która nie mogła stanowić podstawy odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, bowiem decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego w oparciu o wniosek dekretowy ma charakter decyzji związanej, a nie uznaniowej, tzn. wydawana jest po spełnieniu ściśle określonych przesłanek, której nie stanowiła na dzień wydawania decyzji zgodność z interesem społecznym, a warunkiem uwzględnienia wniosku dekretowego nie było uprzednie zapewnienie lokali zamiennych lub socjalnych lokatorom nieruchomości, a Komisja bezzasadnie łączy sytuację lokatorów z samą kwestią wydawania decyzji reprywatyzacyjnej, podczas gdy nie zachodzi między nimi żadna relacja. Sytuacja lokatorów nieruchomości nie świadczy o tym, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana w sposób bezprawny. Organ nie mógł więc naruszyć przepisu, który nie obowiązywał w dniu wydawania decyzji;
3. naruszenie przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 32 w zw. z art. 11 ust. 2 pkt 4 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 4 ustawy poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji wytycznych, tj. w pkt. V.5. (str. 34), których realizacja może budzić pewną wątpliwość z uwagi na fakt, że prawo do lokalu socjalnego jest przyznawane przez sąd powszechny przy orzekaniu eksmisji z lokalu, a zadanie gminy polega na realizacji tego orzeczenia, zaś lokal zamienny jest przyznawany w przypadku wypowiedzenia stosunku najmu przez właściciela z uwagi na potrzebę opróżnienia budynku w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku. Miasto może więc zrealizować wytyczne Komisji jedynie w zakresie lokatorów jednego z lokali, bowiem dotychczas sąd powszechny wydał cztery wyroki eksmisyjne z przyznaniem prawa do lokalu socjalnego i tylko jedna rodzina oczekuje jeszcze na realizację przyznanego uprawnienia. Oznacza to, że na dzień złożenia skargi [...] nie ma podstaw prawnych do realizacji tych wytycznych w szerszym zakresie, bowiem nie otrzymało innych wyroków orzekających eksmisję z prawem do lokalu socjalnego, niż te, o których mowa w uzasadnieniu skargi, a ponadto względem przedmiotowej nieruchomości właściwe organy nie wydały decyzji o wyłączeniu budynku z użytkowania i potrzebie jego opróżnienia w związku z koniecznością jego rozbiórki lub remontu, podczas gdy wytyczne decyzji sugerują, że [...] ma zapewnić lokale zamienne lub socjalne wszystkim najemcom lokali w budynku położonym w W. przy ul. [...]; ponadto Komisja nie jest uprawniona do wydawania wytycznych [...] jako jednostce samorządu terytorialnego posiadającej osobowość prawną w zakresie zapewniania lokali zamiennych lub socjalnych w związku z koniecznością ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego;
4. naruszenie przepisów tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 678 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w zw. z art. 4 pkt 4b) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w pkt III.2.6. (str. 26 -28) w całości; w pkt III.2.7. (str. 28) w całości, podczas gdy przekazanie przez [...] posiadania budynku i poszczególnych lokali, a także wstąpienie następców prawnych dawnych właścicieli w stosunek prawny wynikający z umów najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach objętych działaniem dekretu [...] następowało na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego dawnej decyzji dekretowej, wydania decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego i zawarcia umowy użytkowania wieczystego, co było powszechnie uznawane jako "zbycie" nieruchomości, o którym mowa w art. 678 § 1 k.c., a prawidłowość tej praktyki, jako mającej na celu przede wszystkim zapewnienie ochrony lokatorom, przez wiele lat potwierdzało orzecznictwo sądów powszechnych. Przyjęcie innego poglądu w ówczesnym stanie prawnym oznaczałoby, że umowy najmu wygasły, co jest nie do zaakceptowania, ani pod względem prawnym, ani z punktu widzenia interesów lokatorów, ponieważ powodowałoby sytuację, w której lokator zajmowałby lokal bez tytułu prawnego, a co za tym idzie byłyby narażony na ciągle ryzyko eksmisji z lokalu.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione.
W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 26 marca 2019 r. Komisja podtrzymała stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji.
Również skarżąca M. S. w piśmie procesowym z dnia 26 marca 2019 r. podtrzymała stanowisko przedstawione w skardze.
Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2019 r. Sąd połączył sprawy ze skarg M. S. (sygn. akt I SA/Wa 1990/18) i Miasta [...] (sygn. akt I SA/Wa 1991/18) do łącznego rozpoznania i rozstrzygania, oraz prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 1990/18.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że Miasto [...] wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Komisję w odpowiedzi na skargę ma legitymację do wniesienia skargi. Została również uznana za stronę postępowania prowadzonego przez Komisję.
Sąd podnosi, że ustawa z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (przywoływana również jako ustawa), nie zawiera własnej definicji strony postępowania toczącego się przed Komisją. Zatem uznać należy, że w tej sytuacji stronę postępowania definiuje art. 28 k.p.a., z mocy odesłania zawartego w art. 38 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 28 k.p.a. "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek."
Co do zasady zatem jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna, której organ wydawał decyzję reprywatyzacyjną, w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy, nie miałaby legitymacji strony w postępowaniu prowadzonym przez Komisję, gdyby chodziło tylko o "byt prawny" decyzji reprywatyzacyjnej, nawet gdyby jej uchylenie wywoływało określone skutki cywilne dla gminy jako właściciela (tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym). Tymczasem jednak z niektórych rozwiązań przyjętych w ustawie z 9 marca 2017 r. wynika, że oprócz możliwości wydania określonych w art. 29 ust. 1 rozstrzygnięć wobec decyzji reprywatyzacyjnej, Komisja może przyznawać dodatkowe uprawnienia na rzecz [...] (przewidziany w art. 31 zwrot równowartości nienależnego świadczenia, przysługujący [...] w oparciu o art. 32). Ponadto w uzasadnieniu decyzji Komisja niejako przesądziła zasadność ubiegania się przez osoby pokrzywdzone lub poszkodowane, wydaną decyzją reprywatyzacyjną, zajmujące lokale mieszkalne w budynku od Miasta [...] na podstawie art. 33 ustawy stosownych rekompensat w terminie 30 dni od wydania niniejszej decyzji. Powyższe powoduje, że [...] w postępowaniu przed Komisją nabywa interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż chodzi tu o jego uprawnienia, o których nie rozstrzygała dotychczas kontrolowana przez Komisję decyzja reprywatyzacyjna. W takim znaczeniu jest to więc nowa sprawa administracyjna i sytuacja szczególna, która uzasadnia udział [...] w postępowaniu, mimo że wcześniej organ tej jednostki samorządowej wydał decyzję reprywatyzacyjną. Jeżeli więc Miasto [...] było stroną w postępowaniu przed Komisją, to nie utraciło tego statusu w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Zauważyć należy, że możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego samego uzasadnienia decyzji lub jego części, ze względu na rolę jaką spełnia uzasadnienie, została dopuszczona w orzecznictwie "jeszcze pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym; jest ono powszechnie akceptowane również w obecnym stanie prawnym. Brak jest jednak w dalszym ciągu zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w takim przypadku, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia skargi. Istota rozbieżności w poglądach sprowadza się do kwestii, czy jest dopuszczalne wniesienie skargi skierowanej jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej – z wyłączeniem kwestionowania samego rozstrzygnięcia, a w rezultacie czy jest dopuszczalne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie jej uzasadnienie" (zob. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie uzasadnienie lub jego fragmenty", ZNSA 1 (70)/2017).
Sąd w obecnym składzie odrzuca koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi o zakresie zaskarżenia zawężonym przez skarżącego tylko do uzasadnienia danej decyzji bądź jego części, sąd jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji. Zdaniem Sądu ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, niezależnie od siebie. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne (zob. przegląd poglądów w tym zakresie [w:] J. Turski, jw. oraz orzecznictwo i doktryna tam powołane). W przypadku wadliwości uzasadnienia decyzji, z powodu niewzruszenia przez sąd rozstrzygnięcia decyzji, stałoby się ono prawomocne, a ponownie wydana decyzja jako całość – z niepoddaną kontroli sądowo-administracyjnej prawomocną osnową oraz wydanym w toku ponownego rozpoznania sprawy uzasadnieniem-byłaby dotknięta nieważnością jako powtórzone orzeczenie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Podnosi się przy tym, że wniesienie skargi przeciwko uzasadnieniu decyzji zawsze oznacza zaskarżenie decyzji jako całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane, stanowią integralną całość. W konsekwencji uwzględnienie skargi z powodu wadliwości wyłącznie uzasadnienia zawsze skutkuje uchyleniem decyzji jako całości decyzji administracyjnej (zob. jw.).( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2018r. sygn. akt I SA/Wa 920/18).
W ocenie Sądu skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia decyzji powinna zostać oddalona, ale wyłącznie w sytuacji, gdy wady uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie jednakże mamy do czynienia z odmienną sytuacją, bowiem błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe skutkuje zaś jej uchyleniem.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę Miasta [...] za dopuszczalną i podlegającą rozpoznaniu.
Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem prawa zarówno materialnego, jak i procesowego, mającym wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jej uchylenia.
Komisja wydając zaskarżoną decyzję uznała, że Prezydent [...] wydając kwestionowaną decyzję reprywatyzacyjną dopuścił się naruszenia zasady prawdy obiektywnej ( art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy) poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.
W świetle unormowania art. 7 ust. 1 dekretu warunkiem skutecznego złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (od 1947 r. prawa własności czasowej) przez byłego właściciela lub jego następcę prawnego było posiadanie gruntu w momencie wnoszenia wniosku.
Spełnienie tego warunku nie oznacza jednak faktycznego wykonywania przez byłego właściciela władztwa na owym gruncie i jego manifestowania. Zgodnie bowiem z utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i doktrynie poglądem, o posiadaniu rzeczy decyduje sama możliwość korzystania z niej nie zaś faktyczne korzystanie, a władztwo faktyczne nad rzeczą będące jej posiadaniem nie musi wyrażać się w formie gospodarczo efektywnej. Zmiana formy gospodarowania na nieruchomości lub nawet przejściowe zaprzestanie wykorzystywania jej w sposób efektywny ekonomicznie samo w sobie nie musi oznaczać, że dotychczasowy władający nią utracił atrybuty posiadania, to jest corpus i animus charakteryzujące posiadacza (por. post. SN z 4.03.2016 r I CSK 519/15, z 16.11.2017 V CSK 15/17). Analogicznie posiadanie postrzegane było na tle przepisów Kodeksu Napoleona obowiązującego na obszarze [...] w dacie wejścia w życie dekretu. Jak wyjaśnił to Sąd Najwyższy w postanowieniu z 19 czerwca 2018 r. I CSK 509/17 w świetle art. 2228 przywołanego Kodeksu, utratę władztwa można rozważać dopiero wtedy, gdy posiadacz, który nie może rzeczą władać osobiście, utraci możliwość posiadania pośredniego przez inną osobę. Samo natomiast pojęcie ciągłości posiadania – na co zwracano uwagę już w przedwojennym orzecznictwie Sądu Najwyższego - nie wymaga, aby dzierżenie lub używanie rzeczy trwało ustawicznie w każdym momencie i bez żadnych przerw, gdyż byłoby to niemożliwe do wykonania (por. orzeczenie SN z 10.01.1934 r. I C 873/33). Takie rozumienie instytucji prawnej posiadania pozostawało także aktualne na gruncie obowiązujących od 1 stycznia 1947 r. przepisów dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.), który w tej materii powielał w istocie unormowania Kodeksu Napoleona.
Przyjmując zatem, że władzę faktyczną nad rzeczą ma nie tylko ten, kto z niej rzeczywiście, efektywnie korzysta, ale także ten, kto ma tylko możliwość takiego korzystania, choćby nie czynił z niej użytku, nie sposób podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. Kp 3/15 (przywoływanego przez Komisję), że prawo do skutecznego złożenia wniosku dekretowego, prawodawca przyznał "tylko tym osobom, które - mimo przejścia własności gruntu na podmiot publiczny w posiadanie - zachowały faktyczne władztwo nad gruntem, które mogło przejawiać się w różny sposób (np. (współ)decydowania i (współ)finansowania odbudowy, zachowania lokalu i zamieszkiwania w nim, płacenia danin publicznych)". Przesłanka "posiadania gruntu" przez byłego właściciela, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu będzie bowiem spełniona także w sytuacji gdy były właściciel wprawdzie w dacie składania wniosku gruntem efektywnie nie włada, ale samej możliwości władania nim w sposób faktyczny nie został pozbawiony (np. w następstwie wydania w stosunku do niej orzeczenia o niezwłocznym objęciu nieruchomości w trybie 22 § 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym - Dz. U. Nr 86, poz. 776 i rozpoczęcia na niej inwestycji) oraz owego prawa się nie zrzekł. A to oznacza, że czynienie przez organ dekretowy w takich uwarunkowaniach szczegółowych ustaleń, co do sposobu wykonywania posiadania przez byłego właściciela nieruchomości, staje się zbędne.
Oczywistość spełnienia przywołanego warunku w szczególności dobitnie występuje w sytuacji, gdy grunt nieruchomości [...] w dacie wejścia w życie dekretu pozostawał zabudowany. Zgodnie wszak z art. 5 dekretu budynki na nim się znajdujące nadal pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, który to stan utrwalał się w przypadku uwzględnienia wniosku. Na własność [...] (od 1950 r. Skarbu Państwa) przechodziły one natomiast dopiero z chwilą bezskutecznego upływu terminu do złożenia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej albo prawa zabudowy albo z chwilą prawomocnego oddalenia takiego wniosku (art. 8 dekretu). Co warto przy tym podkreślić, także własność budynków zniszczonych w stopniu, który powodował, że nie nadawały się do odbudowy (co powinno być stwierdzone odpowiednim orzeczeniem władzy budowlanej wydanym w trybie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny - Dz. U. z 1947 r. Nr 37, poz. 181) nie przechodziła z dniem wejścia w życie dekretu w. na rzecz gminy. Następowało to bowiem dopiero w efekcie bezskutecznego upływu wyznaczonego przez gminę terminu do ich usunięcia (art. 6 ust. 1 i 2 dekretu).
Zważyć należy, że z treścią prawa własności już od czasów rzymskich związana jest triada uprawnień właściciela w postaci: posiadania, korzystania i rozporządzania rzeczą. Skoro zatem budynek znajdujący się na gruncie nieruchomości [...] pozostawał własnością przeddekretowych wspóółwłaścicieli, przynależały im także atrybuty tego prawa, w tym możliwość jego posiadania. Ta z kolei rozciągać się musiała także na grunt, na którym był on posadowiony. W konsekwencji czego złożony przez taki podmiot w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu wniosek, w sposób oczywisty nie mógł być zakwestionowany ze względu na niespełnienie ustanowionego w tym przepisie warunku posiadania gruntu. Z tych właśnie przyczyn zbędne było podejmowanie w toku postępowania dekretowego dodatkowych czynności dowodowych pod kątem oceny jego zaistnienia. W związku z czym także formułowanie w tym zakresie w uzasadnieniu wydawanych na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu pozytywnych decyzji dodatkowych rozważań mogło być pominięte, jako nic nie wnoszących do sprawy dywagacji o charakterze czysto akademickim.
W sytuacji zatem, gdy z okoliczności faktycznych wyłaniających się z akt sprawy nie wynika by możliwość władania gruntem nieruchomości warszawskiej była wyłączona, a przy tym tezie takiej dokumenty wręcz przeczą, nie można postawić organowi dekretowemu zarzutu, że przy rozstrzyganiu sprawy nie ustalił w niej relewantnych z punktu widzenia stosowanych norm prawa materialnego elementów stanu faktycznego, uchybiając tym samym przepisom procedury administracyjnej.
W realiach niniejszej sprawy stwierdzenie, że decyzja reprywatyzacyjna naruszyła prawo z uwagi na niezbadanie przesłanki posiadania jest oczywiście niezasadne.
Przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność E. i C. małż. P., B. i W. małż. P. oraz E. i B. małż. P., których spadkobiercami są beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej. Wniosek dekretowy złożony zaś został przez jej współwłaścicieli.
Zaświadczeniem z dnia [...] czerwca 1947r. wydanym przez Zarząd Miejski [...] stwierdzono, że współwłaściciele weszli w jej posiadanie przed objęciem jej przez Zarząd Miejski.
Jak wynika z akt sprawy dopiero decyzją z dnia [...] lutego 1970r. Prezydium Rady Narodowej [...] przekazało przedmiotową nieruchomość w użytkowanie Zarządowi Budynków Mieszkalnych [...]. Przejęcie w zarząd i administrację nastąpiło z dniem [...] lipca 1970r. na podstawie protokołu przejęcia nieruchomości.
Ponadto jak wynika z oświadczenia H. A. z dnia [...] czerwca 2018r., na które m.in. powołuje się Komisja, posiada ona wiedzę od starszych lokatorów, że na przedmiotowej nieruchomości była właścicielka, która zdała kamienicę do Urzędu i w zamian dostała mieszkanie. Powyższe potwierdza również treść wyjaśnień złożonych przez E. P. w dniu [...] grudnia 1990r. w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku po W. P. (zm. w 1948r.) i B. P. (zm. w 1960r.) prowadzonym przed Sądem Rejonowym dla [...] w sprawie o sygn. akt [...], a z których wynika, że ostatnio przed śmiercią zamieszkiwali oni w W. przy ul. [...].
Przyjęcie zatem stanowiska Komisji, zgodnie z którym w sytuacji, w której wniosek o przyznanie prawa własności czasowej składany był przez właściciela i jednocześnie z akt sprawy nie wynikało, by właściciel ten nie miał możliwości posiadania nieruchomości oznaczałoby, że kwestia ustalenia posiadania, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. ma charakter wyłącznie formalny. Nie można jednak na podstawie przesłanki wyłącznie formalnej uchylać ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż godziłoby to w wynikającą z art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych.
Sąd podkreśla w tym miejscu, że zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 k.p.a. ma swoje umocowanie w konstytucyjnej zasadzie zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, OTK ZU1998/3/29) i z zasady państwa prawnego ujętej w art. 2 Konstytucji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lutego 2003 r., P 11/02 OTK ZU 2003/2A/12, z dnia 17 maja 2004 r., SK 32/03, OTK ZU 2004/5A/44). Jak wskazuje się w nauce prawa administracyjnego, "jednostka będąca adresatem ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych ma prawo oczekiwać, że jej sytuacja prawna ukształtowana w sposób autorytatywny i wiążący przez organy państwa prawa nie będzie w sposób dowolny i nieprzewidywalny zmieniana a granice czasowe i treściowe władczej ingerencji w tę sytuację będą w sposób jasny i precyzyjny wyznaczone" (cytat za M. Kamiński, "Konstytucyjne podstawy domniemania ważności decyzji administracyjnej", Państwo i Prawo 9/2007 str. 56 i nast.).
Drugim zarzutem wobec decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta [...] było uznanie przez Komisję, że jej wydanie doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, gdyż lokatorom nieruchomości w. do dnia wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie zapewniono lokali zamiennych lub lokali socjalnych, a ponadto przyczyniło się do zastosowania wobec osób będących lokatorami w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), przemocy innego rodzaju, przejawiającej się przede wszystkim uniemożliwieniem osobom zajmującym lokale w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości kontynuowania umowy najmu na warunkach preferencyjnych, które zapewniały im umowy najmu zawarte z Miastem [...].
Sąd powyższego stanowiska nie podziela.
Jeśli chodzi o skutki rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w kontekście ww zarzutów Komisji, należy wskazać, że w ocenie Sądu nie można wiązać faktu wydania kwestionowanej decyzji reprywatyzacyjnej ze skutkami w postaci niezapewnienia lokatorom lokali zamiennych lub socjalnych czy uniemożliwieniem poprzez jej wydanie kontynuowania przez nich umów najmu na warunkach preferencyjnych. Decyzja reprywatyzacyjna odnosiła się bowiem jedynie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, a budynek przez cały czas pozostawał własnością spadkobierców przeddekretowych właścicieli zgodnie z art. 5 dekretu. Nie zachodzi zatem w niniejszej sprawie bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy decyzją reprywatyzacyjną, a działaniami jej beneficjentów po wydaniu decyzji.
Wprawdzie prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń, jednak Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.
Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw, np. ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1610 ze zm.).
W ustawie tej znalazły się regulacje dotyczące obowiązków zarówno właściciela, jak i najemcy.
Komisja odwołując się szeroko w uzasadnieniu decyzji do kwestii interesu społecznego pomija fakt, że art. 7 ust. 2 dekretu w. nie ma charakteru przepisu uznaniowego. Jest to przepis związany, obligujący organ w razie zaistnienia określonych w nim przesłanek do wydania decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego. Innymi słowy, organ nie ma możliwości uchylenia się od ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego o ile ustali, że zaistniały przewidziane w nim przesłanki. Przepis ten nie pozwala organowi na odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z uwagi na przesłankę interesu społecznego, słuszny interes obywateli, czy też konieczność zapewnienia lokatorom mieszkań komunalnych.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przyjmowany w orzecznictwie pogląd, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym oddania w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. w użytkowanie wieczyste zabudowanej nieruchomości oprócz jej dawnych właścicieli i ich następców prawnych mogą mieć jedynie właściciele lokali mieszczących się w usytuowanym na tym gruncie budynku, nabytych uprzednio od Skarbu Państwa bądź gminy (zob. wyroki NSA: z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95, z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. I OSK 427/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie takie nie dotyczy natomiast interesu prawnego najemców lokali w budynku znajdującym się na takiej nieruchomości, którzy w ramach stosunku najmu uprawnieni są do korzystania z lokali mieszkalnych, jako że nie dysponują oni tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Nie można skutecznie wywieść interesu prawnego z faktu istnienia obligacyjnego stosunku cywilnoprawnego. Sam bowiem fakt ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie skutkuje ani automatycznym wygaśnięciem umowy najmu, ani nie uniemożliwia wykonywania przez najemcę jego uprawnień.
Zwrócić należy również uwagę, że ocena skutków prawnych wydania decyzji reprywatyzacyjnej w zakresie umów najmu lokali komunalnych ma charakter sprawy cywilnej, do rozpoznania której właściwy jest wyłącznie sąd powszechny. Ocena ta wykraczała poza kompetencje Komisji jako organu administracji i wykracza również poza kompetencje sądu administracyjnego.
W ocenie Sądu powiązanie wydania decyzji reprywatyzacyjnej z sytuacją lokatorów mogłoby mieć miejsce w sytuacji, gdyby np. decyzja reprywatyzacyjna dotyczyła nie tylko ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu, ale również sprzedaży budynku beneficjentom takiej decyzji, co zaś ma miejsce wówczas, gdy budynek nie stanowi własności przeddekretowych właścicieli w rozumieniu art. 5 dekretu, a został wzniesiony po 1945r. ze środków publicznych.
Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że nie podziela stanowiska Komisji, że przesłanka o której mowa w art. 30 ust. 4 ustawy z 9 marca 2017 r., a więc okoliczność, że nieruchomość zamieszkała jest przez lokatorów, którym do dnia wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie zapewniono lokali zamiennych lub lokali socjalnych stanowi samoistną przesłankę uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej.
W ocenie Sądu, przesłanka ta pozwala na uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej, jedynie w razie ustalenia zaistnienia okoliczności, o której mowa w art. 29 ust. pkt 1 ustawy z 9 marca 2017 r., to jest w sytuacji, gdy decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa, co w niniejszej nie miało miejsca. Przepis art. 30 ust. 4 wyraźnie bowiem odsyła do art. 29 ust. 1 pkt 3, który stanowi, że Komisja uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa (...).
Przyjęcie wykładni przedstawionej przez Komisję prowadziłoby do stanu niepewności prawnej. Przy takiej wykładni, żaden z podmiotów, który odzyskał nieruchomość na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej, jeśli w nieruchomości znajdowali się lokatorzy, nie mógłby być pewien, czy w dowolnym czasie nie zostanie wobec niego wszczęte postępowanie mające na celu uchylenie posiadanej decyzji. Prowadziłoby to do arbitralności i pozwalało na eliminowanie przez organ dowolnie wybranych orzeczeń reprywatyzacyjnych.
Dodatkowo należy podnieść, że za prawidłowe trzeba uznać rozstrzygnięcie Prezydenta [...] zawarte w pkt III decyzji reprywatyzacyjnej, a dotyczące odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części dawnej nieruchomości hipotecznej, na której znajduje się droga publiczna.
Należy bowiem stwierdzić, że norma zawarta w art. 7 ust.2 dekretu warszawskiego doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego dotyczy gruntu stanowiącego drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Nie do pogodzenia jest zatem interes osoby ubiegającej się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego z interesem ogółu osób wynikającym z powszechnej dostępności do dróg publicznych. Własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne wymienione w art.2 a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Okoliczność powyższa nie jest zresztą kwestionowana przez Komisję.
W świetle wyżej przedstawionych rozważań stwierdzić należy, że Komisja bezzasadnie wszczęła postępowanie w trybie ustawy z dnia 9 marca 2017r., które zakończone zostało wydaniem zaskarżonej decyzji uchylającej decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012r. i przekazującej sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw. Kwestionowana decyzja została bowiem wydana zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu w. i przy jej wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa, a tylko taka sytuacja uprawniała Komisję do wszczęcia postępowania. Powyższe wynika wprost z treści art. 1 ustawy, która określa szczególny tryb postępowania w przedmiocie usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych, dotyczących nieruchomości [...] wydanych z naruszeniem prawa, co w niniejszej sprawie, jak wykazano wyżej nie miało miejsca. W tej sytuacji Komisja powinna rozważyć celowość umorzenia postępowania w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.