I SA/Wa 2018/18

I SA/Wa 2018/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-02-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-11-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Falkiewicz-Kluj
Elżbieta Lenart
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1956/22 - Wyrok NSA z 2026-01-13
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska–Jaroszewicz (spr.) sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skarg B. H., M. K. i Miasta [...] przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej we [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz B. H., M. K. i Miasta [...] po 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych na rzecz każdego z nich, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] (dalej-Komisja) decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2006 r. nr [...] o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m² położonego przy ul. [...] w [...], ozn. jako działka ewid. nr [...] w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr [...] z naruszeniem prawa (pkt 1), nałożyła na M. K. (primo voto K.) obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia w kwocie [...] zł ([...] złotych) na rzecz Miasta [...] (pkt 2), nałożyła na B. H. obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia w kwocie [...] zł ([...] złotych) na rzecz Miasta [...] (pkt 3), stwierdziła, że wskutek wydania ww. decyzji reprywatyzacyjnej wyrządzono Miastu [...] szkodę w wysokości odpowiadającej wartości nieruchomości, co do której stwierdzono wydanie decyzji z naruszeniem prawa, poprzez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej (pkt 4).
W toku postępowania Komisja ustaliła, że:
Tytuł własności nieruchomości [...] nr [...] przy ul. [...] w [...], ozn. jako działka ewid. nr [...] w obrębie [...], uregulowany był wpisem jawnym na imię O. R. i Z. z L. małż. K. na mocy aktu kupna z [...] maja 1933 r. (vide świadectwo Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w [...] nr [...] z [...] czerwca 1948 r.). Ich następcami prawnymi są skarżące M. K. i B. H..
Wniosek dekretowy o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu stanowiącego przedwojenną nieruchomość warszawską opisaną w dawnej księdze hipotecznej nr [...], o pow. [...] sążni kwadratowych złożył w dniu [...] czerwca 1948 r. L. P.. Powołał się na dokument pełnomocnictwa udzielonego mu przez [...] oraz Z. K. [...] września 1945 r. przed notariuszem Z. J., nr rep. [...]. Z dokumentu wynika, że O. K., udzielając pełnomocnictwa L. P., działał w imieniu własnym oraz w imieniu swojej żony, Z. K., na podstawie dokumentu pełnomocnictwa udzielonego mu przez żonę [...] grudnia 1934 r.
Ogłoszenie o objęciu gruntu w posiadanie przez Gminę [...] nastąpiło [...] kwietnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] z [...] kwietnia 1948 r.
Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] lipca 1967 r. nr [...] odmówiło ustanowienia użytkowania wieczystego do całości gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] wskazując, że odmowa następuje na podstawie art. 7 ust. 5 dekretu. Równocześnie stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na tej nieruchomości przechodzą na własność Skarbu Państwa.
Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 1992 r. nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości położonej przy ul. [...] przez Gminę Dzielnicę [...] z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2004 r. nr [...], w wyniku rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności złożonego przez następców prawnych przedwojennego właściciela, tj. D. D. i B. H., stwierdziło nieważność orzeczenia z [...] lipca 1967 r., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 i 5 dekretu z 26 października 1945 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu wykazania, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczono ponadto, że w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia obowiązywał Ogólny Plan [...] - Etapowy i Kierunkowy, zatwierdzony uchwałą Nr [...] przez Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1961 r. Zgodnie z tym planem teren nieruchomości przy ul. [...] był przeznaczony pod budownictwo wielorodzinne.
Prezydent [...] decyzją z [...] listopada 2006 r. ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego opisanego wyżej gruntu o pow. [...] m² ozn. jako działka ewid. nr [...] w obrębie [...], KW nr [...], położonego w [...] przy ul. [...] na rzecz:
- M. K. - do udziału wynoszącego [...] części,
- D. D. - do udziału wynoszącego [...] części,
- B. H. - do udziału wynoszącego [...] części.
Ustalił ponadto czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w wysokości [...] zł netto.
Aktem notarialnym z [...] października 2007 r. Rep. A. [...], w wykonaniu ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2006 r. o ustanowieniu użytkowania wieczystego ww. gruntu zawarło umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste z beneficjentkami ww. decyzji, tj. M. K. (w udziale wynoszącym [...] części), D. D. (w udziale wynoszącym [...] części) oraz B. H. (w udziale wynoszącym [...] części). Umowa została zawarta na okres 99 lat, tj. do [...] października 2106 r. Czynsz symboliczny ustalono w wysokości netto [...] zł, płatny z góry do [...] marca każdego roku.
Aktem notarialnym sporządzonym [...] grudnia 2007 r. Rep. A. [...] w wykonaniu umowy sporządzonej [...] grudnia 2004 r. Rep. A. [...] oraz w wykonaniu umowy sporządzonej [...] grudnia 2004 r. Rep. A. [...], M. K., D.D., B.H. sprzedały prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...] wraz z prawem własności budynku posadowionego na tym gruncie na rzecz Fundacji "[...]", reprezentowanej przez W. K.. Z treści aktu notarialnego wynika, że M. K. sprzedała swój udział w nieruchomości za cenę [...] zł, D. D. za cenę [...] zł, B. H. za cenę [...] zł.
Aktem notarialnym z [...] marca 2010 r. zawarto umowę przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynku pomiędzy Fundacją "[...]", a "[...]" S.A. i Wspólnicy Spółką komandytową z siedzibą w [...] (Rep. A. [...]).
Stawiająca do aktu P. M. działająca w imieniu i na rzecz Fundacji "[...]" oświadczyła, że przenosi na rzecz Spółki pod firmą "[...]" S.A. i Wspólnicy Spółka komandytowa tytułem wkładu niepieniężnego prawo użytkowania wieczystego gruntu wraz z własnością budynku posadowionego na tym gruncie. Wartość wkładu strony określiły na [...] zł.
Aktem notarialnym z [...] marca 2011 r. Rep. A [...] "[...]" S.A. - komplementariusz spółki "[...]" S.A. i Wspólnicy Spółka komandytowa, sprzedała prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynku na rzecz spółki pod firmą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowanej przez M. P. działającego jako Prezes jednoosobowego Zarządu [...] Sp. z o.o. sp. k. Strony ustaliły cenę sprzedaży na [...] zł.
W dniu [...] kwietnia 2013 r. zawarto umowę sprzedaży prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...] oraz własności posadowionego na tym gruncie budynku za cenę [...] zł (Rep. A [...]).
Stawiający do aktu M. P. oświadczył, że działa w imieniu:
a) [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], która to spółka jest Wspólnikiem - Komplementariuszem spółki pod firmą [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...], a on sam działa jako organ tego Komplementariusza uprawnionego do reprezentacji tej Spółki (sprzedający)
b) [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jako Prezes jednoosobowego Zarządu uprawniony do samodzielnej jej reprezentacji, która to spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest Wspólnikiem - Komplementariuszem spółki pod firmą [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...], a on sam działa jako organ tego komplementariusza uprawnionego do reprezentacji tej Spółki (kupujący).
Obecnie w budynku przy ul. [...] znajdują się [...] wyodrębnione lokale mieszkalne, w tym [...] lokali użytkowych, których właścicielami wraz z udziałami w nieruchomości wspólnej oraz w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej są osoby trzecie. Dwa lokale pozostają własnością [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowo-akcyjnej w [...]. Budynek przy ul. [...] w [...] jest wpisany do rejestru zabytków prowadzonego przez [...] Konserwatora Zabytków, pod numerem [...], ID: [...], jako Kamienica "[...]".
W dniu [...] czerwca 2017 r. do SKO w [...] wpłynął wniosek Prezydenta [...] o stwierdzenie nieważności decyzji własnej z [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek dekretowy został złożony [...] lipca 1948 r. przez osobę do tego nieumocowaną, bowiem pełnomocnictwo udzielone L. P. wygasło ze względu na śmierć mocodawców.
Komisja opisała następnie szczegółowo postępowanie toczące przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla [...] w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w stanie technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...].
Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i kontroli decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2006 r. Komisja stwierdziła, że przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 dekretu poprzez rozpoznanie wniosku złożonego przez osobę nieuprawnioną, która nie należała do żadnej spośród kategorii osób wymienionych w tym przepisie.
Wniosek w tej sprawie złożył bowiem L. P. w dniu [...] czerwca 1948 r. powołując się na umocowanie od właścicieli hipotecznych nieruchomości, tj. [...] i Z. K., wynikające z dokumentu pełnomocnictwa udzielonego [...] września 1945 r.
Z akt sprawy wynika natomiast, że jego mocodawcy w tej dacie już nie żyli. Postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] czerwca 1999 r. sygn. akt [...] o uznaniu za zmarłą potwierdza, że Z. K. zmarła [...] października 1944 r., a z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] czerwca 2000 r. sygn. Akt [...] o stwierdzeniu nabyciu spadku po O. K. wynika, że zmarł [...] listopada 1945 r.
Komisja ustaliła, że na podstawie art. 98 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. Kodeks zobowiązań (Dz. U. nr 82, poz. 598), pełnomocnictwo wygasało ze śmiercią mocodawcy.
Komisja podkreśliła, że z powołanych regulacji wprost wynika, że pełnomocnictwo udzielone przez [...] wygasło z chwilą jego śmierci, tj. na 2 lata i 7 miesięcy przed złożeniem wniosku dekretowego. Z kolei w przypadku Z. K. nie mogło dojść do skutecznego udzielenia pełnomocnictwa L. P., bowiem zmarła ona niemal rok przed datą, w której pełnomocnictwo zostało udzielone. Z chwilą śmierci Z. K. wygasło więc pełnomocnictwo, którego udzieliła ona mężowi [...] grudnia 1934 r.
Tym samym Komisja stwierdziła, że prowadząc postępowanie Prezydent [...] [...] nie ustalił czy wniosek dekretowy został złożony przez osobę do tego uprawnioną, co wymagało, w realiach badanej sprawy, jedynie ustalenia i porównania dat śmierci mocodawców oraz daty złożenia wniosku dekretowego.
Zdaniem Komisji Prezydent [...] usankcjonował zatem działanie osoby, która nie była umocowana do występowania w imieniu pierwotnych właścicieli nieruchomości i nie mogła skutecznie zainicjować postępowania o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu.
Komisja przytoczyła przepisy Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. nr 36 poz. 341) oraz dekretu z dnia 29 sierpnia 1945 r. Prawo osobowe (Dz. U. nr 40, poz. 223), podkreślając, że zarówno w chwili rozstrzygania przez Prezydium Rady Narodowej [...], jak i wydawania decyzji przez Prezydenta [...] śmierć osoby fizycznej oznaczała, że nie posiadała ona zdolności prawnej.
Komisja stwierdziła zatem, że L. P. na dzień składania wniosku dekretowego nie był uprawniony do dokonania tej czynności, nie wykazał też by działał w imieniu ewentualnych następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości.
Zdaniem Komisji Prezydent [...] wydając decyzję rażąco naruszył także art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w związku z art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego, która ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku dekretowego.
Komisja podkreśliła, że art. 7 ust. 1 i 2 dekretu zawiera pozytywne przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby wniosek dekretowy mógł rozstać rozpoznany na korzyść dotychczasowego właściciela, następców prawnych właściciela lub osób prawa jego reprezentujących. Są nimi posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku, złożenie wniosku w przepisanym sześciomiesięcznym terminie oraz korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego).
Komisja przedstawiła szeroko stanowisko doktryny i orzecznictwo odnoszące się do ww. przesłanki posiadania gruntu w dacie złożenia wniosku, w tym stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15 podkreślając, że Trybunał utożsamił spełnienie warunku "posiadania gruntu" z faktycznym władztwem nad nieruchomością objętą działaniem dekretu.
Zdaniem Komisji Prezydent [...] zobowiązany był podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, w tym również poczynienia ustaleń dotyczących posiadania nieruchomości na chwilę złożenia wniosku przez dawnych współwłaścicieli, zwracając przy tym uwagę, aby został w sprawie uwzględniony interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prezydent miał taką możliwość m.in. poprzez zwrócenie się do właściwych instytucji państwowych (np: Archiwum Państwowe w [...]) o dokumentację dotyczącą pobytu i działalności osób ubiegających się o prawo własności czasowej w chwili składania wniosków na terenie miasta [...]. Zaniechanie przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego w tym zakresie miało charakter oczywisty i zakwalifikować je można jako rażące naruszenie prawa (art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. oraz art. 7 ust. 1 dekretu).
Komisja oceniła ponadto, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym.
Organ podkreślił, że dla właściwego zdefiniowania interesu społecznego istotne znaczenie ma fakt, iż skutkami decyzji administracyjnej objęta jest nie tylko strona (strony) postępowania administracyjnego, ale również szereg innych podmiotów, których interesom prawo nie przyznaje rangi interesu prawnego. W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych należy uznać, że w niniejszej sprawie chodzi o lokatorów zamieszkujących nieruchomość przy ul. [...].
Komisja przedstawiła również przebieg postępowania przed Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego dla [...], z którego wynika, że Prezydent [...] permanentnie uchylał się od wykonania decyzji ww. organu nadzoru budowlanego z [...] października 2004 r. nr [...], którą nakazano Prezydentowi usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] poprzez wykonanie remontu więźby dachowej, pokrycia dachu, ław kominiarskich, stropów, kominów dymowych i wentylacyjnych, elewacji (wraz z dociepleniem) oraz balkonów, gzymsów oraz obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych, klatki schodowej, stolarki okiennej.
Zdaniem Komisji gdyby Prezydent [...] wykonał nakazany remont i usunął stwierdzone nieprawidłowości, sytuacja lokatorów kamienicy byłaby inna, bowiem nie musieliby oni - w perspektywie czasu oraz w konsekwencji niewykonania decyzji - opuścić swoich mieszkań. Tymczasem wobec notorycznego uchylania się właściciela nieruchomości, tj. Prezydenta [...] od wykonania nałożonych decyzją czynności, stan techniczny budynku ulegał systematycznemu pogarszaniu. Podczas oględzin nieruchomości [...] grudnia 2006 r. PINB stwierdził, że zachodzi niebezpieczeństwo zagrożenia ludzi i mienia z uwagi na możliwość upadku elementów fasady budynku.
Komisja podkreśliła, że [...] grudnia 2008 r. beneficjentki decyzji reprywatyzacyjnej zawarły umowę przeniesienia prawa użytkowania wieczystego i sprzedaży kamienicy przy ul. [...] na rzecz Fundacji "[...]". Tym samym Prezydent [...] przestał więc być podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] października 2004 r. i uniknął wykonania zobowiązania wobec braku remontu.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...] nakazał Fundacji "[...]" - nowemu właścicielowi kamienicy - opróżnienie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], wskazując, że budynek znajduje się w stanie, który uniemożliwiał jego dalsze użytkowanie.
Zdaniem Komisji nie ulega wątpliwości, że całkowite zlekceważenie przez Prezydenta [...] decyzji organu nadzoru budowlanego doprowadziło w konsekwencji do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym. Na skutek wydania decyzji z [...] lutego 2009 r., nakazującej opróżnienie budynku, lokatorzy kamienicy zostali zmuszeni do opuszczenia mieszkań, w których zamieszkiwali od kilkudziesięciu lat.
Komisja opisała szczegółowo sytuację bytową lokatorów oraz mające miejsce takie zdarzenia jak odcinanie gazu, prądu, wody, światła, awarie kanalizacji, interwencje Policji itd. podkreślając, że sytuacja bytowa uległa istotnemu pogorszeniu po nabyciu nieruchomości przez Fundację "[...]" oraz, że podejmowane działania nowego właściciela nieruchomości miały na celu jak najszybsze pozbycie się lokatorów z budynku. Świadczą o tym także pisma, jakie Fundacja kierowała do Urzędu Miasta [...] - Wydziału Zasobów Lokalowych (m.in. o wyznaczenie nieprzekraczalnego terminu, w którym lokatorzy opuszczą budynek).
Komisja podkreśliła, że kamienica przy ul. [...] w [...], po przeprowadzeniu przebudowy i remontu jest ponownie zamieszkała, z tym, że jej mieszkańcami nie są już lokatorzy mieszkań komunalnych, osoby przeważnie ubogie i gorzej sytuowane, lecz prywatni właściciele, którzy nabyli mieszkania od [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowo-akcyjna (aktualny właściciel nieruchomości). Po przeprowadzeniu gruntowego remontu, w kamienicy stworzono apartamenty. Na parterze budynku znajdują się lokale usługowe. Pod częścią frontową kamienicy umieszczono podziemny parking automatyczny oraz SPA & Wellness, pozostające do dyspozycji mieszkańców. Do tej pory w kamienicy sprzedano [...] lokale (stan według księgi wieczystej nr [...] na dzień [...] sierpnia 2018 r.)
Komisja zaznaczyła ponadto, że w konsekwencji wydania decyzji reprywatyzacyjnej z [...] listopada 2006 r. doszło do zbycia przez beneficjentów przysługujących im udziałów w prawie współużytkowania wieczystego gruntów oraz udziałów w prawie współwłasności znajdującego się na jednym z tych gruntów budynku, na rzecz osób trzecich, co wyczerpuje dyspozycję części pierwszej definicji pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" wynikającej z art. 2 ust. 4 ustawy z 9 marca 2017 r. i prowadzi do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Komisja ustaliła także, że budynek posadowiony na przedmiotowej nieruchomości jest wpisany do rejestru zabytków prowadzonego przez [...] Konserwatora Zabytków.
Organ wskazał ponadto, że w tych okolicznościach sprawy zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. w decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy Komisja może nałożyć obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia na osobę, na rzecz której wydano decyzję reprywatyzacyjną; działającą w postępowaniu o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej w imieniu lub na rzecz osoby, o której mowa w pkt 1, jeśli przeniesiono na nią prawo wynikające z tej decyzji lub faktycznie władała nieruchomością, której dotyczyła decyzja.
Komisja uznała, że obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia obciąża beneficjentki decyzji reprywatyzacyjnej tj. M. K. oraz B. H.. Przy prawidłowo prowadzonym postępowaniu dekretowym, nigdy nie powinno dojść do wydania pozytywnej decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz wskazanych beneficjentek decyzji. Wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej został złożony przez osobę, która nie mogła, w świetle obowiązujących przepisów, skutecznie zainicjować postępowania. Tym samym nie było żadnych podstaw do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości.
Komisja przyjęła jednocześnie, że równowartość wysokości nienależnego świadczenia, podlegającego zwrotowi obejmuje korzyści uzyskane przez B. H., M. K. oraz D. D. z powodu przysporzenia w zamian za zbycie swoich udziałów do działki przy u. [...] oraz takiego samego udziału we współwłasności budynku mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.
Jak wynika z aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] lipca 2017 r. Rep. [...] spadek po D. D., zmarłej [...] maja 2017 r. nabyła z dobrodziejstwem inwentarza B. H.. Równowartość nienależnego świadczenia, które B. H. uzyskała od Fundacji "[...]" na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa wynosi zatem [...] zł. Na powyższą kwotę składa się cena jaką ww. otrzymała z tytułu sprzedaży swojego udziału ([...] części) w nieruchomości tj. [...] zł oraz cena jaką z tytułu sprzedaży udziału ([...] części) otrzymała D. D. tj. [...] zł (akt notarialny z [...] grudnia 2007 r. Rep. A. [...]). Równowartość nienależnego świadczenia, które M. K. uzyskała od Fundacji "[...]" na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa wynosi [...] zł (akt notarialny z [...] grudnia 2007 r. Rep. A. [...]).
Komisja uznała, że w konsekwencji wydania decyzji reprywatyzacyjnej wyrządzono szkodę Miastu [...] w związku z uszczupleniem mienia komunalnego, jako skutku zaniechań urzędników Miasta [...] przy wykonywaniu przez nich władzy publicznej z naruszeniem prawa. Urzędnicy wydający przedmiotową decyzję pominęli okoliczność, że wniosek dekretowy został złożony przez osobę, która nie była umocowana do działania w imieniu pierwotnych właścicieli hipotecznych z uwagi na ich śmierć. Osoby biorące udział w wykonywaniu władzy publicznej nie podjęły czynności mających na celu ochronę mienia komunalnego. Szkoda, jaka powstała w wyniku wydania decyzji reprywatyzacyjnej, stanowi zatem równowartość prawa użytkowania wieczystego i wartości budynku położonego na nieruchomości przy ul. [...].
Uszczerbek majątkowy Miasta [...], na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej, odpowiada wartości całej nieruchomości. Decyzja reprywatyzacyjna wywołała bowiem w całości nieodwracalne skutki prawne ze względu na przeniesienie na rzecz osób trzecich prawa własności wyodrębnionych lokali oraz związanych z nimi udziałów w prawie współużytkowania wieczystego nieruchomości. Powyższe wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej. Nie ma wiec możliwości zniesienia uszczerbku majątkowego poprzez przywrócenie Miastu [...] praw do nieruchomości.
Tym samym Komisja uznała, że zostały spełnione wszystkie przesłanki przewidziane w art. 41 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. tj.: stwierdzono w całości wydanie decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa, wskutek wydania tej decyzji wyrządzono szkodę Miastu [...], szkoda została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej.
Za bezzasadne Komisja uznała ponadto twierdzenia podnoszone w pismach składanych przez strony postępowania, w tym w szczególności dotyczące ważności pełnomocnictwa udzielonego L. P..
Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. K., B. H. oraz Miasto [...].
Miasto [...] zaskarżyło powyższą decyzję w zakresie obejmującym wskazane w skardze części uzasadnienia decyzji zarzucając naruszenie: - art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 kpa, art. 19-20 kpa w zw. z art 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji niejednoznacznych, nieprecyzyjnych i wprowadzających w błąd stwierdzeń, tj. w tytule pkt [...] (str. [...]) "Wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym"; w pkt. [...] (str. [...]) " (...) zakwestionowana decyzja Prezydenta [...] doprowadziła do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym. "; w pkt. [...] w całości (str. [...]), w tym: Prezydent [...] permanentnie uchylał się od wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. nr [...]. Decyzją tą organ nadzoru budowlanego nakazał Prezydentowi [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] poprzez wykonanie remontu: więźby dachowej, pokrycia dachu, ław kominiarskich, stropów, kominów dymowych i wentylacyjnych, elewacji (wraz z dociepleniem) oraz balkonów, gzymsów oraz obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych, klatki schodowej, stolarki okiennej. ", ,, (...) gdyby Prezydent [...] wykonał nakazany decyzją organu nadzoru budowlanego remont i usunął stwierdzone nieprawidłowości, sytuacja lokatorów kamienicy byłaby zgoła inna, bowiem nie musieliby oni - w perspektywie czasu oraz w konsekwencji niewykonania decyzji - opuścić swoich mieszkań. ", " (...) wobec notorycznego uchylania się właściciela nieruchomości, tj. Prezydenta [...] od wykonania nałożonych decyzją czynności, stan techniczny budynku ulegał systematycznemu pogarszaniu. "; w pkt. [...] (str. [...]) "(...) całkowite zlekceważenie przez Prezydenta [...] decyzji organu nadzoru budowlanego doprowadziło w konsekwencji do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym. Na skutek wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. nakazującej opróżnienie budynku, lokatorzy kamienicy zostali zmuszeni do opuszczenia mieszkań, w których zamieszkiwali od kilkudziesięciu lat."; pkt. [...] (str. [...]) " (...) wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym."; podczas gdy:
(a) Komisja bezzasadnie łączy kwestię wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzji nr [...] z [...] października 2004 r. w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku z kwestią wydawania przez Prezydenta [...] decyzji reprywatyzacyjnej, mimo że nie zachodzi między nimi żadna relacja; ponadto Miasto z dniem w którym stała się ostateczna decyzja SKO w [...] z [...] lutego 2004 r. nr [...] przestało być właścicielem przedmiotowego budynku, a zatem nie mogło wydatkować środków publicznych na remont prywatnej kamienicy, a w/w decyzja PINB-u z dnia [...] października 2004 r. została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie;
(b) Prezydent [...] w chwili wydawania decyzji reprywatyzacyjnej, na podstawie przepisów prawa wówczas obowiązujących, nie miał możliwości uwzględnienia interesu społecznego w rozumieniu przedstawionym przez Komisję, bowiem ani interes społeczny, ani fakt zamieszkiwania budynku przez lokatorów, nie stanowiły przesłanki odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, a ponadto Prezydentowi [...] nie można obecnie przypisywać rażącego naruszenia prawa i obarczać go odpowiedzialnością za działania, które były podejmowane po przekazaniu budynku;
(c) powodem łamania praw lokatorów nie jest wydanie decyzji reprywatyzacyjnej przez Prezydenta [...], ale ewentualne działania osób trzecich te prawa naruszających, zaś sam fakt łamania praw lokatorów nie oznacza, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana w sposób bezprawny.
W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
B. H. w złożonej skardze zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy:
I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
1. art. 10 kpa w zw. z art. 8 § 1 kpa i art. 16 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez uniemożliwienie skarżącej wzięcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ w związku z dokonaniem zawiadomienia o jego wszczęciu w trybie art. 16 ust. 3 ww. ustawy poprzez ogłoszenie na stronie internetowej, którego publikacji skarżąca nie była świadoma, podczas gdy organ w myśl art. 16 ust. 3 ustawy nie ma obowiązku dokonywania zawiadomień w taki sposób, a skorzystanie z niego w tak istotnej dla skarżącej sprawie pozbawia ją możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, co jest sprzeczne z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej;
2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że L. P. przy składaniu wniosku dekretowego działał jako pełnomocnik przeddekratowych właścicieli nieruchomości O. i Z. małż. K., podczas gdy całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że L. P. przy składaniu wniosku dekretowego - nie znając powojennych losów przeddekretowych właścicieli nieruchomości - działał nie jako pełnomocnik dotychczasowego właściciela, ale jako osoba reprezentująca jego prawa w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu;
3. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu i art. 12 ust. 4 rozporządzenia Prezydent Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. 1928 nr 36 poz. 341), poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że L. P. przy składaniu wniosku dekretowego działał wyłącznie jako pełnomocnik przeddekretowych właścicieli nieruchomości O. i Z. małż. K., podczas gdy całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że L. P. przy składaniu wniosku dekretowego – nie znając powojennych losów przeddekretowych właścicieli nieruchomości - mógł działać również w imieniu swojej żony M. P., która była spadkobierczynią przeddekretowego właściciela nieruchomości [...];
4. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że Prezydent [...] przy wydawaniu kwestionowanej decyzji z [...] listopada 2006 r. nie zbadał przesłanki posiadania z art. 7 ust. 1 dekretu, podczas gdy obowiązek ustalenia przesłanki posiadania nie zachodził w przypadku złożenia wniosku dekretowego przez osobę reprezentującą prawa dotychczasowego właściciela - tak jak w niniejszej sprawie, w której L. P. złożył wniosek dekretowy jako osoba reprezentująca prawa O. i Z. małż. K.;
5. art. 8 § 1 i art. 156 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. i art. 7 ust. 1 dekretu poprzez błędne przyjęcie, że odmienny od ustabilizowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego i wypowiedzi doktryny pogląd organu w przedmiocie konieczności badania przesłanki posiadania w stosunku do wszystkich kategorii podmiotowych z art. 7 ust. 1 dekretu jest podstawą stwierdzenia kwalifikowanej wadliwości kwestionowanej decyzji, a nie wznowienia postępowania, podczas gdy zgodnie z - wyłączonym na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy - art. 8 § 2 kpa organy administracji bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, a wyłączenie tego przepisu i dowolne odstępowanie przez organ od ustabilizowanej wykładni prawa materialnego stanowi o naruszeniu art. 8 § 1 kpa, z którego wynika zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników;
6. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez błędne ustalenie, że wydanie decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2006 r. doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w postaci zaniechania obowiązku wykonania remontów i napraw budynku posadowionego na nieruchomości skutkującego pogorszeniem sytuacji zamieszkujących ten budynek lokatorów, podczas gdy obowiązek wykonania remontów i napraw wynikał z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z [...] października 2004 r., a zatem z decyzji wydanej ponad dwa lata przed kwestionowaną decyzją Prezydenta [...], które to decyzje, jak i przesłanki i okoliczności ich wydania pozostawały i pozostają względem siebie zupełnie niezależne, co nie pozwala na wywodzenie relacji kauzalnych pomiędzy wydaniem kwestionowanej decyzji Prezydenta [...] i niewykonaniem obowiązku napraw i remontów budynku, których to relacji organ w zaskarżonej decyzji w ogóle nie przedstawił;
7. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i z art 31 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez nieodniesienie się do okoliczności dotyczących ważnego interesu społecznego lub uzasadnionego interesu obywatela (lub ich braku), które przemawiałyby za odstąpieniem od nakładania na spadkobierczynie przed dekretowych właścicieli nieruchomości obowiązku zwrotu uzyskanego świadczenia; podczas gdy stosując normę wynikającą z art. 31 ustawy, organ winien ustalić całokształt okoliczności (lub ich brak) związanych z dyrektywami kierunkowymi determinującymi rodzaj i zakres rozstrzygnięcia dopuszczalnego w ramach przewidzianego przez ustawodawcę uznania administracyjnego, a zatem organ w niniejszym postępowaniu, nakładając na spadkobierczynie przeddekretowego właściciela nieruchomości obowiązek zwrotu uzyskanego świadczenia, winien również ustalić i odnieść się do okoliczności, o których mowa w art. 31 ust. 4 ustawy, lub też stwierdzić ich brak przy stosowaniu rozstrzygnięcia z art. 31 ust. 1 ustawy.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 7 ust. 1 dekretu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na:
a) uznaniu, że kategoria wnioskodawców z art. 7 ust. 1 dekretu w postaci osób reprezentujących prawa dotychczasowego właściciela sprowadza się do jego pełnomocników, podczas gdy jest to osobna materialnoprawna kategoria podmiotowa obejmująca wszelkiego rodzaju przedstawicieli dotychczasowego właściciela, których celem nie było reprezentowanie osoby per se, ale jej szeroko pojętych interesów,
b) uznaniu, że posiadanie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, oznaczało wyłącznie faktyczne władanie nieruchomością, co do której występowano z wnioskiem dekretowym, podczas gdy obowiązujące w momencie składania wniosków dekretowych przepisy konceptem posiadania obejmowały również sytuacje charakteryzujące się innym rodzajem - aniżeli faktycznym władaniem - wpływu i kontroli nad rzeczą, jak choćby możliwością wpływania na sytuację nieruchomości, która mogła występować w przypadku M. P. jako następczyni prawnej dotychczasowego właściciela,
c) uznaniu, że przesłanką skutecznego złożenia wniosku dekretowego przez osoby należące do wszystkich kategorii wnioskodawców ujętych w art. 7 ust.1 dekretu było posiadanie nieruchomości [...], podczas gdy przesłanka posiadania nieruchomości nie znajdowała zastosowania m.in. do dotychczasowego właściciela i osób jego prawa reprezentujących, a więc w okolicznościach niniejszej sprawy nie powinna być odnoszona do L. P. działającego jako nie pełnomocnik, ale osoba reprezentująca prawa dotychczasowego właściciela;
2. art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z at. 64 Konstytucji i art. 7 ust. 2 dekretu poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że gruntowne odremontowanie budynku przez prywatnego właściciela, zbycie w takim budynku mieszkań i wynajmowanie w nim lokali usługowych o wysokim standardzie jest społecznie naganne z uwagi na konieczność zamieszkiwania prywatnych przedwojennych i zniszczonych budynków przez tzw. lokatorów komunalnych, od których pobierane stawki czynszu nie pozwalają na przeprowadzenie podstawowych napraw, podczas gdy prywatny właściciel jest uprawniony do dokonywania napraw i ulepszeń należącego do niego budynku dekretowego, jeżeli naprawy i ulepszenia są zgodne z przeznaczeniem planistycznym nieruchomości, co w dalszej perspektywie pozwala prywatnemu właścicielowi na sprzedaż wyremontowanych lokali wybranym przez siebie nabywcom po cenach rynkowych, co stanowi wyłącznie wyraz realizacji przysługującego mu prawa majątkowego w postaci prawa własności budynku dekretowego;
3. art. 31 ustawy w związku z art. 410 k.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy ustawy z 9 marca 2017 r. o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia stanowią autonomiczną regulację, do której nie stosuje się przepisów k.c. o zwrocie nienależnego świadczenia, podczas gdy przepisy ustawy ani nie wyłączają stosowania przepisów k.c. w ww. zakresie, ani też nie zawierają legalnej definicji terminu równowartość nienależnego świadczenia czy też terminu nienależne świadczenie, co nakazuje stosowanie regulujących tę materię art. 410 k.c. oraz właściwych przepisów wcześniejszych i następnych tej ustawy.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżąca wniosła jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
M. K. w złożonej skardze w zakresie pkt [...] oraz [...] decyzji zarzuciła, że została wydana z naruszeniem:
- art. 2, art. 7, art. 9, art. 10 ust. 2, art. 21 ust. 1, art. 46, art. 64 ust. 1 i 2, art. 77 ust. 1 , art. 78 zd. 1 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 175, art. 177 Konstytucji RP; art. 6, art. 7 kpa, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 39, art. 61 § 4, art. 64 § 2, art. 67, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 79, art. 80, art. 81, art. 81a § 1, art. 86, art. 107, art. 123 kpa,
- art. 4 ust. 2 pkt 4, art. 16 ust. 3 i 4, art. 17a, art. 28a, art. 29 ust. 1 pkt 4, art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b), 6, art. 31 ust. 1 - 4, art. 37 ust. 3, art. 38 ust. 1, art. 41 ust., art. 41 a ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r.
- art. 7 ust. 1 - 3, 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...],
- przepisów nieobowiązujących obecnie ustaw szczegółowo powołanych w uzasadnieniu skargi.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych jako załączniki do skargi w pkt 2 do 9, tj. pisma B. P. z [..] września 2018 r., pisma M. S., pism Fundacji [...], pisma z [...] Kultury [...] z [...] marca 2018 r., oświadczenia J. R. z [...] września 2018 r. listy zorganizowanych wydarzeń w latach 2016 - 2018, pisma A. R. z [...] października 2018 r., zaświadczenia K. O. z [...] października 2018 r. na okoliczności warunkujące nałożenie obowiązku zwrotu równowartości świadczenia nienależnego, w tym na okoliczności uzasadniające odstąpienie od nałożenia obowiązku zwrotu równowartości świadczenia nienależnego (art. 31 ust. 3 i 4 ustawy z 9 marca 2017 r.).
Skarżąca wniosła jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 2.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła szereg zarzutów odnoszących się istoty i funkcjonowania Komisji zarzucając m.in., że jest to niekonstytucyjny organ państwa, działający na podstawie ustawy niezgodnej z Konstytucją RP, uzurpujący kompetencje zarezerwowane dla konstytucyjnych organów wymiaru sprawiedliwości oraz łamiący liczne konstytucyjne zasady jak zasadę trójpodziału władzy, zasadę niedziałania prawa wstecz, zasadę ochrony własności, dziedziczenia, a ponadto zasadę państwa demokratycznego, państwa prawnego oraz państwa sprawiedliwego, zasadę sprawiedliwości społecznej, zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, która wiąże się z bezpieczeństwem prawnym, zasadę pewność prawa, ochrony praw słusznie nabytych.
Zdaniem skarżącej Komisja działa z naruszeniem szeregu wymienionych w skardze przepisów Konstytucji, w tym art. 2, art. 7, art. 9, art. 10 ust. 2, art. 21 ust. 1, art. 46, art. 64 ust. 1 i 2, art. 77 ust. 1, art. 78 zd. 1 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 175 oraz art. 177.
Skarżąca podniosła, że przyjęcie przez ustawodawcę w ustawie jednoinstancyjności postępowania przed Komisją godzi w zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 78 Konstytucji. Zarzuciła ponadto niekonstytucyjność wprowadzania do systemu prawnego ustawy z 9 marca 2017 r., który w jej ocenie służy eliminowaniu stanów prawnych ukształtowanych przed jego uchwaleniem, co narusza zasadę niedziałania prawa wstecz. Działanie Komisji narusza ponadto art. 7 oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Podniosła ponadto, że wprowadzony przed Komisją specjalny tryb doręczania w trybie art. 16 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r., w drodze ogłoszenia na stronie internetowej, nie gwarantuje stronie rzeczywistego czynnego udziału w sprawie i uniemożliwia wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 kpa i jest sprzeczne z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, zasadą praworządności oraz zasadą udzielania informacji z art. 9 kpa. Wątpliwości budzi też sposób przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego, które nie wyjaśniło szeregu istotnych dla sprawy okoliczności.
Skarżąca zarzuciła m.in.:
- naruszenie art. 86 kpa - w jej ocenie odstąpienie od przesłuchania jej osoby w charakterze strony było bezprawne, bowiem dowód ten miał kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza w kontekście pkt 2 decyzji,
- naruszenia art. 24 § 3 kpa, z uwagi na uczestnictwo w składzie Komisji co najmniej jednej osoby, która winna podlegać wyłączeniu, tj. osoby Przewodniczącego P. J., którego działalność polityczna, w szczególności zaś fakt ubiegania się o funkcję Prezydenta [...], stanowią okoliczności mogące wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności’
- naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez niewymienienie w sentencji decyzji okoliczności uniemożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej. Samo uzasadnienie decyzji nie zawiera prawidłowego wyjaśnienia motywów jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie, w którym stwierdzono, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa, z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Nie wskazuje też wszystkich dowodów przeprowadzonych w sprawie, co uniemożliwia dokonanie właściwej kontroli odnośnie prawidłowości postępowania. Uzasadnienie decyzji sporządzone więc zostało wadliwie z naruszeniem art. 107 § 3 kpa’
- naruszenie art. 77 § 2 kpa poprzez niedoręczenie jej żadnego postanowienia w przedmiocie dopuszczenia dowodów w postępowaniu przed Komisją.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. skarżąca wskazała na naruszenie art. 7 ust. 1-3 i 5 dekretu poprzez:
- dokonanie błędnej oceny umocowania L. P. (jego braku) do złożenia wniosku dekretowego w imieniu O. i Z. małż. K.. Skarżąca podkreśliła, że zarówno w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1967 r., jak i w decyzji SKO w [...] z [...] lutego 2004 r. niekwestionowano uprawnienia do złożenia wniosku przez L. P.,
- błędne uznanie, że pełnomocnictwo udzielone L. P. przez małżonków K. wygasło z chwilą ich śmierci. Był on bowiem uprawniony (a w świetle umowy o świadczenie usług podobnych do zlecenia nawet zobowiązany) do złożenia stosownego wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu.
Zdaniem skarżącej umocowanie do złożenia wniosku wynika z obowiązujących wówczas przepisów Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym oraz z przepisów Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. Kodeks zobowiązań. Skarżąca przytoczyła treść stosownych przepisów podkreślając, że treść pełnomocnictwa z [...] września 1945 r., udzielonego przez [...] L. P., wskazuje, że pełnomocnictwo to nie funkcjonowało samodzielnie, ale było związane z czynnością prawną dwustronną, będącą źródłem stosunku obligacyjnego.
W ocenie skarżącej strony były związane umową o świadczenie usług, nieuregulowaną, jako szczególny rodzaj umowy, podlegającej przepisom o zleceniu (art. 498 § 1 i 2 k.z. oraz 514 k.z.).
Skarżąca podniosła ponadto, że L. P. przy składaniu wniosku dekretowego mógł działać również w imieniu swojej żony M. P., która była spadkobierczynią przeddekretowego właściciela nieruchomości - [...], co wynika z przepisów dekretu z 29 maja 1946 r. Prawo małżeńskie majątkowe.
Podkreśliła, że L. P. składając wniosek miał na względzie jak najlepsze zabezpieczenie interesów małżonków K. związanych z własnością nieruchomości, do czego został umocowany. Podkreśliła też, że organy administracji nie miały jakiekolwiek wątpliwości co do skuteczności działania L. P., bowiem nie wezwały go do usunięcia braków formalnych złożonego wniosku.
Zdaniem skarżącej ponadto stanowisko Komisji wprowadzające wymóg posiadania łamie zasadę lex retro non agit. W jej ocenie zarówno w dacie wejścia w życie dekretu Bieruta, jak i później poprzednicy prawni skarżącej byli posiadaczami kamienicy przy ul. [...] od chwili jej prawnego nabycia przez małżonków K..
W szczególności decyzja narusza art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez uznanie, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste. W ocenie skarżącej decyzja reprywatyzacyjna odpowiadała prawu, albowiem została wydana na rzecz prawowitych spadkobierców, którym i tak przysługiwałoby odszkodowanie za mienie utracone przez poprzedników prawnych.
Skarżąca zaznaczyła, że kamienica [...] listopada 2006 r. była już w bardzo złym stanie technicznym, a jej zamieszkiwanie ostatecznie zagrażało życiu i zdrowiu ludzi, a także mieniu. Kamienica po wyremontowaniu przeznaczona jest na cele mieszkaniowe, a miasto nie poniosło kosztów remontu budynku zdewastowanego przez lata na skutek nieprawidłowego zarządzania nieruchomością i braku wystarczających nakładów na utrzymanie należytej substancji technicznej budynku. Nie można także twierdzić, że zastosowano uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości [...]ej groźby bezprawne, przemoc i inne działania w stosunku do osób zajmujących lokale. Skarżąca podkreśliła, że nie można jej obciążyć tym, co się stało z kamienicą od 2008 r. bowiem po zawarciu umowy w dniu [...] grudnia 2007 r. nie miałam na to już żadnego wpływu.
Skarżąca zarzuciła ponadto, że Komisja niesłusznie orzekła o obowiązku zwrotu na rzecz [...] nienależnego świadczenia w kwocie [...] zł. W jej ocenie doszło do naruszenie art. 31 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez przyjęcie, że przepisy ww. ustawy o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia stanowią autonomiczną regulację, do której nie stosuje się przepisów k.c. (art. 410 k.c.) o zwrocie nienależnego świadczenia.
Zaznaczyła, że skoro otrzymane świadczenie miałoby być nienależne, to ewentualne roszczenia w tym zakresie mogłaby w stosunku do niej mieć co najwyżej Fundacja [...].
W ocenie skarżącej, Komisja wydając decyzję naruszyła ponadto art. 31 ust. 3 i 4 ustawy, poprzez brak odniesienia się do okoliczności dotyczących ważnego interesu społecznego lub uzasadnionego interesu obywatela (lub ich braku), które przemawiałyby za odstąpieniem od nakładania na skarżącą obowiązku zwrotu uzyskanego świadczenia.
W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2019/18 po rozpoznaniu wniosku B. H. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 3 oraz odmówił wstrzymania jej wykonania w pozostałej części.
Następnie Sąd postanowieniem z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2020/18 po rozpoznaniu wniosku M. K. wstrzymał wykonanie pkt 2 zaskarżonej decyzji.
Z kolei postanowieniami z dnia 8 sierpnia 2019 r. Sąd połączył sprawy o sygn. akt I SA/Wa 2018/18 (ze skargi Miasta [...]), I SA/Wa 2019/18 (ze skargi B. H.) i I SA/Wa 2020/18 (ze skargi M. K.) w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i postanowił prowadzić je pod jedną sygn. akt I SA/Wa 2018/18.
Do akt sprawy [...] listopada 2019 r. wpłynęło pismo z [...] listopada 2019 r., którym Prokurator Prokuratury Regionalnej [...] zgłosił udział w sprawie oraz wniósł, na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o dopuszczenie dowodów z następujących dokumentów:
- dokumentów z bazy danych Międzynarodowej Służby Poszukiwawczej [...] dot. Z. K. i [...] wraz z pismem IPN [...] z [...] marca 2018 r.,
- odpisu aktu urodzenia Z. K. (Archiwum Państwowe w [...] oddział w [...] nr zespołu [...] sygn. [...]),
- odpisu aktu zgonu O. K. z księgi zgonów parafii [...] nr [...] r. ( Archiwum USC w [...]),
- odpisu książki meldunkowej budynku przy ul. [...] lok. [...] wraz z pismem Archiwum Państwowego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r.,
- odpisu pełnomocnictwa notarialnego z [...] września 1945 r. nr rep. [...] (Archiwum Państwowe w [...], zespół archiwalny nr [...]),
- odpisu aktu notarialnego z [...] listopada 1945 r. nr rep. [...] - testamentu O. K. (Archiwum Państwowe w [...]),
- kopii pisma Zarządu Cmentarza [...] z [...] lipca 2018 r.,
- odpisu pisma Centralnego Biura Antykorupcyjnego Departamentu Analiz z [...] lutego 2019 r.
na okoliczność ujawnienia nowych dowodów istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a nieznanych organowi, który je wydał, istotnych dla rozstrzygnięcia, wskazujących, że Z. K. żyła w dacie złożenia wniosku dekretowego.
Przy piśmie z [...] stycznia 2020 r. przedłożono sporządzone przez biegłych odpisy tłumaczenia z języka angielskiego i niemieckiego dokumentów załączonych do pisma z [...] listopada 2019 r. Wskazano jednocześnie, że z korespondencji prowadzonej z Sądem Rejonowym [...] wynika, że sprawa z wniosku o uchylenie i zmianę postanowienia o uznaniu Z. K. za zmarła zostanie przekazana Sądowi Rejonowemu dla [...].
W uzasadnieniu pisma z [...] listopada 2019 r. wskazano, że orzeczeniem Sądu Rejonowego dla [...] z [...] czerwca 1999 r. sygn. [...] uznano Z. K. za zmarłą i oznaczono datę jej śmierci na dzień [...] października 1944 r. W oparciu o to orzeczenie został sporządzony akt zgonu Z. K. ([...]).
Zaznaczono, że w maju 2019 r., po skompletowaniu dokumentów, Prokuratura Regionalna [...] skierowała do Sądu Rejonowego dla [...] wniosek o uchylenie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] czerwca 1999 r. sygn. akt [...] o uznaniu za zmarłą Z. K., ur. ok. 1893 r., żonę O. K., ostatnio zamieszkałą w [...], w którym oznaczono datę jej zgonu na dzień [...] października 1944 r. i stwierdzenie, że Z. K. zd. L. ur. [...] września 1897 r. w [...], żona O. K., zmarła w dniu [...] grudnia 1987r. w [...] (Wielka Brytania).
Na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2019 r. Sąd postanowił dopuścić Stowarzyszenie Miłośników Krajobrazu – Stowarzyszenie Właścicieli Lokali w [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.
Z uwagi na złożone przez Prokuratora Prokuratury Regionalnej [...] pismo z dnia [...] listopada 2019 r. wraz z wnioskami dowodowymi Sąd postanowił odroczyć rozprawę i zobowiązać Prokuratora do wskazania sygnatury akt sprawy zawisłej przed Sądem Rejonowym [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o uznaniu za zmarłą Z. K. oraz złożenia tłumaczeń dokumentów załączonych do jego pisma z [...] listopada 2019 r.
Strony postępowania przedstawiły następnie stanowisko w kwestii wniosku o zawieszenie postępowania sądowego.
B. H. wniosła o dopuszczenie dowodu z opinii prof. dr hab. W. G. [...] września 2018 r. dotyczącej interpretacji językowej art. 7 ust. 1 dekretu.
W piśmie z [...] lipca 2021 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej poinformował, że postępowanie o uchylenie postanowienia Sądy Rejonowego dla [...] z [...] czerwca 1999 r. sygn. akt [...] o uznaniu za zmarłą Z. K., w którym oznaczono datę jej zgonu na dzień [...] października 1944 r. i stwierdzenie, że ww. zmarła [...] grudnia 1987 r. w Wielkiej Brytanii toczy się obecnie przed Sądem rejonowym dla [...] [...] Wydział Cywilny pod sygn. akt [...].
Komisja przy piśmie z [...] sierpnia 2021 r. wniosła o dopuszczenie dowodu z opinii językowej z [...] stycznia 2020 r. prof. dr hab. J. B. dotyczącej sformułowania "posiadanie gruntu" stanowiącej załącznik do opinii prawnej z [...] marca 2020 r. sporządzonej przez adw. K. S. dotyczącej analizy przesłanki posiadania w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu.
Na rozprawie przeprowadzonej 25 lutego 2022 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z opinii językowej z [...] października 2020 r. prof. G. oraz opinii prof. B. oraz oddalić wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii prawnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skargi M. K., B. H. oraz Miasta [...], aczkolwiek z innych przyczyn niż w nich wymienione, zasługują na uwzględnienie.
Wbrew stanowisku Komisji zawartemu w odpowiedzi na skargę Miasta [...] Sąd ocenił, że wszystkie skargi są dopuszczalne. Zostały wniesione w ustawowym terminie, przez podmioty, których uprawnień lub obowiązków dotyczy zakwestionowana decyzja, a tym samym mające w sprawie przymiot strony, w rozumieniu art. 28 kpa.
Przed przejściem do omówienia istoty sporu zaistniałego w stanowisku Skarżących zaprezentowanym w skargach oraz w stanowisku Komisji przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że w sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że Miasto [...] ma prawo do wniesienia skargi i bycia stroną postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej do tutejszego Sądu decyzji. Wynika ono bowiem wprost z zapisu art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...] wydanych z naruszeniem prawa, który nakazuje Komisji powiadomienie Miasta [...] o wszczęciu postępowania. Także między innymi art. 29 ust 1 tej ustawy wskazuje na możliwość wydania określonych rozstrzygnięć wobec decyzji reprywatyzacyjnej, zaś art. 31 pozwala Komisji na przyznanie Miastu dodatkowych uprawnień np. zwrotu równowartości nienależnego świadczenia.
Jako dopuszczalną Sąd uznał także samą możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji lub jego części, z uwagi na rolę jaką spełnia ono w ramach dokonanego przez organ rozstrzygnięcia. Podkreśla się, że już w orzecznictwie zaistniałym pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, była ona powszechnie akceptowana, co ma miejsce także w obecnie funkcjonującym stanie prawnym. Powyższe nie zmienia jednakże faktu, że brak jest dotychczas pełnej zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w takim przypadku, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia skargi. Istota rozbieżności w poglądach sprowadza się do kwestii, czy jest dopuszczalne wniesienie skargi skierowanej jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej – z wyłączeniem kwestionowania samego rozstrzygnięcia, a w rezultacie czy jest dopuszczalne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie jej uzasadnienie. (zob. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie uzasadnienie lub jego fragmenty". ZNSA 1 (70)/2017). Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej odrzuca koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi o zakresie zaskarżenia zawężonym przez skarżącego tylko do uzasadnienia danej decyzji bądź jego części, sąd jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji. Zdaniem Sądu ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą bowiem funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, niezależnie od siebie. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne. Istotnym jest także, że wniesienie skargi przeciwko uzasadnieniu decyzji zawsze oznacza zaskarżenie decyzji jako całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane i stanowią integralną całość. W konsekwencji uwzględnienie skargi z powodu wadliwości wyłącznie uzasadnienia zawsze skutkuje uchyleniem decyzji jako całości decyzji administracyjnej.( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2018r. sygn. akt I SA/Wa 920/18). W ocenie Sądu skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia decyzji może być oddalona jedynie w przypadku, gdy wady zakwestionowanego uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Komisji była w tej sprawie decyzja Prezydenta [...] z [...] listopada 2006 r., mocą której ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego opisanego wyżej gruntu o pow. [...] m² ozn. jako działka ewid. nr [...] w obrębie [...], KW nr [...], położonego w [...] przy ul. [...] na rzecz:
- M. K. - do udziału wynoszącego [...] części,
- D. D.- do udziału wynoszącego [...] części,
- B. H. - do udziału wynoszącego [...] części.
Ustalił ponadto czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w wysokości [...] zł netto.
Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2018r. nr [...] Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] stwierdziła wydanie tejże decyzji Prezydenta [...] z naruszeniem prawa, nałożyła na beneficjentki decyzji M. K. i B. H. obowiązek zwrotu na rzecz Miasta [...] równowartości nienależnego świadczenia w kwotach po [...] PLN od każdej z nich oraz stwierdziła, że poprzez działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej, które było niezgodne z prawem Miastu [...] została wyrządzona szkoda w wysokości odpowiadającej wartości będącej przedmiotem postępowania nieruchomości.
Zdaniem Komisji wskazana decyzja Prezydenta [...] zapadła z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust.1 pkt.4 i 4b, 6 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...] w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta Warszawy w zw. z art. 2 pkt 4 i art. 41a ust. 3, art. 31 ust. 1 pkt 1 w zw. z 31 ust. 1 oraz 41 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy z 9 marca 2017 r., gdyż jej wydanie nastąpiło w konsekwencji rozpoznania wniosku dekretowego złożonego przez osobę nieuprawnioną w imieniu nieżyjących w dniu jego składania właścicieli nieruchomości oraz przy zaniechaniu zbadania zaistnienia po ich stronie przesłanki jej posiadania. Komisja uznała także, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej z [...] listopada 2006 r. doprowadziło do zaistnienia skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, które wynikły zarówno z nagannego zachowania nowych właścicieli budynku wobec lokatorów, jak i z zaniechania przez Miasto [...] wykonania nakazującej remont kamienicy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2004 r. co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez ten organ w 2009 r. decyzji nakazującej odcięcie w przedmiotowym budynku mediów w postaci wody, prądu i gazu oraz eksmisji lokatorów. Komisja ustaliła ponadto konieczność uznania wydania decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa wobec dokonania cywilnoprawnego rozporządzenia jej przedmiotem , które doprowadziło do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych.
Zdaniem Sądu, wskazany pogląd Komisji w aktualnych okolicznościach sprawy wymaga weryfikacji.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że Sąd w pełni aprobuje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy przed przedłożeniem do akt sądowych pisma Prokuratora Prokuratury Regionalnej [...] z [...] listopada 2019 r. wraz z wnioskiem o dopuszczenie dowodu z dołączonych do niego dokumentów, potwierdzał słuszność tezy, że kontrolowana w postępowaniu przed Komisją decyzja reprywatyzacyjna wydana została z naruszeniem art. 7 ust. 1 dekretu [...]. Nie można było bowiem uznać za skuteczny wniosku o przyznanie dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu, złożonego przez L. P. [...] czerwca 1948 r. na podstawie pełnomocnictwa do zarządzania sporną nieruchomością udzielonego mu [...] września 1945 r. przez [...] działającego w imieniu własnym oraz małżonki, w oparciu o jej upoważnienie udzielone mu [...] grudnia 1934 r., skoro stosownie do treści postanowienia potwierdzającego prawa do spadku po O. K. oraz takiegoż postanowienia potwierdzającego uznanie Z. K. za zmarłą, obydwoje mocodawcy zmarli odpowiednio [...] listopada 1945 r. oraz [...] października 1944 r. a zatem przed datą złożenia tego wniosku.
Na powyższą ocenę, a zatem na treść wyroku w niniejszej sprawie, wpływają jednakże w sposób zasadniczy wspomniane wyżej dowody przedłożone w toku postępowania sądowego przez Prokuratora Prokuratury Regionalnej [...] przy piśmie z [...] listopada 2019 r. (tj. odpis dokumentów z bazy danych Międzynarodowej Służby Poszukiwawczej [...] dot. Z. K. i [...] wraz z pismem IPN [...] z [...] marca 2018 r., odpis aktu urodzenia Z. K. (Archiwum Państwowe w Warszawie Oddział w [...] nr zespołu [...] sygn. [...]), odpis aktu zgonu O. K. z księgi zgonów parafii [...] r. (Archiwum USC w [...]), odpis książki meldunkowej budynku przy ul. [...] lok. [...] wraz z pismem Archiwum Państwowego w [...] z [...] lipca 2018 r., odpis pełnomocnictwa notarialnego z [...] września 1945 r. nr rep. [...] (Archiwum Państwowe w [...], zespół archiwalny nr [...]), odpis aktu notarialnego z [...] listopada 1945 r. nr rep. [...] - testamentu O. K. (Archiwum Państwowe w [...]), kopia pisma Zarządu Cmentarza [...] z [...] lipca 2018 r., odpis pisma Centralnego Biura Antykorupcyjnego Departamentu Analiz z [...] lutego 2019 r.) na okoliczność ujawnienia nowych dowodów istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a nieznanych organowi, który je wydał, istotnych dla rozstrzygnięcia, wskazujących, że Z. K. żyła w dacie złożenia wniosku dekretowego.
Wymienione dokumenty wskazują, że Z. K. zmarła [...] grudnia 1987 r. co oznacza, że przeżyła męża [...]. Powyższe zaś oznacza, że inaczej kształtuje się krąg spadkobierców małżonków K., a co za tym idzie stron postępowania w postepowaniu administracyjnym.
W okolicznościach stanu faktycznego sprawy niniejszej bez wątpienia mamy zatem do czynienia z sytuacją w której wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w 145 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie z tą regulacją w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Podkreślić należy, że wyjście na jaw nowych, istotnych okoliczności i dowodów istniejących w sprawie w dacie wydawania decyzji administracyjnej, a nieznanych organowi w dacie rozstrzygania stanowi przesłankę do uchylenia tej decyzji w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt.1 lit. b ppsa.
Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, już sam fakt zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania przesądza o wadliwości decyzji w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia, bez potrzeby wcześniejszego stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ przepisów postępowania.
Przyjąć bowiem należy, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji (tak m.in. NSA w wyrokach: z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2947/14 ; z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 815/11; z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 807/11; z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 963/13 ; z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2874/18 ; z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3632/18). W uzasadnieniu tego poglądu istotnym jest, że na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością w myśl zasady prawdy obiektywnej. Jeżeli zatem w dacie wydania decyzji istnieje dowód, który nie jest znany organowi, to decyzja wydana z jego pominięciem zapada z naruszeniem przepisów postępowania, choć nie zawsze winę za pominięcie tego dowodu można przypisać organowi. W doktrynie stanowisko to prezentują także autorzy komentarzy do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 662-663; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 341-342; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 529) oraz inni autorzy poruszający rozpatrywane zagadnienie (B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 233-234; M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 278-279).
To oznacza, że użyte w art. 145 § 1 pkt.1 lit. b ppsa pojęcie "naruszenia prawa" należy rozumieć nie jako konsekwencję podjęcia przez organ administracji działania sprzecznego z obowiązującymi go przepisami lecz jako następstwo okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet okoliczności zewnętrznych wobec danego postępowania. Tym samym każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego powinna być uznana za tożsamą z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji (tak: T. Kiełkowski, Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, Przegląd Prawa Publicznego 2008, nr 4, s. 59 i n.). Niezależne bowiem od prawidłowego działania organu administracji, z obiektywnego punktu widzenia doszło do naruszenia prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 ppsa), nie ocenia tylko i wyłącznie zgodności z prawem samych czynności procesowych organu orzekającego, lecz ocenia zgodność z prawem rezultatu podejmowanych przez ten organ czynności. Mimo przeprowadzenia czynności zgodnie z prawem, ich wynik może być wadliwy. W tym zobiektywizowanym ujęciu "naruszenia prawa" nie jest zatem istotne, kto je naruszył lecz, że proces kształtowania normy indywidualnej nie przebiegał, z takich czy innych przyczyn, prawidłowo.
Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie wyszły na jaw nowe istotne dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skarg, doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które skutkować musiało wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego.
W konsekwencji stwierdzonego naruszenia całościowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji będzie możliwa dopiero po ponownym rozpoznaniu sprawy.
Z uwagi na dalsze postępowanie w sprawie Sad uznał za potrzebne odniesienie się do niektórych zagadnień istotnych z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia.
Przede wszystkim Sąd zauważa, że Komisja w uzasadnieniu swojego stanowiska bezzasadnie stwierdziła, że Prezydent [...] wydając kwestionowaną decyzję reprywatyzacyjną dopuścił się rażącego naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], poprzez nieustalenie przesłanki posiadania nieruchomości w dacie złożenia wniosku dekretowego.
Takie stanowisko organu nie zasługuje, zdaniem Sądu, na aprobatę.
Zaznaczenia wymaga, że zasadniczym celem dekretu [...], który wszedł w życie 21 listopada 1945 r. i nieprzerwanie obowiązuje nadal było, umożliwienie racjonalnego przeprowadzenia powojennej odbudowy i dalszej rozbudowy stolicy państwa. Dla jego realizacji niezbędne było szybkie dysponowanie terenami i właściwe ich wykorzystanie. W tej sytuacji grunty na obszarze [...] stały się z mocy prawa z dniem jego wejścia w życie własnością gminy [...] (art. 1 in fine dekretu). Akt ten stanowił jednocześnie podstawę dla przepisania we właściwych księgach hipotecznych na rzecz gminy (a po likwidacji gmin na rzecz Skarbu Państwa) tytułów własności tych gruntów (art. 2 dekretu). Budynki zaś na nich posadowione nadal pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, który to stan utrwalał się w przypadku uwzględnienia wniosku. Na własność gminy (od 1950 r. Skarbu Państwa) przechodziły dopiero z chwilą bezskutecznego upływu określonego w art. 7 ust. 1 terminu złożenia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej albo prawa zabudowy, bądź z chwilą prawomocnego oddalenia takiego wniosku (art. 8 dekretu).
Obejmowanie nieruchomości [...] w posiadania przez gminę miało wyłącznie charakter formalny. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.
Ówczesny ustawodawca wskazując w treści art. 7 ust.1 dekretu podmioty uprawnione do składania wniosków o ustanowienie prawa własności czasowej musiał mieć na uwadze, że z chwilą wejścia w życie dekretu nastąpi wspomniana wyżej komunalizacja gruntów [...], stanowiąca jednocześnie podstawę do ujawnienia tej zmiany własnościowej w zapisach ksiąg wieczystych. Zaistniała zatem potrzeba wprowadzenia takiego rozwiązania prawnego, które umożliwi osobom uprawnionym wykazanie swoich praw, wobec braku możliwości ich hipotecznego ujawnienia, a tym samym udokumentowania posiadania przymiotu strony w postępowaniu dekretowym oraz w postępowaniu toczącym się w oparciu o przepisy dekretu o rozbiórce i odbudowie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny.
Wobec powyższego podkreślenia wymaga, że w dacie wejścia w życie dekretu [...], na terenie [...] - w zakresie regulacji stosunków prawnorzeczowych – obowiązywały przepisy zawarte w Kodeksie Napoleona oraz prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818r. ( Dz.U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510).
Z ich treści wynika, że przeddekretowy właściciel nieruchomości ujawniony w księdze hipotecznej mógł udowodnić swoje prawo jako strona w postępowaniu dekretowym, przez złożenie stosownego dokumentu z księgi hipotecznej w postaci świadectwa wystawionego przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w [...]. Także osoby reprezentujące prawa dotychczasowego właściciela np: pełnomocnik lub kurator dla osoby nieobecnej, mogły wykazać swe prawa w dekretowym postępowaniu administracyjnym poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa lub orzeczenia sądowego stosownie do art. 11 i art. 13 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 41 ze zm.).
Jednakże zauważenia wymaga, że w sytuacji, gdy wnioski dekretowe składali prawni następcy właściciela nieruchomości, którzy nie mogli już ujawnić swych praw własnościowych do nieruchomości zapisanej w księdze hipotecznej, po wejściu w życie dekretu, sytuacja wymagała odrębnego postępowania.
W ówczesnych przepisach dotyczących spraw spadkowych istniała instytucja tzw. objęcia spadku zawarta w art. 724 Kodeksu Napoleona w zw. z art. 29, art. 41 § 1, art. 557 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930r. (Dz.U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934 ze zm.).
Z kolei porządek dziedziczenia był uzależniony od tego, do jakiej kategorii spadkobierców należał prawny następca właściciela nieruchomości.
Pozycję uprzywilejowaną mieli tzw. dziedzice prawi, którzy obejmowali spadek z mocy samego prawa na podstawie art. 724 Kodeksu Napoleona, podobnie jak dziedzice uprawnieni do majątku na mocy zapisu testamentowego o którym mowa w art. 1004 tego Kodeksu.
Pozycja małżonka zmarłego właściciela, jego dzieci naturalnych oraz Państwa jako tzw. spadkobierców nieporządkowych była słabsza.
Ta druga kategoria osób mogła objąć spadek pod warunkiem uzyskania orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie, zgodnie z art. 724 Kodeksu Napoleona.
Analogicznie w przypadku osób zyskujących zapis ogólny, którzy nie byli dziedzicami testatora także należało uzyskać sądowy nakaz o wprowadzeniu w posiadanie (art. 1006 w zw. z art. 1008 Kodeksu Napoleona).
Wobec opisanego wyżej stanu prawnego istniejącego na terenie [...] w dacie wejścia w życie dekretu [...] w zakresie praw spadkowych, ustawodawca dekretowy zasadnie założył, że w sytuacji, gdy wnioski dekretowe obok właścicieli złożą osoby, które będą podawały się za spadkobierców dotychczasowego właściciela nieruchomości lub następcę prawnego singularnego, zostaną one zweryfikowane przez organ rozpatrujący te wnioski pod kątem bycia stroną tego postępowania jeżeli udowodnią swe prawa do spadku właśnie poprzez przedłożenie stosownego orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie .
Miało to wówczas uzasadnienie bowiem brak wprowadzenia prawnego następcy w posiadanie spadku mógł świadczyć o tym, że spadek ma status tzw. spadku wakującego w rozumieniu art. 811 Kodeksu Napoleona, który wprowadzał domniemanie, że spadek opuszczony jest spadkiem wakującym. Analogiczna sytuacja dotyczyła prawnych następców singularnych właściciela nieruchomości, którzy po wejściu w życie dekretu, a przed złożeniem wniosku dekretowego, nabyli roszczenia dekretowe do nieruchomości niezabudowanej albo roszczenia dekretowe do nieruchomości zabudowanej budynkiem nadającym się do naprawy wraz z prawem własności budynku przeddekretowego. Jeżeli chodzi o te osoby prawodawca założył, że organ administracji uczyni stroną postępowania te z nich, które wykażą, że nabyły te prawa od dotychczasowego właściciela i że przedmiot tychże praw został im wydany ( patrz art. 711 Kodeksu Napoleona w zw. z art. 300 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. - Kodeks zobowiązań (Dz. U. Nr 82, poz. 598 ze zm.).
W ocenie Sądu, z założenia, dekretowe postępowanie administracyjne miało zatem w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy istnieje osoba legitymowana do nabycia objętego wnioskiem dekretowym prawa jako strona postępowania, a jeżeli tak, to w drugiej kolejności rozstrzygnąć, czy planistyczne przeznaczenie gruntu pozwoli na ustanowienie tego prawa na rzecz ubiegającego się podmiotu poprzez zawarcie w późniejszym czasie stosownej umowy.
Brak jest zdaniem Sądu wątpliwości, że treść art. 7 dekretu [...] świadczy o tym, że w pierwszym etapie postępowania o ustanowienie prawa zabudowy, czy wieczystej dzierżawy zasadnicze znaczenie miało udokumentowanie przez prawnego następcę właściciela nieruchomości przesłanki "posiadania" w rozumieniu posiadania przez niego legitymacji do bycia stroną w postępowaniu zainicjowanym w oparciu o wskazany przepis nie zaś wykazanie faktycznego władania rzeczą.
Oczywistym jest zatem, że prawny następca dotychczasowego właściciela, już na etapie składania wniosku dekretowego, winien wykazać - w oparciu o stosowne dokumenty - swoją czynną legitymację do bycia stroną tego postępowania w rozumieniu art. 9 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Brak wykazania przez wnioskodawcę swego interesu prawnego powodował wydanie decyzji głównej kończącej sprawę w danej instancji, ale nierozstrzygającej o istocie sprawy stosownie do art. 72 ust. 2 tego rozporządzenia.
W ocenie Sądu na tym etapie administracyjnego rozpoznania sprawy nie mogła być zatem rozpatrywana przesłanka posiadania, rozumiana w sensie cywilistycznym. Uwzględnienie przez organ gminy w postępowaniu administracyjnym wniosku o przyznanie prawa zabudowy, czy wieczystej dzierżawy nie było tym samym determinowane wykazaniem faktycznego władania gruntem. Gdyby tak było przesłanka posiadania byłaby wymieniona w art. 7 ust. 2 dekretu, jako jedna z merytorycznych przesłanek rozstrzygnięcia.
Powyższe wywody prowadzą do jednoznacznego wniosku, że posiadanie nieruchomości przez następcę prawnego przeddekretowego właściciela nieruchomości przesądzało o jego legitymacji procesowej i byciu stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem dekretowym. Wprowadzenie w posiadanie stanowiło instytucję potwierdzającą prawo własności a nie stricte posiadanie w sensie cywilistycznym. Zamysłem ustawodawcy było zatem, że posiadanie dekretowe, o którym mowa w art. 7 ust. 1 odnosiło się do prawnych następców dotychczasowego właściciela w celu wykazania się przez nich stosownymi dokumentami o wprowadzeniu ich w posiadanie gruntu, nie zaś do fizycznego władania gruntem.
Takie rozumienie posiadania oraz wprowadzenia w posiadanie usankcjonowało późniejsze prawodawstwo, po 1 stycznia 1947 r. Przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu została pominięta nawet jako wymóg dopuszczalności złożenia wniosku dekretowego.
W dniu 1 stycznia 1947 r. nastąpiła unifikacja prawa cywilnego. Radykalnej zmianie uległy przepisy z zakresu prawa spadkowego i prawa rzeczowego. Skutkiem tej zmiany była likwidacja ścisłej zależności między posiadaniem i nabyciem praw spadkowych oraz między posiadaniem i nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu.
Z art. IX i art. XXI dekretu z dnia 8 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo spadkowe (Dz. U. Nr 60, poz. 329) oraz art. 186 dekretu z dnia 8 listopada 1946 r. – o postępowaniu spadkowym (Dz. U. Nr 63, poz. 346) wynikało, że wprowadzenie spadkobiercy w posiadanie na podstawie Kodeksu Napoleona zastąpione zostało stwierdzeniem przez sąd spadku praw do spadku w postępowaniu spadkowym.
Przesłanka posiadania nie miała także wpływu na późniejsze prawodawstwo odnośnie gruntów [...], orzecznictwo organów administracji i sądów administracyjnych, o czym szerzej w wyroku tutejszego sądu z dnia 22 maja 2019 r. sygn. I SA/Wa 2145/18.
Ocenić zatem należy, że złożenie przez właściciela lub jego następcę prawnego - w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu - wniosku, w sposób oczywisty nie mogło być zakwestionowane ze względu na przesłankę posiadania gruntu. Z tych właśnie przyczyn zbędne było podejmowanie w toku postępowania dekretowego dodatkowych czynności dowodowych pod kątem oceny jego zaistnienia. Pogląd ten znajduje pełne odzwierciedlenie w kilkudziesięcioletnim orzecznictwie organów administracji, które rozpoznawały wnioski dekretowe na przestrzeni lat, koncentrując się przy ich rozstrzyganiu na zagadnieniu związanym z przeznaczeniem danej nieruchomości w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Wskazana praktyka orzecznicza, że przesłanka posiadania powinna być badana tylko w odniesieniu do następców prawnych byłych właścicieli i to na datę złożenia wniosku dekretowego, była w pełni aprobowana przez sądy z powołaniem na stanowisko doktryny prawa.
Zauważyć także należy, że art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. stanowi samodzielną podstawę uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej z uwagi na brak ustalenia przez organ wydający decyzję reprywatyzacyjną przesłanki posiadania nieruchomości dekretowej zarówno przez jej właścicieli jak i następców prawnych tych właścicieli. Interpretacja tego przepisu musi jednakże odbywać się kontekście celu w jakim został on sformułowany.
Celem zaś ustawy stanowiącej podstawę zaskarżonej decyzji, a tym samym celem działania Komisji ds. reprywatyzacji, jest wyeliminowanie skutków prawnych wydanych wcześniej decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], jeśli analiza materiału dowodowego spraw w których one zapadły będzie wskazywała, że zostały wydane z naruszeniem prawa. W praktyce powyższe będzie zatem zmierzało do weryfikacji tych decyzji w przypadkach nieprawidłowego ustalenia przez organ reprywatyzacyjny kręgu osób uprawnionych, posłużenia się przez ten organ wadliwą dokumentacją np. co do planów, map lub wniosków dekretowych jak również zaistnienia pokrzywdzenia lokatorów.
Nie może budzić wątpliwości, że intencją ustawodawcy nie było poddanie weryfikacji wszystkich decyzji reprywatyzacyjnych, ale jedynie tych, które zapadły z naruszeniem prawa. Trafnie wskazuje się, że przesłanka z pkt 4b art. 30 ust. 1 wydania decyzji pomimo nieustalenia posiadania ma charakter formalny, skoro odnosi się do zaniechania tego ustalenia bez względu na to czy było to posiadanie czy też nie. Skoro tak to interpretowana w oderwaniu od celu ustawy powinna stanowić podstawę uchylenia wszystkich decyzji reprywatyzacyjnych bez względu na prawidłowość ich wydania. Takiego natomiast rodzaju działania nie można bez wątpienia przypisać racjonalnemu ustawodawcy, w szczególności jeśli wziąć pod uwagę wszystkie dotychczas wydane decyzje prawidłowe merytorycznie, a zatem spełniające warunek interesu społecznego.
Zdaniem Sądu wskazana interpretacja pkt 4b art. 30 ust. 1 ustawy, w związku z jej celem oraz zasadą ogólną lex retro non agit powinna być uznana za odzwierciedlającą zarówno cel ustawodawcy jak i poczucie sprawiedliwości społecznej.
Powyższe zaś oznacza, że warunkiem rozstrzygnięcia w oparciu o ten przepis powinno być uprzednie wykazanie przez Komisję, że niezbadanie przesłanki posiadania przez organ dekretowy miało wpływ na treść wydanej przez ten organ decyzji reprywatyzacyjnej.
Przyjęcie bowiem stanowiska, zgodnie z którym w sytuacji, w której wniosek o przyznanie prawa własności czasowej składał właściciel i jednocześnie z akt sprawy nie wynikało, by właściciel ten nie miał możliwości posiadania nieruchomości oznaczałoby, że kwestia ustalenia posiadania o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. ma charakter wyłącznie formalny. Nie można zaś na podstawie przesłanki wyłącznie formalnej uchylać ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż w sposób niedopuszczalny godziłoby to wprost w wynikającą z art. 16 kpa zasadę trwałości decyzji administracyjnych.
Odmienny pogląd Komisji, poparty językową opinia prof. B. nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Istotnym jest, że posłużenie się wyłącznie językową i interpunkcyjną analizą przepisu nie może być uznane za wiodące i przesądzające dla rozstrzygnięcia sprawy, w której podstawą rozstrzygnięcia musi być analiza stosowanego przepisu w kontekście całego systemu stosowania prawa oraz uwzględnieniu celu danej regulacji prawnej.
Sąd nie podziela także zarzutu Komisji, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta [...] doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, które były następstwem nagannego zachowania nowych właścicieli budynku.
Wbrew stanowisku Komisji, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można wywieść, że kontrolowana decyzja reprywatyzacyjna wydana przez Prezydenta [...] doprowadziła do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwaniu skutków decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości wydanych z naruszeniem prawa. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu Komisja wydaje decyzję o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 – 4, tj.
2) uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo, uchylając tę decyzję, umarza postępowanie w całości albo w części, albo
2a) uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości albo w części i zawiesza postępowanie w przypadku przeszkody uniemożliwiającej dalsze prowadzenie postępowania i wydanie decyzji, albo
3) uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albo
3a) stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych, albo 4) w razie, gdy decyzja reprywatyzacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, stwierdza wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, z powodu których nie można jej uchylić,
- jeżeli wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości [...] groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal;
Zdaniem Sądu, literalna treść przepisu art. 30 ust. 1 pkt 6 jednoznacznie przesądza zatem, że znajduje on zastosowanie jedynie w przypadku zaistnienia związku przyczynowego pomiędzy decyzją reprywatyzacyjną a opisanymi w ustawie skutkami rażąco sprzecznymi z interesem społecznym.
Wyjaśnić należy, że co do zasady związek przyczynowy to związek pomiędzy dwoma stanami rzeczy w świecie zewnętrznym, w których jeden to przyczyna, a drugi to skutek. W uproszczeniu jest to związek pomiędzy określonym działaniem lub zaniechaniem bądź innym zdarzeniem będącym podstawą odpowiedzialności, a wynikłą z tego szkodą.
Jednakże zasadnicze znaczenie dla rozpoznania sprawy ma okoliczność, że istotny tj. posiadający doniosłość prawną, jest jedynie tzw. adekwatny związek przyczynowy, który wiąże zaistnienie ewentualnej odpowiedzialności sprawcy danego działania lub zaniechania tylko z normalnymi następstwami tego działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła. Jedynie takie znaczenie mógł bowiem założyć, w ocenie Sądu, racjonalny ustawodawca wprowadzając omawiany przepis do obrotu prawnego.
Podkreślenia wymaga, że w rozumieniu przepisu art. 361 § 1 kc przyjęte zostało, że badanie wystąpienia związku przyczynowego składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich obejmuje test conditio sine qua non, czyli potrzebę ustalenia, czy między ogniwami łańcucha przyczynowo- skutkowego w ogóle występuje jakikolwiek związek przez stwierdzenie, że gdyby nie było pierwszego zdarzenia, to kierując się zasadami logicznego, racjonalnego myślenia - skutek znajdujący się na końcu łańcucha z pewnością nie mógłby powstać. Dopiero wynik pozytywny testu umożliwia przejście do drugiego etapu, a więc do zbadania normalności następstw zdarzenia sprawczego. Doktryna prawa i orzecznictwo sądów stoi na ugruntowanym stanowisku, że normalne następstwo danego zdarzenia to taki skutek, który "zazwyczaj", "w zwykłym porządku rzeczy" jest konsekwencją tego zdarzenia, a zatem, jeżeli jest zwykłym , typowym , naturalnym następstwem tego typu rzeczy (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2003 r., III CZP 6/03, Biul. SN IC 2003, nr 3, s. 12; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 września 2003 r., III CKN 473/01, Mon. Prawn. 2006, nr 17, s. 947; wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2015 r., I ACa 483/15).
Brak jest zaś podstaw do przyjęcia, że działania nowych właścicieli nieruchomości, w postaci odcięcia prądu, gazu, wody, eksmisje, są zwykłym następstwem wydania decyzji reprywatyzacyjnej.
Oczywistym jest w ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej, że opisane przez Komisję działania Skarżących i ich następców prawnych nie są następstwem tego rodzaju. Wyłączenie mediów, odcięcie wody itd., eksmisja z budynku nie jest bowiem zwykłym, typowym następstwem decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego gruntu.
Nadmienić można, że w doktrynie prawa i orzecznictwie Sądu Najwyższego pomimo jednorodnego, zaprezentowanego wyżej, ukształtowania koncepcji związku przyczynowego w rozumieniu art. 361 § 1 k.c., incydentalnie wskazuje się na potrzebę rozszerzenia uznawania, że wystąpił związek przyczynowy dający podstawę do przypisania odpowiedzialności.
Chodzi tu o uznanie odpowiedzialności za zdarzenia pośrednio wpływające na powstanie szkody, coraz bliższe przyczynowości, dla wystąpienia której wystarczy test conditio sine qua non. W szczególności koncepcja ta wskazuje na brak zgody na możliwość powołania się osoby odpowiedzialnej na tzw. przyczynę rezerwową, to znaczy na twierdzenie, że nawet gdyby nie zachowała się ona w sposób jej przypisywany, to dana szkoda i tak powstałaby wskutek kolejnego zdarzenia (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 lutego 2010 r., V CSK 272/09, nie publ.). Tak daleko idące rozszerzenie związku przyczynowo - skutkowego, budzi jednakże - de lege lata – poważne wątpliwości prawne.
W sprawie niniejszej, nawet tak daleko idące rozszerzenie rozumienia związku przyczynowo – skutkowego musiałoby zostać uznane za niewystarczające. Trudno bowiem uznać aby wydanie przez Prezydenta [...] kontrolowanej decyzji reprywatyzacyjnej stanowiło zdarzenie "ogólnie sprzyjające" podjęciu przez właścicieli nieruchomości działań zmierzających do odcięcia mediów w budynku lub eksmisji lokatorów (wyrok Sądu Najwyższego w sprawie sygn. III CKN 473/01).
Skutki opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w ocenie Sądu, nie pozostają w prawnie istotnym związku z wydaniem przez organ kwestionowanych decyzji reprywatyzacyjnych, lecz są następstwem niezależnych działań osób, które je faktycznie podjęły i powinny zostać poddane ocenie w odrębnych postępowaniach – karnych i cywilnych przed sądem powszechnym.
Odnośnie zaniechania przez Miasto [...] wykonania nakazującej remont kamienicy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2004 r., co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez ten organ w 2009 r. decyzji nakazującej odcięcie w przedmiotowym budynku mediów w postaci wody, prądu i gazu oraz eksmisji lokatorów, Sąd zwraca uwagę na potrzebę wyjaśnienia w tym kontekście i dokonania oceny wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności faktu, że od dnia stwierdzenia nieważności odmownej decyzji dekretowej (27 lutego 2004 r.) własność nieruchomości budynkowej "powróciła" do spadkobierców przedwojennych właścicieli oraz odżył wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu.
W nawiązaniu do zawartych w skargach zarzutów odnoszących się do składu i zasad działania Komisji wskazać trzeba, że sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję organu kolegialnego (a takim jest Komisja) nie ma kompetencji do weryfikacji merytorycznego przygotowania osób wchodzących w skład tego organu. Może jedynie ocenić, czy konkretna osoba uczestnicząca w składzie podejmującym decyzję jest tą, która istotnie przez właściwy ku temu podmiot do sprawowaniu funkcji została powołana. Jeśli więc została ona powołana przez podmiot uprawniony (Sejm – w przypadku członków Komisji, Prezesa Rady Ministrów - w przypadku przewodniczącego Komisji) i we właściwej procedurze – co w sprawie nie jest kwestionowane – zarzutu wydania decyzji przez organ wadliwie obsadzony, skutecznie postawić nie sposób.
Co do zarzutów skarg dotyczących niekonstytucyjności art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r., wobec braku zachowania w sprawie dwuinstancyjności postępowania, wskazać należy, że art. 78 Konstytucji wprawdzie przewiduje możliwość zaskarżenia orzeczeń administracyjnych wydanych w pierwszej instancji, jednakże stanowi też, że wyjątki od tej zasady określa ustawa. Właśnie art. 38 ust. 1 ustawy jest takim wyjątkiem.
Rozpoznając ponownie sprawę Komisja uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku. Organ zawiesi postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym dla [...] o uchylenie postanowienia o uznaniu Z. K. za zmarłą i ewentualnie ustalenia kręgu spadkobierców małżonków K. tj. wszystkich stron postępowania w sprawie. Następnie organ uwzględni rozważania przedstawione wyżej i podejmie stosowne rozstrzygniecie, którego obecnie skład orzekający nie przesądza.
Mając te okoliczności na uwadze Sąd uwzględniając skargi M. K., B. H. oraz Miasta [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa orzekł jak na wstępie. W przedmiocie kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.