I SA/Wa 2015/21

I SA/Wa 2015/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Gabriela Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
srt.145 par. 1 pkt 1 lit. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skarg Miasta [...] i P. S. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 22 czerwca 2021 r. nr KR III R 29a/19 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz P. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: "Komisja") decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...], po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stwierdziła wydane z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent") z [...] kwietnia 2006 r. nr [...], zmienionej decyzją Prezydenta z [...] czerwca 2008 r. nr [...], ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] położonego w W. przy ul. [...] na rzecz P.S., J.K., P.B., A.B., J.S. oraz A.S..
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] (dawniej [...]), objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) dalej: "dekret" i stanowiła własność Z. i J. małżonków R.. Uregulowana była w księdze hipotecznej nr [...] c.d. wykazu hip. "[...]". Obecnie składa się z nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne z obrębu [...] nr [...] o pow. [...] m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka o numerze [...] w obrębie [...].
Na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. Nr [...], zawartej w dniu [...] października 1947 r. przed notariuszem Z.A., Z. i J. małżonkowie R. zbyli na rzecz W.S. nieruchomość uregulowaną w księdze wieczystej Nr [...] c.d. wykazu hipotecznego "[...]" o pow. [...] m2, położoną w W. przy ul. [...] (obecnie [...]), na której znajdował się dom mieszkalny murowany trzypiętrowy, częściowo zburzony, wraz z prawami i obowiązkami wynikającymi z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz, U. z 1945 nr 50 poz. 279, dalej: dekret), za cenę [...] zł.
Objęcie nieruchomości w posiadanie przez Gminę [...] nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r., na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia [...] stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji w sprawie obejmowania gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. z 1948 r. Nr 6, poz. 43), kiedy ukazało się w tym względzie stosowne ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Termin do złożenia wniosku dekretowego upływał z dniem 16 lutego 1949 r. Z wnioskiem o przyznanie własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości W.S. wystąpił 19 stycznia 1949 r. W wyniku jego rozpoznania Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem z [...] grudnia 1955 r. nr [...], odmówiło ww. prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...] i jednocześnie stwierdziło, że nieruchomości zostały przejęte na własność Skarbu Państwa wraz z budynkiem znajdującym się na gruncie. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, po rozpatrzeniu odwołania W.S., decyzją z [...] września 1965 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie.
Decyzją z [...] marca 1968 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej przekazało Zarządowi Budynków Mieszkalnych [...] w użytkowanie nieruchomość zabudowaną położoną przy ul. [...] opisaną w księdze wieczystej Nr hip, [...], Nr kw [...].
Dnia 1 czerwca 1968 r. doszło do protokolarnego przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] hip. [...].
Decyzją z [...] listopada 1991 r. nr [...] Wojewoda Warszawski, na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 i Nr 43, poz. 253) stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] obręb ewidencyjny [...], nr działki ewidencyjnej [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].
W dniu [...] marca 1993 r. Sąd Rejonowy dla [...], Wydział [...] wpisał w dziale [...] księgi wieczystej nr [...] jako właściciela nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...] Gminę Dzielnica [...] w [...].
W dniu 4 listopada 2002 r. Dzielnica [...] – Zarząd [...] - [...] zawarł z E.B. umowę najmu lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w [...].
W dniu 15 maja 2001 r. J.K. (następca prawny poprzedniego właściciela - na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] października 1975 r. sygn. akt [...]) złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium oraz ww. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej.
W następstwie przeprowadzonego postępowania Minister Infrastruktury decyzją z [...] grudnia 2004 r. nr [...], utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] lutego 2005 r. nr [...], stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] września 1965 r. oraz orzeczenie Prezydium z [...] grudnia 1955 r. w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej sprzedanych lokali nr [...],[...],[...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynków lub ich urządzeń, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, zostały wydane z naruszeniem prawa, w pozostałej stwierdził ich nieważność. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z wykazem lokali sprzedanych w budynku przy ul. [...] sprzedaż lokali o numerach [...],[...],[...],[...] i [...] poprzedzona była wydaniem decyzji administracyjnych. Sprzedaż lokali nr [...],[...] i [...] nie była poprzedzona wydaniem decyzji administracyjnych, co wywołało nieodwracalne skutki prawne i dlatego nie można stwierdzić nieważności zaskarżonego orzeczenia administracyjnego w odniesieniu do tych lokali. W ocenie Ministra kwestionowane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 dekretu polegającym na odmowie przyznania żądanego prawa, mimo braku wyjaśnienia i jednoznacznego ustalenia, czy korzystanie z przedmiotowego gruntu jest rzeczywiście sprzeczne z jego przeznaczeniem w ówcześnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego.
Powyższe decyzje wywołały ten skutek prawny, że wniosek złożony przez dawnego właściciela hipotecznego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu podlegał ponownemu rozpatrzeniu w oparciu o art. 7 ust. 2 i 3 dekretu. W związku z tym, decyzją z [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Prezydent w pkt I: ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] uregulowanego w księdze wieczystej Nr [...] na rzecz: J.K. w udziale wynoszącym [...] części, P.S. w udziale wynoszącym [...] części, A.B. w udziale wynoszącym [...] części, P.B. w udziale wynoszącym [...] części, J.S. w udziale wynoszącym [...] części, A.S. w udziale wynoszącym [...] części. W pkt II ustalił "czynsz symboliczny" z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu w wysokości [...] zł. W pkt III odmówił J.K., P.S., A.B., P.B., J.S. oraz A.S. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] położonego w W. przy ul. [...] oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...] i [...] w budynku znajdującym się na przedmiotowej nieruchomości oraz do gruntu o po w. [...] m2 oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], który stanowi teren wewnątrz osiedlowy przeznaczony pod ciągi piesze i dojazdowe do budynków.
Wnioskiem z 14 marca 2008 r. J.K., P.B., A.B., P.S. i A.S. wystąpili o zmianę pkt I i II ww. decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 2006 r. z uwagi na zgon J.S. w dniu [...] grudnia 2005 r. i wstąpienie w jej prawa spadkobierczyni A.S. na podstawie załączonego do niniejszego wniosku postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział [...] z [...] maja 2007 r. sygn. akt [...] (pkt I) oraz z uwagi na uchwalenie nowej uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie wysokości czynszu symbolicznego - zmianę uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. (pkt II), gdyż określony w ww. decyzji czynsz symboliczny winien ulec zmianie. Jak również skorygowanie błędu dotyczącego powierzchni nieruchomości z [...] m2 na [...] m2.
W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Prezydent decyzją z [...] czerwca 2008 r., działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej: "k.p.a.", uwzględnił w całości żądanie stron i zmienił pkt I i II decyzji z [...] kwietnia 2006 r. nadając im brzmienie: ustanowić na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] uregulowanego w KW Nr [...] położonego w W. przy ul. [...] na rzecz J.K. w [...] części, P.S. w [...] części, A.B. w [...] części, P.B. [...] części, A.S. w [...] części; ustalić "czynsz symboliczny" z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu opisanego w pkt I decyzji o pow. [...] m2 w wysokości netto [...] zł płatny na konto Urzędu [...] z góry w terminie do dnia 31 marca każdego roku. Czynszu nie pobiera się za rok, w którym zostanie ustanowione prawo użytkowania wieczystego". Jednocześnie uchylił pkt 4 ww. decyzji oraz stwierdził, że pozostałe postanowienia ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2006 r. pozostają bez zmian.
Decyzja dekretowa skierowana została m.in. do J.S. i A.S. – współwłaścicieli będących spadkobiercami poprzedniego właściciela. J.S. zmarła w dniu [...] grudnia 2005 r., a spadek po niej na podstawie ustawy nabyła córka A.S. w całości (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] maja 2007 r., sygn. akt [...].
J.K. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego z [...] listopada 1991 r. w części dot. budynku mieszkalnego, powołując się na decyzję Prezydenta z [...] kwietnia 2006 r. nr [...].
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z [...] listopada 1991 r. w części obejmującej sprzedane lokale nr [...],[...] i [...] wraz z przynależnym tym lokalom udziałem w częściach wspólnych budynku i jego urządzeniach, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali, oraz stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody w pozostałej kontrolowanej części.
Wobec takich ustaleń stanu faktycznego, poczynionych w toku postępowania rozpoznawczego, decyzją z [...] czerwca 2021 r. Komisja stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 2006 r. z naruszeniem prawa. Odrębną decyzją z tej samej daty nr [...] Komisja stwierdziła wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2008 r. nr [...].
Komisja powołała się na art. 29 ust. 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2021 r. poz. 795) dalej: "u.s.d.r.", które to przepisy umożliwiały podjęcie tego rodzaju rozstrzygnięcia w sytuacji gdy decyzja reprywatyzacyjna wydana została m.in. z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tej zaś wady upatrywała Komisja w skierowaniu weryfikowanej decyzji do osoby nieżyjącej, tj. J.S., która zmarła na 4 miesiące przed jej wydaniem. Z uwagi na skierowanie decyzji do osoby zmarłej doszło zatem w sprawie do naruszenia w sposób rażący art. 7 k.p.a. Komisja odwoływała się przy tym do prezentowanych w judykaturze poglądów, wedle których w ten sposób kwalifikowana jest okoliczność skierowania decyzji do osoby zmarłej. Zwracała jednocześnie uwagę, że na ocenę zaistnienia tej wady nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis nie nawiązuje bowiem do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji.
Jednocześnie Komisja stwierdziła, że weryfikowana decyzja wywołała nieodwracane skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.s.d.r., w związku ze zbyciem przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu zabudowanego o pow. [...] m2 oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] wraz z udziałem w wynoszącym [...] części budynku mieszkalnego wybudowanego przed 1945 r. Wskazała, że P.S. nabył lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] o pow. [...] m2 wraz z udziałem wynoszącym [...] części w nieruchomości wspólnej (umowa sprzedaży z [...] czerwca 2011 r. Rep [...] Nr [...]). K.G. stała się właścicielem lokali nr [...],[...],[...], [...], [...], [...] wraz z odpowiednim udziałem w gruncie tej nieruchomości (prawomocne postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] lutego 2016 r. sygn. [...] oraz z [...] listopada 2016 r. sygn. [...] w przedmiocie przysądzenia prawa własności oraz umowy sprzedaży z [...] listopada 2016 r.: Rep. [...], Rep. [...], Rep. [...] i Rep. [...]).
Na decyzję Komisji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Miasto [...] oraz P.S..
Miasto [...], zaskarżając decyzję w części obejmującej uzasadnienie, zarzuciło jej naruszenie przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 u.s.d.r., poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt. III.1. (str. 19) w całości; w pkt.III.1.1. w całości (str.19); w pkt.lll.1.2. w zakresie (str. 20): "W ocenie Komisji w niniejszej sprawie doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszaniem prawa."; w pkt.III.1.3. w zakresie (str. 21-23): "Decyzja wydana została zatem z rażącym naruszeniem prawa, bowiem jednym z elementów postępowania administracyjnego są jego podmioty, a J.S., jako osoba zmarła, nie mogła być podmiotem tego postępowania. W ocenie Komisji, skierowanie decyzji administracyjnej wobec nieżyjącej strony wyczerpuje przesłankę "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (str. 21-22) oraz "Nie miało przy tym znaczenia, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy ani to, że organ prowadząc postępowanie dekretowe nie posiadał wiedzy, że osoba będąca stroną postępowania nie żyje. Należy podkreślić, że J.S. jako osoba niemająca zdolności prawnej, nie mogła być bowiem podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skon) tak, ta w stosunku do tej osoby nie można było prowadzić postępowania dekretowego, ani skierować do tej osoby podjętego rozstrzygnięcia." (str. 22-23); w pkt.III.1.5. w całości (str. 23-24); w pkt.III.1.6. w całości (str. 24); w pkt.III.3.3. w zakresie (str. 30): "W rozpoznawanym przypadku została spełniona przesłanka pozytywna, tj. decyzja Prezydenta m.sl Warszawy z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazano powyżej, Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję reprywatyzacyjna z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na skierowanie jej do osoby zmarłej. Naruszenie przepisu art. 111 § 1 i § 1b k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 u.s.d.r., poprzez odmowę - mocą postanowienia Komisji [...] z [...] sierpnia 2021 r. – uzupełnienia decyzji Komisji nr [...] z [...] maja 2020 r. w zakresie orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia przez beneficjentów decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z [...] kwietnia 2006 r.; naruszenie przepisu art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników w zw. z art. 31 ust. 1 u.s.d.r. oraz art. 410 i nast. Kodeksu cywilnego, poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się bezzasadnym przyjęciem, że podmiotem uprawnionym z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 u.s.d.r., w odniesieniu do decyzji dekretowej, której przedmiot stanowiła nieruchomość należąca do Miasta [...], jest Skarb Państwa, wobec czego środki z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 u.s.d.r., winny być gromadzone na rachunku Funduszu Reprywatyzacji;
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosło o jej uchylenie w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym w skardze oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
P.S. zarzucił decyzji naruszenie:
1. art. 29 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 u.s.d.r. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 k.p.a. w zw. art. 30 § 14 k.p.a. w zw. z art. art. 922 k.c. w zw. 925 k.c. w zw. z art. 1036 k.c. polegające na stwierdzeniu przez Komisję, że decyzja Prezydenta z [...] kwietnia 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa, bowiem decyzja ta została skierowana do osoby zmarłej, tj. do J.S., podczas gdy stronną tej decyzji była również jedyna spadkobierczyni J.S., tj. A.S., która, wstąpiła jako strona w miejsce zmarłej J.S. i miała zapewniony czynny udział w toku całego postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji, a co za tym idzie przy wydawaniu decyzji Prezydenta z 2006 r. nie doszło do rażącego naruszenia następujących przepisów art. 29 k.p.a. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 8 k.c. w zw. z art. 925 k.c. w zw. z art. 922 k.c. w zw. poprzez orzeczenie o prawach i obowiązkach osoby nie posiadającej zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnej, albowiem doszło do orzeczenia o prawach i obowiązkach A.S.;
2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 38 ust 1 u.s.d.r. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż stroną decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 2006 r. była A.S., jedyna spadkobierczyni zmarłej J.S..
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania w całości; względnie o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, uznając je za niezasadne i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skargi są zasadne.
Zasadniczą przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta było ustalenie, że wydana ona została w stosunku do osoby zmarłej, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że w sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.s.d.r., które uniemożliwiają wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Kluczowe elementy stanu faktycznego, który legł u podstawy wydanej decyzji są niesporne. To, że jeden z adresatów tej decyzji – J.S. (spadkobierczyni W.S. i współużytkowniczka przedmiotowej nieruchomości), nie żyła w dacie jej podejmowania (zmarła bowiem [...] grudnia 2005 r.) jest bezsporne i znajduje odzwierciedlenie w odpisie aktu zgonu znajdującym się w aktach (tom [...] akt Komisji sygn. akt [...]).
Istotą sporu pozostaje natomiast to, czy w okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja uprawniała do wnioskowania, że weryfikowana przez Komisję w postępowaniu rozpoznawczym decyzja dekretowa obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. oraz zawierającego tożsamą treść normatywną art. 30 ust. 1 pkt 4 in fine u.s.d.r., co uprawniałoby do wydania decyzji przewidzianej w art. 29 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r.
Ponadto na rozprawie w dniu [...] października 2022 r. pełnomocnik Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wskazał, że w kwestii legitymacji procesowej nabywców roszczeń dekretowych wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 29 sierpnia 2022 r. i jednocześnie wnosił o zajecie stanowiska w tym przedmiocie.
Ustosunkowując się do tej kwestii Sąd w składzie orzekającym wskazuje, że nie podziela poglądu wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2022 r., w których zakwestionowano legitymację nabywców roszczeń dekretowych (ich status strony) w postępowaniach o ustanowienie, na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego, prawa użytkowania wieczystego.
Nie kwestionując stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, że źródłem interesu prawnego kreującego przymiot strony w postępowaniu administracyjnym są normy prawa materialnego, należy zauważyć, że już w latach 50-ych ub. wieku Sąd Najwyższy zaakceptował praktykę obrotu przewidzianymi w dekrecie prawami i roszczeniami, na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z [...] marca 2003 r. [...], w której poddano analizie charakter uprawnienia przewidzianego w art. 7 dekretu, przywołując w tym kontekście wyrok Sądu Najwyższego z [...] stycznia 1952 r. [...].
Sąd Najwyższy wyjaśnił, iż jest to prawo majątkowe, dziedziczne i zbywalne.
To, że przewidziane w dekrecie uprawnie do uzyskania przez byłego właściciela, prawa użytkowania wieczystego (pierwotnie wieczystej dzierżawy, zastąpionej następnie prawem własności czasowej) ma charakter prawa majątkowego, dziedzicznego i zbywalnego było zresztą powszechnie akceptowane w judykaturze. Nie budziło również wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego, czemu dał on wyraz m.in. w uzasadnieniu wyroku [...], gdzie odwołując się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie jak też doktrynie zauważał: "Nie ulega wątpliwości, że prawo przyznane w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego ma charakter majątkowy. O tym, że ustawodawca nie traktuje tego prawa jako ściśle związanego z osobą "dotychczasowego właściciela", bezpośrednio dotkniętego wywłaszczeniem, świadczy przyznanie uprawnienia jego "następcom prawnym", co znaczy, że prawo to jest zarówno dziedziczne, jak i zbywalne".
Co przy tym istotne charakter majątkowy oraz zbywalność owego uprawnia usankcjonował sam ustawodawca, co potwierdzają także wprowadzone w 2016 r. do ustawy o gospodarce nieruchomościami unormowania art. 111a, przewidujące z jednej strony formę szczególną zawieranych w tym przedmiocie umów (ust. 2), a z drugiej przyznające Skarbowi Państwa oraz miastu [...] prawo pierwokupu praw i roszczeń określonych w dekrecie w przypadku ich sprzedaży (ust. 1 pkt 1).
Skoro zatem uprawnienie przewidziane w dekrecie ma charakter majątkowy, jest dziedziczne i zbywalne, a może być ono dochodzone jedynie w postępowaniu administracyjnym, to nie powinno budzić wątpliwości, że w przypadku jego nabycia w toku owego postępowania (a z taką sytuacją zazwyczaj mamy miejsce do czynienia w sprawach dekretowych, które skutecznie zainicjowane mogły być najpóźniej w maju 1949 r, kiedy upływał termin od ostatniego obwieszczenia o objęciu nieruchomości w posiadanie gminy i rozstrzygane meriti były współcześnie) znajduje zastosowanie art. 30 § 4 k.p.a., przewidujący, że "w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni". Następstwo procesowe uregulowane tym przepisem, jak wskazuje się z kolei w orzecznictwie, jest konsekwencją następstwa prawnego w prawie materialnym i polega na wstąpieniu do postępowania innego podmiotu na miejsce podmiotu, który dotychczas był jego stroną. Oznacza zatem, że poprzednik ustępuje z postępowania, a następca wstępuje w jego sytuację procesową, tak jakby od początku był stroną postępowania (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r. I OSK 3960/18).
Źródłem interesu prawnego o którym mowa w art. 28 k.p.a., kreującym przymiot strony, w odniesieniu do nabywcy prawa i roszczeń dekretowych jest w tym przypadku norma prawna zawarta w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Tym bardziej, że jak zasadnie zauważał Sad Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z [...] maja 2009 r. [...] użyta w art. 7 ust. 1 dekretu szeroka formuła "następca prawny" nie wyklucza tego, że następstwo prawne mogło także powstać na podstawie umowy.
Należy zwrócić uwagę, ze dekret warszawski nie różnicuje sytuacji prawnej dawnych właścicieli nieruchomości oraz ich następców prawnych tj. zarówno spadkobierców jak również nabywców nieruchomości czy też roszczeń wynikających z dekretu.
Uzyskanie statusu strony w następstwie nabycia roszczeń dekretowych potwierdza też szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych na kanwie spraw [...], gdzie wywodzono, że nabywcy praw i roszczeń dekretowych zbytych przez poprzedniczkę prawną ww. mają przymiot strony w sprawach m.in. o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w budynku dekretowym przy ul. [...] w [...]. Tytułem przykładu można tu przywołać wyrok z 12 stycznia 2022 r. I OSK 2592/20 gdzie wskazano, że "źródłem interesu prawnego pozostają [...] zarówno normy prawa administracyjnego jak i cywilnego. Uprawnienia dekretowe do przedmiotowej nieruchomości nabyte przez [...] od [...] i [...] z pewnością stanowią źródło interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Należy przy tym dostrzec, iż skonstatowanie istnienia interesu prawnego nastąpiło przy użyciu instrumentów prawnych charakterystycznych dla postępowania administracyjnego".
To, że nabywcy roszczeń dekretowych co do zasady mają interes prawny w sprawie dekretowej i mogą efektywnie ubiegać się o ukształtowanie ich sytuacji prawnej w postępowaniu administracyjnym w oparciu o unormowania dekretu, potwierdza także wprowadzona w 2020 r. do ustawy o gospodarce nieruchomościami dodatkowa negatywna przesłanka przyznania niektórym z nich prawa użytkowania wieczystego, związana z okolicznościami w jakich doszło do nabycia przez nich roszczeń. Na mocy ustawy z dnia 17 września 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, ustawy o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1709) w ustawie o gospodarce nieruchomościami po art. 214 b dodano art. 214 c, który stanowi, że "odmawia się oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby, która nabyła prawo lub roszczenie od kuratora reprezentującego osobę uprawnioną ustanowionego, dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, jeżeli nie było podstaw do jego ustanowienia albo od kuratora spadku lub z naruszeniem przepisów o dziedziczeniu, w tym przepisów dotyczących dziedziczenia spadków wakujących lub nieobjętych." Wprowadzenie na zasadzie wyjątku owej negatywnej przesłanki uzyskania prawa użytkowania wieczystego przez nabywcę roszczeń dekretowych, oznacza istnienie reguły, wedle której jest on uprawniony do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w przypadkach, w których objęte wyjątkiem sytuacje nie miały miejsca. Podobne wnioski można wyprowadzić z przyjętego w ustawie o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych (...) unormowania przyznającego Komisji uprawnienie do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej nie w każdej sytuacji gdy beneficjentem decyzji jest nabywca roszczeń (jego następca prawny), ale jedynie wówczas, "gdy przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej". (art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy).
Wychodząc z założenia racjonalnego ustawodawcy, będącego podstawą każdego systemu norm prawnych, nie sposób przyjąć, że wprowadzając ww. regulacje ustawodawca uczynił to bez dogłębnego rozważenia problematyki przenoszenia roszczeń dekretowych, w sposób przypadkowy, czego efektem miałoby być ustanowienie norm prawnych w istocie zbędnych.
Należy podkreślić, iż obrotu powyższymi prawami i roszczeniami nie można wykluczyć bądź ograniczyć gdyż są to prawa majątkowe, chronione przez przepisy prawa i ingerencja w możliwość obrotu tymi prawami bądź ich ograniczenie wiązać się musi ze zmianą przepisu prawa. W obecnym systemie prawnym nie ma regulacji która zakazywałaby realizacji nabytych roszczeń dekretowych przez ich nabywców zarówno pod tytułem ogólnym jak i szczególnym.
Ponadto Sąd zawraca uwagę, że uchwała składu 7 sędziów NSA I OPS 1/22 zapadła na kanwie sprawy odszkodowawczej i odnoszących się do tej problematyki unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec czego, w ocenie składu orzekającego , przyjęta w niej wykładnia przepisów nie jest wiążąca w sprawach rozstrzyganych na gruncie przepisów dekretu warszawskiego.
Przechodząc do istoty sporu a mianowicie , czy w okolicznościach niniejszej skierowanie decyzji do osoby zmarłej uprawniało do wnioskowania, że weryfikowana przez Komisję w postępowaniu rozpoznawczym decyzja dekretowa obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, stwierdzić należy, że w orzecznictwie jak i w doktrynie od lat prezentowany jest pogląd (podzielany przez skład orzekający w sprawie), że skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest co do zasady okolicznością uzasadniającą stwierdzenie nieważności takiej decyzji, jako obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, która to wada nie podlega konwalidacji. Nie ma przy tym znaczenia – jak zasadnie wywodziła Komisja - czy organ, który kierował decyzję do zmarłej strony prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co powoduje, że w stosunku do niej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego oraz wydać decyzji. Aby można było w ogóle mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia, przedmiot postępowania oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Jednakże to czy w konkretnej sprawie, rzeczywiście z tego powodu doszło do rażącego naruszenia prawa, zależy od okoliczności faktycznych, które w niej zaistniały. Inaczej bowiem oceniać należy sytuację, gdy wprawdzie jednym z adresatów decyzji uczyniono osobę zmarłą, ale jednocześnie skierowano decyzję do osoby należącej do kręgu jej spadkobierców, a inaczej gdy nikt z tych spadkobierców nie brał udziału w postępowaniu. W pierwszym bowiem przypadku nie sposób uzasadnić tezy o braku prawnej możliwości zawiązania się stosunku administracyjnoprawnego, kształtowanego weryfikowaną decyzją. A to właśnie przede wszystkim wzgląd na nieskuteczność jego ukształtowania jest okolicznością przesądzającą, że decyzja od dnia wydania jest obarczoną kwalifikowaną wadą prawną. Stąd jak zasadnie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 129/10 (lex nr 744970) – którego pogląd skład orzekający podziela – nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli następca prawny osoby zmarłej, niebędącej jedyną stroną postępowania, o treści podejmowanych czynności, w tym wydaniu decyzji ostatecznej, przez organ wiedział i jej nie kwestionował. Podobny pogląd wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2020 r. I OSK 2193/19 (lex nr 3052013), gdzie sąd ów stwierdził, że "skierowanie (...) decyzji do osoby zmarłej w sytuacji, gdy jednocześnie w postępowaniu brali udział następcy prawni zmarłej strony, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że mamy do czynienia z przesłanką z art. 156 § 1 k.p.a." Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 września 2021 r. I OSK 3831/18 (lex nr 3284356) wywodząc, że "przesłanki tej nie wyczerpuje skierowanie decyzji do osoby zmarłej, w sytuacji gdy kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie skierowane zostało do jednego z żyjących spadkobierców".
Taka zaś sytuacja bez wątpienia miała miejsce w niniejszej sprawie. Poza sporem jest bowiem, że jedyna osoba dziedzicząca w całości po zmarłej J.S. – A.S., będąca również współużytkownikiem przedmiotowej nieruchomości, brała udział w postępowaniu i skierowana została do niej wydana w sprawie decyzja Prezydenta. Zważywszy zaś na fakt, że spadkobierca wchodzi w prawa i obowiązki z chwilą otwarcia spadku (por. art. 925 kc) nie sposób mówić o ukształtowaniu w takim przypadku sytuacji prawnej osoby nieżyjącej, co z kolei uprawniałoby do wnioskowania o obarczeniu takiego orzeczenia wadą polegającą na naruszeniu w sposób rażący.
Istotnym dla oceny sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie jest to, że orzeczenie będące przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie nieważnościom obejmuje prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym, mające charakter praw dziedzicznych. Zgodnie z treścią art. 30 § 4 k.p.a. " w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni".
Nie można odmówić racji Komisji , która wywiodła że osoba zmarła nie może być podmiotem, któremu mogłaby zostać skutecznie doręczona decyzja administracyjna. Przyznanie słuszności temu stanowisku nie oznacza jednak, że wnioski, które Komisja wyprowadziła z tego prawidłowego twierdzenia, w sytuacji gdy w prowadzonym przez Prezydenta postępowania brała udział jedyna spadkobierczyni zmarłej, są prawidłowe.
Sąd zwraca uwagę, co zdaje się umknęło uwadze Komisji, że kontrolując decyzję dekretową odniosła się do jej "historycznej" wersji, gdyż w dacie orzekania przez Komisję decyzja z [...] kwietnia 2006 r. funkcjonowała bowiem w kształcie nadanym jej przez decyzję zmieniającą z [...] czerwca 2008 r., gdzie Prezydent dokonał zmiany m.in. pkt I decyzji dekretowej w związku z wnioskiem, do którego dołączono postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] maja 2007 r. sygn. [...] stwierdzające, że spadek po zmarłej J.S. nabyła w całości córka A.S.. To zaś powoduje, że formułowane przez Komisję zarzuty, również z tej przyczyny, nie mogły okazać się w takich uwarunkowaniach zasadne.
Należy mieć na względzie, że powyższe rozważania byłyby celowe gdyby w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja pierwotna tj. Prezydenta z [...] kwietnia 2006 r. w wyjściowym kształcie a taka sytuacja nie ma miejsca. Decyzja Prezydenta z [...] kwietnia 2006 r. została zmieniona w trybie art. 155 kpa i obecnie funkcjonuje w zmienionej postaci nadanej jej przez decyzję zmieniającą.
Komisja stwierdziła wydanie decyzji zmieniającej z [...] czerwca 2008 r. z naruszeniem prawa. Oznacza to że decyzja, którą został nadany ostateczny kształt decyzji z [...] kwietnia 2006 r., nie została usunięta z obrotu prawnego.
Tak więc podstawowy zarzut Komisji tj. skierowania decyzji do osoby zmarłej nie ma żadnego odniesienia do będącej w obrocie decyzji zmienionej.
Uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, konsumuje żądanie wzruszenia jej wyłącznie w części obejmującej uzasadnienie, o co wnosiło [...].
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego należnych: Miastu [...] orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.); a P.S. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).
Zważywszy na brak obarczenia decyzji reprywatyzacyjnej wadami opisanymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w ponownie prowadzonym postępowaniu rozpoznawczym, o ile w sprawie nie ujawnią się inne niż dotychczas podnoszone przez organ okoliczności uzasadniające ich eliminację z obrotu prawnego. Komisja zatem rozważy zakończenie postępowania w inny niż przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. sposób.
Umorzenie postępowania przez Sąd - o co wnioskował P.S. – byłoby niedopuszczalne, gdyż sam fakt zanegowania zaistnienia w odniesieniu do decyzji reprywatyzacyjnej przesłanek stwierdzenia ich nieważności nie czyni prowadzonego względem nich postępowania rozpoznawczego bezprzedmiotowym. Ponadto byłoby to przedwczesne, jeśli wziąć pod uwagę szeroko zakreślone przez ustawodawcę kompetencje kontrolne Komisji, a także skorelowane z nimi przesłanki uzasadniające podważenie weryfikowanych przez ów organ decyzji. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że w sytuacji gdy decyzję dekretową zmieniono decyzją wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., Komisja - o ile uznaje za celowe weryfikowanie legalności decyzji reprywatyzacyjnej w aspekcie merytorycznego ujętego w nim rozstrzygnięcia - winna prowadzić jedno postępowanie rozpoznawcze, którego przedmiotem będą obie decyzje.