I SA/Wa 2055/20

I SA/Wa 2055/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Skiba /przewodniczący/
Jolanta Dargas /sprawozdawca/
Monika Sawa
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 333/22 - Wyrok NSA z 2025-09-04
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 135, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. N., D. N., M. N., E. K., E. N. i P. N. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz A. N., D. N., M. N., E. K., E. N. i P. N. solidarnie kwotę 4651 (cztery tysiące sześćset pięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Nieruchomość położona w gminie [...], w obrębie [...] - [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod inwestycję pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] [...] - [...], odc. koniec obwodnicy [...] - węzeł "[...] ": część nr 1: odc. realizacyjny [...] (węzeł "[...] " obecnie "[...] " - bez węzła) - [...] (węzeł: "[...] " obecnie "[...] "- bez węzła)". Przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Na podstawie wpisów w księdze wieczystej nr [...] stwierdzono, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej byli A. N. (udział [...]), D. N. (udział [...]), M. N. (udział [...]), E. N. (1) (udział [...]), E. N.(2) (udział [...]) oraz P. N. (udział [...]). Działy III i IV ww. księgi wieczystej pozostawały wolne od wpisów.
Organ wojewódzki ustalił, że E.N.(1) nosi obecnie nazwisko K..
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] - [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz o przyznaniu ustalonego odszkodowania na rzecz: A. N. w kwocie [...] zł z tytułu udziału [...] części we współwłasności nieruchomości, D. N. w kwocie [...] zł z tytułu udziału [...] części we współwłasności nieruchomości, M. N. w kwocie [...] zł z tytułu udziału [...] części we współwłasności nieruchomości, E. K. w kwocie [...] zł z tytułu udziału [...] części we współwłasności nieruchomości, E. N. (2) w kwocie [...] zł z tytułu udziału [...] części we współwłasności nieruchomości oraz P. N. w kwocie [...] zł z tytułu udziału [...] części we współwłasności nieruchomości.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A.N., D. N., M. N., E. K., E. N.(2) oraz P N..
Minister Rozwoju rozpatrując sprawę przywołał treść przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm.) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2020 r. poz. 65 ze zm.) znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie i wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2019 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego J. S..
Opisując przedmiotową nieruchomość autorka operatu wskazała, że położona jest ona bezpośrednio wśród upraw polowych oraz w dalszej odległości od zabudowy zagrodowej. Dojazd do nieruchomości odbywał się drogą gminną gruntową. W oddaleniu znajdowało się częściowe uzbrojenie terenu. Na działce znajdowały się zasiewy pszenżyta na pow. [...] ha. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., z późniejszymi zmianami, przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym jako RP - obszary rolnicze.
Analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych i przeznaczonych na inwestycje drogowe oraz gruntów rolnych, dokonana przez biegłą, wykazała, że ceny gruntów rolnych są niższe od cen gruntów wykupowanych pod inwestycje drogowe. Stąd przeznaczenie działki rolnej pod drogę zwiększa jej wartość. W związku z powyższym biegła określiła wartość rynkową nieruchomości gruntowej dla alternatywnego sposobu użytkowania jako podstawy określenia wysokości odszkodowania, posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne.
Do wyceny gruntu przedmiotowej nieruchomości wybrano podejście porównawcze, metodę porównywania parami.
Analizując rynek nieruchomości drogowych biegła stwierdziła, że w gminie [...] w badanym okresie nie odnotowano ani jednej transakcji nabycia gruntu pod drogę publiczną. Z powodu braku transakcji na rynku lokalnym sięgnięto po transakcje z obszaru rynku regionalnego obejmującego powiaty zlokalizowane w południowej części województwa [...], włączając również w obszar analizy powiaty sąsiednie z województwa podkarpackiego (z wyłączeniem miast powiatowych). Ponadto monitoringiem objęto rynek z okresu od stycznia 2017 r. do dnia wyceny. W wyniku analizy wyodrębniono kilkadziesiąt transakcji dotyczących działek niezabudowanych przeznaczonych na cele drogowe. Ceny gruntów drogowych w otoczeniu rolnym kształtowały się od 6 zł/m2 do 15 zł/m2, natomiast do celów wyceny wyłoniono 3 nieruchomości możliwie najbardziej podobne z przedziału cenowego od 9,08 zł/m2 do 11,88 zł/m2. Po przeprowadzonej analizie biegła stwierdziła stabilizację cen w okresie ich badania, zatem nie aktualizowała ich trendem czasowym.
Biegła ustaliła, że dla rynku najważniejsze znaczenie mają następujące atrybuty wraz z odpowiadającymi wagami: lokalizacja ogólna nieruchomości (waga 50%) oraz położenie szczegółowe i otoczenie (waga 50%). Na str. 15-16 operatu szacunkowego przedstawiono opis przyjętych cech rynkowych oraz opis nieruchomości przyjętych do porównania. Następnie biegła dokonała zestawienia nieruchomości przyjętych do porównania z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny z uwzględnieniem przyjętych cech rynkowych, a także określiła wartość poprawek kwotowych. Wartość rynkową 1 m2 gruntu obliczono na kwotę 9,85 zł, w związku z czym wartość rynkowa gruntu przedmiotowej nieruchomości wyniosła [...] zł. Wartość składników roślinnych biegła wyceniła na 684 zł. Łączna wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wyniosła [...] zł.
Tak ustaloną wartość Wojewoda [...] powiększył o 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości inwestorowi w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.
Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2019 r., Minister wskazał, iż nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu poprawek cen nieruchomości wybranych do porównania. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia.
Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania przed organem I instancji do akt sprawy został złożony kontroperat sporządzony w dniu [...] stycznia 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. D..
Rzeczoznawca majątkowy P. D. dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych i ustalił, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne są wyższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod rolę. Stąd kierując się zasadą korzyści, oszacowanie wartości przedmiotowej nieruchomości oparto na nieruchomościach o przeznaczeniu drogowym.
Przy określeniu wartości nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami.
W wyniku analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zebrano 16 transakcji, których ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 9,08 zł do 64,00 zł za 1 m2 gruntu. Do porównania przyjęto 8 transakcji nieruchomościami.
Rzeczoznawca ustalił, że głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja ogólna (waga 54,34%), otoczenie nieruchomości (waga 33,73%) oraz przeznaczenie (waga 11,93%). Rzeczoznawca dokonał charakterystyki przyjętych cech w załączniku nr 1 do operatu. Opis nieruchomości przyjętych do porównania zamieszczono w załączniku nr 2 operatu. Następnie określono na podstawie współczynników korygujących cenę za 1 m2 wycenianej nieruchomości. Wartość 1 m2 gruntu przedmiotowej nieruchomości oszacowano na kwotę 26,63 zł, co pozwoliło na określenie wartości gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę [...] zł. Wartość utraconych pożytków biegły oszacował na 758 zł. Wartość przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy P. D. określił na [...] zł.
Ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. pozwala zdaniem Ministra stwierdzić, że przedłożony przez strony operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia wartości działki nr [...].
Jakkolwiek rzeczoznawca majątkowy P. D. mając na uwadze, iż ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych drogowych są wyższe od cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych rolnych, określił wartość przedmiotowej nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, to uzasadnione wątpliwości Ministra wzbudził dobór nieruchomości porównawczych. Minister, podobnie jak organ pierwszej instancji, wskazał, że większość nieruchomości położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, zaś wyceniana nieruchomość leży we wsi [...], oddalonej od [...], tj. siedziby powiatu. Ponadto otoczenie nieruchomości porównawczych stanowiły głównie tereny zabudowane, zagospodarowane, z zabudową mieszkaniowo-usługową oraz usługową, natomiast otoczenie przedmiotowej nieruchomości to tereny rolne, niezabudowane. Rzeczoznawca majątkowy P. D. wyraźnie wskazał, że głównymi cechami rynkowymi, mającymi wpływ na wartość nieruchomości są lokalizacja oraz otoczenie, których wagi łącznie wynoszą 88,07%. Stąd dobór nieruchomości podobnych do wycenianej winien w jak największym stopniu uwzględniać podobieństwo tychże nieruchomości do nieruchomości wycenianej pod względem lokalizacji oraz otoczenia.
Trudno natomiast, zdaniem organu odwoławczego, dostrzec decydującą zależność pomiędzy ceną nieruchomości a rangą drogi. Z porównania średnich cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod drogi krajowe i drogi innej kategorii wynika, iż kształtują się na niemal identycznym poziomie - 39,89 zł/m2 i 40,58 zł/m2. Natomiast wszystkie nieruchomości w zbiorze, które przeznaczone były pod drogi krajowe położone były jednocześnie wśród terenów zurbanizowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, usługową oraz siedliskową. Podobne relacje zaobserwować można zestawiając transakcje nr 13 i nr 14. Obie nieruchomości zostały bowiem nabyte pod drogi o znaczeniu lokalnym, głównie dla mieszkańców wsi. Transakcja nr 13 osiągnęła cenę 30,00 zł/m2 i położona była w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej i siedliskowej. Natomiast transakcja nr 14, - na marginesie wskazać należy, iż obaj rzeczoznawcy uznali ją za podobną do nieruchomości wycenianej i przyjęli do porównań , osiągnęła cenę 9,08 zł/m2 i położona była wśród gruntów rolnych, a w jej dalszym sąsiedztwie znajdowała się zabudowa siedliskowa rozproszona.
W ocenie Ministra, Wojewoda [...] prawidłowo ocenił przedłożony przez strony operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2020 r., wskazując, że nie może one stanowić podstawy określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego P. D. transakcje nieruchomościami nie spełniają warunku podobieństwa określonego w art. 4 pkt 16 ugn, przez co określona na ich podstawie wartość przedmiotowej nieruchomości nie może być uznana za poprawną.
Odnosząc się do zarzutów skarżących, Minister wskazał, że biegła dokonała analizy transakcji z rynku gruntów drogowych oraz ustaliła cechy rynkowe istotne dla oceny wartości nieruchomości. Rzeczoznawca stwierdziła, że ceny transakcyjne na badanym rynku kształtowały się głównie w zależności od lokalizacji ogólnej nieruchomości oraz położenia szczegółowego i otoczenia. Nieruchomości przyjęte do porównania zostały wytypowane zgodnie z przedstawioną przez biegłą analizą rynku i odzwierciedlały charakterystykę cech rynkowych, wpływających na wartość nieruchomości. Na tej podstawie Minister uznał, że biegła prawidłowo uzasadniła wybór nieruchomości, które tworzą zbiór transakcji porównawczych oraz prawidłowo określiła cechy różniące nieruchomości. Za bezzasadny uznał zarzut przyjęcia do porównania przez biegłą transakcji nieprzeznaczonych pod drogi. Biegła na stronie 9 operatu szacunkowego wskazała, że analizą objęto rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne, wydzielonymi z terenów rolnych, łąk i pastwisk oraz gruntów leśnych. Zdaniem Ministra biegła prawidłowo przyjęła, że cel nabycia niewątpliwie w sposób znaczący kształtuje poziom ceny transakcyjnej, co powoduje, że w zbiorze cen porównawczych można uwzględniać również ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych. Przyjęcie zaś przez biegłą nieruchomości o przeznaczeniu zagrodowym nie wyklucza jej z grona nieruchomości rolnych, która tak jak nieruchomość wyceniana, została przeznaczona pod inwestycję drogową.
Odnosząc się natomiast do zarzutu braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez organ I instancji Minister stwierdził, że obowiązujące przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie przewidują obligatoryjnego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w postępowaniu odszkodowawczym.
Dokonując oceny zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że uchybienie to może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
W ocenie organu odwoławczego, sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego J. S. jest prawidłowy. Organ dokonał jego analizy i poddał ocenie z poszanowaniem zasady swobodnej oceny dowodów, nie znajdując przy tym podstaw do zanegowania wartości dowodowej ww. opinii. Natomiast opinia P. D. poddana tej samej ocenie, wykazała szereg omówionych wyżej nieścisłości dotyczących nieprawidłowo dobranego materiału porównawczego i nie może stanowić wiarygodnego dowodu o wartości nieruchomości, a tym bardziej podważyć wiarygodności opinii sporządzonej na zlecenie Wojewody [...].
Skargę na decyzję Ministra Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: A. N., D. N., M. N., E. K., E. N. (2) i P. N. zarzucając jej naruszenie prawa procesowego, bowiem miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 6 w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na:
- wadliwej subsumcji faktu uznanego za udowodniony, dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanego wbrew dowodom, zasadom doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania,
- uznaniu za udowodnioną okoliczność faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości porównawczych jako drogowe, podczas gdy dwie z trzech nieruchomości na dzień transakcji - ich nabycia przez organ publiczny nie były użytkowane jako droga publiczna;
- uznaniu za udowodnioną okoliczność drogowego celu nabycia wszystkich nieruchomości porównawczych, podczas gdy jedna z nich została nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego;
2) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiającego się w:
- niewyjaśnieniu rozbieżności wycen wywłaszczonej nieruchomości, wynikającej ze zgromadzonych dowodów - opinii rzeczoznawców,
- niewyjaśnieniu okoliczności związanej z nie drogowym przeznaczeniem nieruchomości porównawczych, przyjętych za podobne do wycenianej w operacie rzeczoznawcy działającego na zlecenie organu pomimo, iż z opisu oraz dowodów (dokumentów urzędowych) jednoznacznie wynika ich nie drogowe przeznaczenie,
- powierzchownej ocenie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu,
- pominięciu odpowiedzi na zastrzeżenia wyrażone w decyzji Wojewody, co do operatu autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P. D., co doprowadziło do przyjęcia:
- iż w operacie tym większość nieruchomości porównawczych położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, podczas gdy z precyzyjnego opisu nieruchomości oraz odpowiedzi rzeczoznawcy wynika, że wszystkie nieruchomości porównawcze są położone na terenach wiejskich;
- wadliwości doboru nieruchomości porównawczych pod kątem otoczenia, podczas gdy kwestia ta, stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego została szczegółowo i jednoznacznie wyjaśniona w odpowiedzi autora;
- wadliwego doboru cechy cenotwórczej "przeznaczenie" (kategoria drogi), podczas gdy kwestia ta, stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego została szczegółowo wyjaśniona w odpowiedzi autora opinii.
3) art. 8 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, przejawiające się w:
- stosowaniu podwójnych standardów oceny dowodów, operatów szacunkowych dopuszczonych na tę samą okoliczność,
- powierzchownej ocenie operatu rzeczoznawcy powołanego przez organ, w tym jego odpowiedzi na zastrzeżenia strony z argumentacją, iż bardziej wnikliwa ocena wkraczałaby w wiedzę specjalistyczną zarezerwowaną dla biegłego,
- bardzo wnikliwej i obejmującej wiedzą specjalistyczną (nie mniej chybionej) ocenie operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P. D.,
- odstąpieniu od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem obu rzeczoznawców w celu wyjaśnienia tak znacznych rozbieżności w wartościach oszacowania wywłaszczonej nieruchomości.
4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn i powodów odmowy uznania wiarygodności wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego Pana P. D. w zakresie zastrzeżeń organu I stopnia.
Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy a to:
5) art. 154 ust. 1,2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia [...] września 2004 r. poprzez błędną wykładnią polegająca na przyjęciu, że cel nabycia decyduje o przeznaczeniu nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje przyjąć, iż o przeznaczeniu nieruchomości decydują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy i/lub decyzji zezwalającej na realizacją inwestycji drogowej, a w przypadku braku powyższych sposób faktycznego użytkowania;
6) art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieruchomość przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod użytki rolne lub łąkę, nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego, niewykorzystywana na cel drogowy może być uznana za podobną do nieruchomości drogowej - w tym przypadku nieruchomości wycenianej przeznaczonej pod drogę krajową klasy ekspresowej.
Z powołaniem na art. 106 § 3 P.p.s.a. skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów:
a. zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. w zakresie wskazania celu nabycia nieruchomości porównawczej (dz. [...]. obr.: [...]):
b. zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej (dz. [...], obr.: [...]) na dzień nabycia:
c. zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej (dz. [...], obr.: [...]) na dzień nabycia na okoliczność uprawdopodobnienia istotności podniesionych zarzutów na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 8 lutego 2021 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy zgłoszony w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.), odpowiednio stosowane, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.)
W myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, mającej w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. formę operatu szacunkowego. Jest to podstawowy dowód w sprawie o odszkodowanie. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. Ta zaś, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać zweryfikowana i oceniona, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez organ administracji zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Przy respektowaniu oczywiście wymagających wiedzy specjalistycznej wniosków wyprowadzonych w opinii, których samodzielne podważenie przez organ administracji publicznej (a więc podmiot tej wiedzy specjalistycznej pozbawiony) nie jest możliwe. Obowiązkiem organu było zatem przede wszystkim skonfrontowanie jej z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody techniki szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie jej oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. Tego rodzaju oceny operatu, sporządzonego na potrzeby postępowania odszkodowawczego prowadzonego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, organy obu instancji wprawdzie dokonały. Jednakże, zdaniem Sądu, nie była ona przeprowadzona w sposób kompletny, w konsekwencji czego wyprowadzone przez organy konkluzje okazały się błędne. Uszły bowiem ich uwadze istotne nieprawidłowości jakich dopuściła się rzeczoznawca majątkowy J. S. szacując wartość przejętej nieruchomości, co dyskwalifikowało przydatność sporządzonej przez nią opinii z [...] lipca 2019 r., jak również opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] stycznia 2020 r. P. D. sporządzonej na zlecenie skarżących.
Przede wszystkim sposób wyceny przedmiotowej działki w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi winien wzbudzić wątpliwości organów orzekających w sprawie, co do zgodności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w tym w szczególności jego § 36. Ma to natomiast o tyle znaczenie, że przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie - jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212).
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że przejęta działka nr [...] w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w obowiązującym wówczas Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] nie była przeznaczona pod drogi lecz obszary rolnicze. Przeznaczenie nieruchomości jest z kolei jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z ust. 1 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji.
Uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę ww. działki w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawcy odwoływali się do unormowanej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści, wedle której w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Reguła ta jednak w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej (nie przeznaczonych w planie, czy studium pod drogi) ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia. Przepis ten przewiduje mianowicie, że w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:
1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,
2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni
- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.
Oczywistym jest przy tym, że ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów przywileje nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji w studium pod obszary rolnicze) to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim bowiem wypadku winno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod rolę (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki ich wartości o nie więcej niż 50%. A więc na zasadach określonych w § 36 § ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ma ta zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi. Co ważne, nie znajduje w takiej sytuacji także zastosowania § 36 ust. 4 powyższego rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Mógłby on bowiem stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. I OSK 691/17, Lex nr 2639352).
Taka zaś sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Powyższe dyskwalifikuje zatem opartą na ww. regulacji, a także wprost zastosowanej przewidzianej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasadzie korzyści, wycenę ww. działek, jako miarodajny dowód w sprawie.
Z tych względów ustalenie na jej podstawie odszkodowania powoduje, że podjęta w tej materii ostateczna decyzja Ministra Rozwoju oceniana być musi jako wydana z istotnym naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, co prowadzić musi do jej uchylenia, jak też uchylenia utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody [...] . Naruszenie tych przepisów było z kolei wynikiem wadliwej oceny ww. dowodu i naruszenia tym samym art. 80 k.p.a.
Za niezasadny należy uznać zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej z uwagi na to, że jak słusznie zauważył Minister w niniejszej sprawie przeprowadzenie tego rodzaju dowodu nie jest obligatoryjne, a oceny materiału dowodowego można było dokonać kompleksowo i w sposób wyczerpujący na podstawie innych dowodów.
Ponadto wyjaśnić należy, że wniosek o przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze, nie mógł być uwzględniony, gdyż zakres okoliczności jaki miałby być za ich pomocą dowodzony, nie był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do poprawności ustalonego przez organ stanu faktycznego, o którym mowa w 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Rozpatrując ponownie sprawę organ zleci wycenę przejętej nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu, a po jej sporządzeniu umożliwi zapoznanie się z nią stronom postępowania. Na bazie zaś tak poszerzonego materiału dowodowego, ocenionego zgodnie za zasadą swobodnej oceny dowodów, podejmie w sprawie stosowne rozstrzygniecie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.