I SA/Wa 2008/20

I SA/Wa 2008/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Wesołowska /przewodniczący/
Iwona Kosińska
Łukasz Trochym /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 486/22 - Wyrok NSA z 2025-08-05
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c,  art. 135,  art. 200,  art. 205  par. 2,  art. 106  par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2020 poz 65
art. 134,  art. 154,  art. 157  ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], 2) zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz J. K. kwotę 7400 zł ( siedem tysięcy czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju (dalej jako "Minister/organ") decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania J. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] lutego 2020 r., nr [...] , orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. K. , z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie geodezyjnym [...] , gminie [...] , powiecie [...] , oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha.
Zaskarżona decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Stanowiąca własność J. K. nieruchomość położona w powiecie [...] , gminie [...] , obrębie geodezyjnym [...] , oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, ostateczną decyzją Wojewody z [...] maja 2019 r., nr [...] (dalej jako "decyzja zrid"), została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S19 [...] , odcinek koniec obwodnicy [...] "[...] ": część nr 1: odcinek realizacyjny [...] (węzeł "[...] " obecnie "[...] -bez węzła-[...] (węzeł: "[...] " obecnie "[...] -bez węzła). Ww. decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.
Decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...] Wojewoda orzekł o ustaleniu na rzecz J. K. odszkodowania w wysokości [...] zł, z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanej powyżej nieruchomości, powiększając ustaloną kwotę odszkodowania o 5% wartości nieruchomości tj. o [...] zł, z tytułu przekazania terenu przedmiotowej nieruchomości pod plac budowy na rzecz wykonawcy przed upływem 30 dni od otrzymania zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. K. , reprezentowany przez adwokata R. M. .
Decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...] , Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] lutego 2020 r., nr [...] . W uzasadnieniu swojej decyzji organ wyjaśnił i omówił mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm., dalej jako "specustawa drogowa") oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej jako "u.g.n."). Następnie wskazał, że określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako "rozporządzenie").
Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w szczególności operaty szacunkowy z 15 lipca 2019 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego W. T. (nr uprawnienia [...]), które były podstawą ustalenia przez organ I instancji wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, Minister uznał, że zawierają on wszystkie elementy wymagane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. W ocenie Ministra są one spójne, właściwie uzasadnione, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nich analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tych dokumentach wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.
Minister zauważył przy tym, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] szacowane działki nr [...] i [...] położone były na obszarze oznaczonym symbolem "RP-obszary rolnicze", natomiast działka nr [...] na obszarze oznaczonym symbolem "RO-obszary rolniczo-osadnicze". Minister ustalił też, że wyceniane działki stanowią grunt niezabudowany, nieuzbrojony, wraz ze znajdującymi się nich uprawami pszenicy ozimej, z dojazdem drogą gruntową.
Minister podniósł, że biegła poddała analizie transakcje nieruchomościami gruntowymi, niezabudowanymi, nie inwestycyjnymi, przeznaczonymi pod uprawy rolne, łąki oraz grunty leśne z obszaru gminy [...] , w okresie dwóch lat poprzedzającym wycenę. W jej wyniku biegła podała, że niemal 90% transakcji uzyskało cenę poniżej 20.000,00 zł/ha, zaś 10% cenę w przedziale od 20.000,00- 30.000,00 zł/ha. Do analizy biegła przyjęła również transakcje nieruchomościami drogowymi, w okresie od stycznia 2017 r. do dnia wyceny, położonymi na terenie innych gmin województwa [...] . Na tak określonym rynku regionalnym biegła ustaliła, że ceny transakcji kształtowały się na poziomie od 6,00 zł/m2 do 15,00 zł/m2. Skoro przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia (na cel drogowy) powoduje zwiększenie jej wartości, to zdaniem Ministra, biegła w sposób prawidłowy przyjęła, że wartość nieruchomości należało oszacować dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (przeznaczenia na cele drogowe), zgodnie z zasadą korzyści określoną w art. 134 ust. 4 u.g.n. oraz na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia.
Minister wyjaśnił następnie, do wyceny ww. gruntów biegła zastosowała podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Przyjęła więc 3 transakcje nieruchomościami, które spełniały kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej, a ceny zbioru ustalił od 9,08 zł/m2 do 11,88 zł/m2, przy średniej cenie zbioru na poziomie 10,32 zł/m2. Następnie biegła określiła cechy rynkowe wpływające na wartość wycenianej nieruchomości, ich wagi oraz procentowe wpływy poszczególnych atrybutów (cech), tj.: lokalizacja ogólna nieruchomości (waga 50%) oraz położenie szczegółowe i otoczenie (waga 50%). W konsekwencji biegła oszacowała wartość prawa własności działki nr [...] o pow. [...] m2 na kwotę [...] zł (tj. 9,85 zł/m2), działki nr [...] o pow. [...] m2 na kwotę [...] zł (tj. 9,85 zł/m2), zaś działki nr [...] o pow. [...] m2 na kwotę [...] zł (tj. 9,85 zł/m2).
Minister wskazał też, że wartość części składowych znajdujących na przedmiotowych działkach tj. zasiewów pszenicy ozimej, biegła oszacowała w podejściu kosztowym, metodą kosztowo-dochodową z kalkulacją własną, w wyniku której ustalił dla działki nr [...] kwotę [...] zł, dla działki nr [...] kwotę [...] zł, zaś działki nr [...] kwotę [...] zł.
Wobec powyższego Minister uznał za prawidłową, ustaloną przez biegłą, łączną wartość odtworzeniową prawa własności przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł, która w związku ze spełnieniem przesłanek wynikających z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, zdaniem Ministra, zasadnie została powiększona o 5%, tj. o kwotę [...] zł.
W ocenie organu, analiza sporządzonego operatu nie wykazała zatem zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu
z opinii biegłego. Organ zwrócił uwagę, że biegła wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny.
Z powyższych względów Minister uznał, że przedłożone opinie zostały wykonane z uwzględnieniem wszystkich wymogów i standardów wykonywania tego typu opracowań, co świadczy jego zdaniem, o prawidłowości ustaleń organu I instancji w tym zakresie.
Pismem z 7 sierpnia 2020 r. skargę na powyższą decyzję Ministra z [...] czerwca 2020 r. wywiódł J. K. , reprezentowany przez adwokata R. M. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra oraz decyzji Wojewody z [...] lutego 2020 r., oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił natomiast naruszenie następujących przepisów:
1) § 36 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. poprzez błędną wykładnie i ustalenie odszkodowania bowiem wycena wartości wywłaszczanej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe;
2) art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niepodejmowanie działań przez organ zmierzających do pełnego i rzetelnego wyjaśnienia okoliczności sprawy - w sytuacji, gdy prawidłowa ocena operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, że rzeczoznawca posługiwała się nieruchomościami podobnymi do nieruchomości podlegającej analizie, a których wartość była wyraźnie wyższa; nieruchomości te zostały w sposób selektywny pominięte (vide k. 9-11 operatu);
3) art. 8 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten obliguje organy do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;
4) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niewyczerpujące zbadanie oraz rozpoznanie materiału dowodowego przez organ;
5) art. 80 k.p.a., poprzez błędną i dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie za udowodnioną okoliczność doboru nieruchomości podobnych, podczas gdy katalog nieruchomości o podobnych cechach wskazanych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym był szerszy, a ponadto nieuwzględnienie wartości nieruchomości drogowych przy dokonanej wycenie;
6) art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieskontrolowanie operatu szacunkowego i niezwrócenie się przez organ do rzeczoznawcy o sprecyzowanie metodologii doboru podobnych nieruchomości;
7) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepełne i wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że odszkodowanie zostało zaniżone i ustalone w oparciu o błędnie sporządzony operat szacunkowy. Nieruchomości będące przedmiotem postępowania położone są bowiem w bardzo atrakcyjnym miejscu, graniczą bowiem bezpośrednio z drogą publiczną i stanowią część większego należącego do skarżącego gospodarstwa. Ponadto, zdaniem skarżącego, przy wycenie wartości wywłaszczanej nieruchomości pod uwagę należy brać wartość nieruchomości pod budowę drogi, a nie jak uczyniła to rzeczoznawca przyjmując najniższe ceny gruntów. Reasumując, zdaniem skarżącego, Wojewoda a następnie Minister zaaprobował przedstawione w operacie z 15 lipca 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego selektywne wyniki bez ich odpowiedniego zweryfikowania, nie dopełniając tym samym wymogu należytej oceny prawidłowości sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego, co wynikało z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.
Pismem z 7 sierpnia 2020 r. skargę na decyzję Ministra z [...] czerwca 2020 r., nr [...] , wywiódł sam skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody, oraz o powołanie niezależnego biegłego do wyceny wartości jego nieruchomości. Jak wyjaśnił skarżący w ww. piśmie, rzeczoznawca powołany przez organ działa w interesie organu, dokonując zaniżonej wyceny wartości nieruchomości, co zdaniem skarżącego, zachodzi w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 marca 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Postanowieniem z 30 kwietnia 2021 r. Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy skarżącego zawarty w skardze z 7 sierpnia 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z przyczyny wskazanych w niej bezpośrednio.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 12 i 18 specustawy drogowej, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa
w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych
i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 pkt 2). Decyzje ustalająca wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5). Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.
Przechodząc następnie na grunt przepisów u.g.n. wskazać należy na przepis art. 130 ust. 2, zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Następnie przywołać należy przepis art. 134 u.g.n., zgodnie z którym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3). Zgodnie z treścią art. 134 ust. 4 u.g.n., jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.
Jeżeli natomiast chodzi o ramy prawne samego procesu szacowania wartości nieruchomości to w tym zakresie należy wskazać na przepis art. 154 u.g.n., zgodnie z którym wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych
(ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). W pierwszej kolejności rzeczoznawca zobowiązany jest zatem uwzględnić przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji zaś jego braku, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Oceny operatów z 15 lipca 2019 r. autorstwa biegłej W. T. organy obu instancji dokonały mając za podstawę również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. I tak, zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Stosowanie natomiast do § 36 ust. 3 rozporządzenia, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:
1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,
2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości
1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni
- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.
W świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.
Jak zatem wynika z powyższych przepisów, przeznaczenie nieruchomości jest jedną z cech, które rzeczoznawca majątkowy musi wziąć pod uwagę w procesie wyceny.
Podkreślić należy przy tym, że to do organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie odszkodowania, należy ocena czy stronie przysługuje odszkodowanie. Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek
w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumpcji pod właściwe przepisy prawa. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w ww. rozporządzeniu. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego - wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Należy jednakże podkreślić, że rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat - będąc jednym z dowodów w sprawie, był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony (por. wyroki NSA z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 961/11; WSA w Poznaniu z 6 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 46/13, WSA
w Warszawie z 10 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1682/10 oraz WSA
w Warszawie z 2[...] lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 869/08 - wszystkie dostępne
w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl, dalej jako "CBOSA").
Pomimo dokonanej przez organy obu instancji oceny operatów szacunkowych
z 15 lipca 2019 r. co do jego zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, należy stwierdzić, że wyniki tej oceny okazały się błędne.
Co prawda biegła prawidłowo przyjęta, że przeznaczenie wycenianej nieruchomości, zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] , jest rolne i rolno-osadnicze. Błędnie jednak przyjęła wycenę ww. działek gruntu w oparciu o rynek nieruchomości drogowych, stosując tzw. "zasadę korzyści" unormowaną w art. 134 ust. 4 u.g.n oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia. Jeżeli bowiem przeznaczenie wynikające z decyzji zrid powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, która w dacie wydania tej decyzji nie była planistycznie przeznaczona na cele drogowe, to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi.
Jak wskazuje przy tym orzecznictwo sądów administracyjnych, który to pogląd aprobuje również Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zasada wyrażona w art. 134 ust. 4 u.g.n. ma charakter ogólny i podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzania, który kompleksowo reguluję kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na podstawie specustawy drogowej. Jako lex specialis, przepis § 36 rozporządzenia, wyłącza zastosowanie zasady korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2430/17, wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1529/16, CBOSA, wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212).
W realiach niniejszej sprawy biegła uzasadniła zastosowanie "zasady korzyści" tym, że w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według sposobu użytkowania wynikającego z planowanego (w decyzji zrid) sposobu użytkowania, co jest korzystniejsze dla strony, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości.
Zauważyć jednak należy, że powyższa reguła ma zastosowanie w niniejszej sprawie, czyli w przypadku wyceny nieruchomości przejętej na podstawie specustawy drogowej oraz nie przeznaczonej w planie miejscowym pod drogi, tylko w takim zakresie w jakim służy ustaleniu procentowanego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, o którym mowa w § 36 ust. 3 rozporządzenia. Przy uwzględnieniu bowiem zasad określonych w § 36 ust. 3 rozporządzenia, prawidłowa wycena nieruchomości obejmującej działki nr [...], [...] oraz [...], winna nastąpić w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne (rolno-osadnicze), przy powiększeniu ustalonej na tej podstawie bazy transakcji o nie więcej niż 50%. To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ma ta zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi.
Zauważyć należy także, że wskazany przez biegłą § 36 ust. 4 rozporządzenia, znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji gdyby wyceniana nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem miała planistyczne przeznaczenie pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17, Lex nr 2639352). Z taką sytuacja nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że treść uregulowań zawartych w ust. 3 i 4 § 36 rozporządzania ma rozłączny charakter, ponieważ przepisy te mają zastosowanie
w zupełnie odmiennych stanach faktycznych (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1529/16, CBOSA).
Organ obu instancji nie dostrzegły jednak, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wycena przedmiotowej nieruchomości jako przeznaczonej na cele rolne oraz rolno-osadnicze – w oparciu jedynie o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi – pozostaje w sprzeczności z zasadą wyrażoną w § 36 ust. 3 rozporządzenia.
Podobnie uszło uwadze organów, że biegła de facto nie dokonała należytej analizy rynku transakcji nieruchomości rolnych (rolno-osadniczych), ponieważ jak wynika z treści sporządzonych przez nią operatów biegła nie przedstawiła jednego, wspólnego zestawienia obrazującego rzeczywisty poziom ceny transakcji dotyczących tego rodzaju nieruchomości. Biegła utworzyła za to dwa zbiory danych z terenu gminy [...] , z których można się dowiedzieć jedynie, że 90 % transakcji uzyskało cenę poniżej 20 000 zł/ha, zaś 10 % transakcji osiągnęło cenę w przedziale od 20 000 do 30 000 zł/ha. Ponadto, w przeciwieństwie do analizy rynku nieruchomości drogowych, gdzie biegła uwzględniła dane z rynku regionalnego, w przypadku analizy rynku gruntów niedrogowych biegła ograniczyła się jedynie do badania rynku lokalnego zdefiniowanego jako gmina [...] , pomijając zupełnie możliwość rozszerzenia badanego rynku, tak jak uczyniła to przy analizie nieruchomościach drogowych.
W związku z powyższym, Sąd zauważa, że choć użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę, to jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, zaś "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 701/11; z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1460/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze przyjmuje się również, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego.
Tym samym, szacując wartość nieruchomości rolnych (rolno-osadniczych), biegła powinna wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi tego typu nieruchomości nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego (województwa [...] ), co pozwoliłby ustalić bardziej przejrzysty i czytelny zbiór tego rodzaju transakcji. A zatem i w tym aspekcie, zdaniem Sądu, nie można uznać, że kontrolowane w niniejszej sprawie operaty zostały sporządzone z należytą starannością i rzetelnością, a przede wszystkim z zachowaniem ww. wymogów prawa.
Powyższe, zdaniem Sądu, dyskwalifikuje sporządzone przez biegłą operaty szacunkowe nieruchomości z 15 lipca 2019 r., jako wiarygodne dowody w sprawie.
W związku z powyższym uznać należy, że organy obu instancji naruszyły w istotnym sposób przepisy postępowania administracyjnego, tj.: art. 80 k.p.a., co miało następnie ten skutek, że organy naruszyły także ww. przepisy prawa materialnego
w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Powyższe musi zatem prowadzić do uchylenia obydwy decyzji organów.
Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku dowodowego zawartego w skardze, ponieważ jako wykraczający poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji organów, które zostały wydane z uwzględnieniem ustaleń operatów szacunkowych sporządzonych dla wycenianej nieruchomości przez biegłą W.T.. Kwestie tam poruszane objęte są wiedzą specjalną biegłego. Sąd administracyjny, nie może wkraczać w tę merytoryczną treść opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Ocena mocy i wartości dowodowej takiego operatu, nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną rzeczoznawcy. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w stosunku do tego konkretnego operatu, na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., co w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca. Skarżący nie przedstawił również własnego kontr-operatu na etapie postępowania administracyjnego. Nie jest zatem rolą Sądu zastępowanie organów administracji w gromadzeniu oraz ocenie materiału dowodowego. Dlatego też Sąd uznał, że argumenty podnoszone przez skarżącego w tym zakresie nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda, zastosuję się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Weźmie zatem pod uwagę, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność zlecenia wyceny przejętych działek gruntu innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Podnieść należy w tym miejscu również, że w realiach niniejszej sprawy, sporządzone operaty szacunkowe ważne był jedynie do 15 lipca 2020 r. W aktach sprawy brak jest bowiem odpowiedniej aktualizacji i analizy potwierdzającej, że od daty ich sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Po wykonaniu nowego operatu szacunkowego, organ I instancji z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, wyda następnie stosowną decyzję, której treści Sąd orzekający nie przesądza.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra oraz decyzję Wojewody z 10 lutego 2020 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).
Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).