I SA/WA 495/07

I SA/Wa 495/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Daniela Kozłowska /przewodniczący/
Gabriela Nowak /sprawozdawca/
Mirosław Gdesz.
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
ART. 145 § 1 LIT. C I ART.152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak /spr./ Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Miasta L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
ISA/WA 495/07
UZASADNIENIE
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] po kolejnym rozpatrzeniu sprawy na skutek stwierdzenia nieważności wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r. I S.A./Wa 62/06 poprzedniej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w tej sprawie z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania A. i K. G. z dnia [...] sierpnia 2003 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez gminę miejską L., prawa własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...],
- uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i przekazała sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W toku postępowania administracyjnego ustalono następujący stan faktyczny:
Wojewoda [...] powołując art. 5 ust. l cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. stwierdził nabycie z mocy prawa przez gminę miejską L. działki nr [...] wskazując, że jako pozostająca w dniu 27 maja 1990 r. tylko w faktycznym władaniu przez Zakłady [...] w L., działka ta należała w tamtym czasie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, i stała się z mocy prawa mieniem gminy L. na terenie której była położona.
W wyniku odwołania złożonego przez małżonków A. i K. G. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa jako organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] uchyliła decyzję Wojewody w całości i odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miejską L. prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], działka nr [...].
Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wniósł Prezydent Miasta L. zarzucając naruszenie art. 129 § 1 Kpa w związku z art. 28 kpa oraz art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Według skarżącego małżonkowie G. wnoszący odwołanie od decyzji komunalizacyjnej nie byli stroną tamtego postępowania, a zatem organ drugiej instancji rozpatrując takie odwołanie naruszył art. 129 i 28 Kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 2453/03 uchylił zaskarżoną decyzję, W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że fakt wydzielenia działki nr [...] po dacie 27 maja 1990 r. nie stanowi ograniczenia co do komunalizacji mienia, ponieważ przepisy powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie wyłączają komunalizacji w odniesieniu do części nieruchomości. Dlatego też, jak wskazał Sąd, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa winna więc była zbadać, czy nieruchomość spełniała przesłanki z art.5 ust 1 pkt 1 powołanej ustawy, bowiem wskazywały one stan prawny nieruchomości i tym samym stanowiły o możliwości bądź braku możliwości wydania decyzji komunalizacyjnej. Organ odwoławczy przesłanek tych nie badał, skupiając się na przytoczeniu i analizie przepisu zamiast jego zastosowania. Brak badania przesłanek ustawowych w odniesieniu do skomunalizowanej nieruchomości narusza prawo materialne - art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. a także art. 7, 77 i 107 § 3 kpa i stanowi podstawę uchylenia decyzji organu drugiej instancji. Dlatego też rozpoznając sprawę organ drugiej instancji przeprowadzi ustalenia pod kątem przesłanek określonych w art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. dla przedmiotowej nieruchomości i stosownie do wyniku postępowania odwoławczego wyda odpowiednią decyzję. Dodatkowo Sąd stwierdził, że zarzut naruszenia art. 28 Kpa jest chybiony, ponieważ skoro małżonkowie G. są właścicielami przedmiotowej działki, to nie można im odmówić przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, organ ten decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. i odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę miejską L. działki nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że skutki przepisu art. 5 ust . 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, następują wyłącznie z dniem 27 maja 1990 r., co wynika wprost z jego treści. Mogą one dotyczyć składników - w tym nieruchomych - tylko w ich stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. Zatem organy administracyjne orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym mają obowiązek uwzględniania stanu prawnego nieruchomości, istniejącego w tym dniu, określonego przede wszystkim wpisami w dokumentacji wieczystoksięgowej, oraz ewidencji gruntów i są treścią tych wpisów bezwzględnie związane. Wpisy wieczystoksięgowe, oraz wpisy dokonywane w ewidencji gruntów w oparciu o operaty geodezyjne, są dokonywane poza postępowaniem komunalizacyjnym, przez inne organy i w odrębnym trybie. Z dołączonego do akt sprawy wypisu z księgi wieczystej nr [...] oraz decyzji Prezydenta miasta L. z dnia [...] stycznia 1995 r. wynika, że działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...] po dniu 27 maja 1900r. W konsekwencji działka nr [...] nie mogła być przedmiotem komunalizacji dokonywanej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Organ pierwszej instancji nie wziął również pod uwagę, że w przedstawionym stanie faktycznym, ewentualne skomunalizowanie z mocy prawa, mogłoby dotyczyć nieruchomości istniejącej w dniu 27 maja 1990 r. tj działki nr [...], ale nie mogło odnosić się do utworzonej później działki nr [...].
Stwierdzając, że działka nr [...] podlegała skomunalizowaniu z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Wojewoda [...] kwestionowaną decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. spowodował bezpodstawne i zarazem fikcyjne cofnięcie wstecz daty jej utworzenia i istnienia.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Gminy L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie sygn. Akt. I S.A./WA 62/06 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W przedmiotowej sprawie taką ocenę prawną zawiera wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2005 r. Z unormowania art. 153 nie wynika możliwość powtórzenia przez organ poprzednio zajętego stanowiska, które zdaniem organu nie zostało poprzednio zrozumiane przez sąd. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powtórzyła w zaskarżonej decyzji swoje stanowisko co do niedopuszczalności komunalizacji działki nr [...] jako wydzielonej po dacie 27 maja 1990 r. przedstawione uprzednio w decyzji z dnia [...] listopada 2003 r.
Taki pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z oceną prawną przedstawioną w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 26 stycznia 2005 r., które to orzeczenie wiązało Sąd w niniejszej sprawie.
Zdaniem Sądu oczywistość naruszenia art. 153 ppsa w przedmiotowej sprawie oraz skutek jaki to naruszenie wywołuje poprzez podważenie w istocie mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądowego spełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny dodatkowo wskazał, iż skład orzekający w sprawie podzielił pogląd, że dokonanie zmian w ewidencji gruntów po dniu 27 maja 1990 r. w stosunku do nieruchomości nabytych przez gminy z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa. Podział nieruchomości na kilka nowych nieruchomości wywołuje m.in. skutek prawny w postaci zmiany danych identyfikacyjnych tej nieruchomości, w związku z innym określeniem jej granic zewnętrznych. Zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości dokonana po dniu 27 maja 1990 r. nie oznacza, że nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i przekazała sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że na dzień wydania decyzji zastał wprowadzony nowy stan prawny obowiązujący organy orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym, przez wymóg stosowania z dniem l stycznia 2006 r. przepisów art. 17a ust. 1-3 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Z dniem l stycznia 2006 r. organy administracji mają obowiązek orzekania w przedmiocie komunalizacji z mocy prawa nie tylko jak dotąd, składników mienia zinwentaryzowanego i wnioskowanego do skomunalizowania w tym trybie przez gminy (co dotyczy działki nr [...]), ale także i składników majątkowych nie objętych do dnia 31 grudnia 2005 r. inwentaryzacją w gminach, a więc w rozpatrywanej sprawie i działki nr [...] z której działka nr [...] została wydzielona po dniu 27 maja 1990 r.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że obowiązek sprawdzenia warunków komunalizowania mienia na podstawie art. 5 ust. l pkt l, w związku z art. 17a ust. 3 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., w tym i należenia tego mienia, ustawodawca nałożył w pierwszej kolejności na właściwego miejscowo wojewodę.
Organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji sprawdzi w sposób udokumentowany czy działka nr [...] z której później wydzielono działkę nr [...], spełniała wymogi określone art. 5 ust. 1 pkt l, gdyż ma to podstawowe znaczenie również dla oceny czy działka nr [...] może podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa, bowiem wyjaśnienie stanu własnościowego mienia wnioskowanego do skomunalizowania jest także warunkiem wydania jakiejkolwiek skutecznej decyzji komunalizacyjnej.
Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wniósł Prezydent Miasta L. zarzucając naruszenie art. 16 § 1 kpa i 129 § 2 kpa.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wnosiła o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.).
Organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 2 kpa może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe.
Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że organ odwoławczy powołał się na przepis tj. art. 17a ust. 3 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., który w sprawie niniejszej nie ma zastosowania.
Przedmiotowa sprawa podlega badaniu odnośnie nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...]
Zatem w niniejszej sprawie, nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego , a więc nie było przesłanek do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.
Należy stwierdzić, iż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po raz drugi nie wykonała wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i kolejny raz nie odniosła się merytorycznie do sprawy.
Zgodnie z przywołanym wyżej art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W rozpatrywanej sprawie jednoznaczna ocena prawna dotycząca sytuacji, gdy w stosunku do nieruchomości nabytych przez gminy z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. dokonane zostały zmiany w ewidencji gruntów po 27 maja 1990r. wyrażona została w powołanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W piśmiennictwie (J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze, Warszawa 2004, str. 223) podkreśla się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny pranej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.
Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalna polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego
Naruszenie przez organ administracji publicznej powołanego przepisu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.
Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w skardze, iż KKU rozpatrzyła odwołanie od ostatecznej decyzji Wojewody.
Odwołujący małżonkowie A. i K. G. mają interes prawny w tej sprawie, co potwierdził wyraźnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2005r. ISA/WA 2453/03.
Zdaniem Sądu naruszenie przez organy administracji przepisu art. 153 ppsa oraz 138 § 2 kpa powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.
Z tego względu Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).