I SA/Wa 1993/23

I SA/Wa 1993/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /przewodniczący/
Łukasz Trochym /sprawozdawca/
Nina Beczek
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) asesor WSA Nina Beczek Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. G., M. G., M. S., K. W. i T. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr 3420/2023 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia 21 lutego 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz P. G., M. G., M. S., K. W. i T. G. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki (dalej jako "Wojewoda/organ") decyzją z 16 sierpnia 2023 r., nr 3420/2023 – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent/organ I instancji") z 21 lutego 2023 r., nr 89/SD/2023, orzekającą o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...]", [...].
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...]", [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret").
Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w W. z listopada 1948 r., nr [...], w dziale II wykazu hipotecznego wpisem jawnym ujawnieni byli jako współwłaściciele ww. nieruchomości [...]: S. S., S. S. i S. G. na mocy aktu z dnia 3 października 1942 r. za nr [...] z tytułu kupna-sprzedaży i co do S. i S. S. - z wniosku z dnia 19 stycznia 1944 r. za nr [...] - z dziedziczenia. Według zaświadczenia w wykazie hipotecznym jest ujawnione zastrzeżenie, że S. G. odstąpił bezpłatnie Gminie [...] z należącej do niego 1/3 części grunt o pow. około 28 m2 pod regulacje ulicy [...] na mocy wniosku nr [...] z 19 czerwca 1944 r. w księdze hipotecznej nr [...] oraz wniosku nr [...] z 19 stycznia 1944 r. (k.4).
Zgodnie z Kartą Rejestracji Nieruchomości sporządzoną 11 grudnia 1948 r. na nieruchomości przy ulicy [...] ("[...]") znajduję się m.in. budynek mieszkalny, murowany, o dwóch kondygnacjach naziemnych, o powierzchni 112 m2, wysokości 10 m, oraz I kategorii zniszczeń (k.2). Natomiast według notatki z 12 lutego 1952 r., sporządzonej przez "[...]", w budynku mieszkalnym na posesji przy ul. [...] znajdują się 3 lokale w 8 izbach mieszkalnych (k.16).
Wnioskiem z 28 kwietnia 1949 r. (data wpływu do Zarządu Miejskiego [...] – 5 maja 1949 r.) S. M. (z domu S.), S. M. (z domu S.) i S. G. wystąpili o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. jako hip. "[...]" wraz z podaniem o przywrócenie terminu do jego złożenia. W aktach sprawy znajduję się egzemplarz orzeczenia administracyjnego z 9 kwietnia 1951 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej w [...], odmawiającego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o prawo własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości [...], na którym jednak brak jest podpisu osoby upoważnionej do jego wydania (k.9-8). Z kolei, pismem z 17 kwietnia 1952 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] poinformowało wnioskodawców, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o prawo własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości [...] zostanie rozpatrzony po ustaleniu planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym znajduję się przedmiotowa nieruchomość (k.17).
Pismem z 25 października 1963 r., nr [...], Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] zwróciło się do Prezydium Rady Narodowej w [...] o ustalenie uprawnień byłej właścicielki S. M. do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], w związku z planowanym przejęciem ww. nieruchomości w administrację państwową (k.18). Pismem z 6 stycznia 1964 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej w [...] poinformowało, że wniosek nie może być pozytywnie załatwiony, natomiast uregulowanie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości nastąpi po wydaniu "odpowiednich zarządzeń ze strony władz nadrzędnych" (k.19).
W dniu 4 października 1966 r. S. G. oraz S. M. zwrócili się z podaniem do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] o przejęcie w administrację miejską nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], tłumacząc to tym, że J. M., mąż zmarłej S. M. – "od szeregu lat samowolnie wbrew stanowisku pozostałych współwłaścicieli reprezentujących 2/3 wyżej wymienionej nieruchomości inkasuje należności czynszowe nie opłacając z pieniędzy uzyskanych od lokatorów podatku od nieruchomości, lokalowego i miejskiego." (k.20). Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] wystąpiło następnie o stanowisko w tej sprawie do Prezydium Rady Narodowej w [...] (k.24), które w odpowiedzi (pismo z 26 kwietnia 1967 r., k.40) przekazało informację, że do czasu uzyskania bliższych danych na temat stanu przedmiotowej nieruchomości udzielenie nie może zając stanowiska co do przejęcia nieruchomości [...] w administracje miejską.
Pismem z 30 września 1967 r., nr [...], Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] wydał opinie urbanistyczną dla nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], z której wynika, że z zatwierdzonego planu zagospodarowania przestrzennego teren ww. nieruchomości jest przeznaczony pod realizację urządzeń komunikacyjnych (Trasy N-s), przy czym realizacja zamierzeń urbanistycznych na tym terenie nastąpi po 1970 r. Istniejąca w tym miejscu zabudowa przeznaczona będzie natomiast do wyburzenia (k.46).
Natomiast pismem z 16 listopada 1967 r., nr [...], Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] wystąpiło do Prezydium Rady Narodowej w [...] m.in. o wydanie polecenia przejęcia nieruchomości położonej przy ul. [...] w administrację państwową. Pismem z 8 stycznia 1968 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej w [...] poinformowało, że nie widzi podstaw do objęcia nieruchomości przy ul. [...] w administracje państwową (k.69).
Zgodnie z badaniem hipotecznym nieruchomości położonych w W. przy ulicy [...], składa się ona z nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] – dawna nieruchomość "[...]", [...], o pow. 929 m2, z czego pod ul. [...] odeszło około 32 m2 (na mocy wniosku nr [...] z 19 czerwca 1943 r.), której przeddekretowymi współwłaścicielem byli: S. S. w udziale 1/3, S. S. w udziale 1/3 i S. G. w udziale 1/3, oraz z nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] – dawna nieruchomość "[...]", [...], o pow. 945,5 m2, z czego pod ul. [...] odeszło około 28 m2 (na mocy wniosku nr [...] z 19 stycznia 1944 r.), której przeddekretowymi współwłaścicielem byli: S. S. w udziale 1/3, S. S. w udziale 1/3 i S. G. w udziale 1/3.
Pismem z 6 października 1970 r., nr [...], Wydział Finansowy w Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] przekazał do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej (w/m), informację o wysokości zaległości podatkowych J. M., S. M. oraz S. G. w związanych z nieruchomością [...] przy ul. [...], z wnioskiem o objęcie w zarząd i administracje ww. nieruchomości w celu likwidacji zaległości płatniczych i zabezpieczenia przed powstanie kolejnych (k.74). W związku z powyższym, pismem z 20 października 1970 r., [...], Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] ponownie wystąpiło do Prezydium Rady Narodowej w [...] o przejęcie nieruchomości położonej przy ul. [...] w administrację państwową (k.74).
Decyzją z 11 września 1972 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej w [...] orzekło przekazać nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] w użytkowanie Zarządowi Budynków Mieszkalnych [...]. Faktyczne przekazanie nieruchomości nastąpiło na podstawie protokołu sporządzonego w dniu 1 marca 1973 r. (k.95).
Wnioskami z 7 lutego 1991 r. i 8 czerwca 1992 r. S. M. oraz następcy prawni pozostałych przeddekretowych współwłaścicieli nieruchomości [...] złożyli wnioski o jej zwrot.
Pismem z 5 października 2018 r. P. G., T. G., M. S., M. G. i K. W. – następcy prawni przeddekretowych współwłaścicieli nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], cofnęli wniosek dekretowy z 28 kwietnia 1948 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, jak też wnioski z 7 lutego 1991 r. oraz 8 czerwca 1992 r. Ostatecznymi decyzjami z 31 stycznia 2019 r. (nr 32/SD/2019) oraz 15 kwietnia 2019 (nr 93/SD/2019) Prezydent umorzył postępowania zainicjowane powyższymi wnioskami jako bezprzedmiotowe.
Jednocześnie w piśmie z 5 października 2018 r. sformułowano żądanie ustalenia odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ulicy [...], ozn. hip. jako "[...]", [...].
Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Prezydent decyzją z 21 lutego 2023 r., nr 89/SD/2023, działając na podstawie m.in. art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm., dalej jako "u.g.n.") – odmówił P. G., T. G., M. S., M. G. i K. W. przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...]", [...], wchodzącą w skład obecnych działek ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...], z obrębu [...]. Odwołując się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych organ I instancji wywiódł, że przyznanie odszkodowania za grunt w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n., możliwe jest albo za dom jednorodzinny w przypadku, gdy nieruchomość była zabudowana w dniu wejścia w życie dekretu, albo za działkę pod warunkiem, że była niezabudowana w dacie wejścia w życie dekretu (wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1011/17 i wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 302/21). Mając na uwadze powyższe poglądy Prezydent uznał, iż należało w pierwszej kolejności ustalić czy działka położona w W. przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...]", [...], w dacie wejścia w życie przepisów dekretu była zabudowana. W celu wyjaśnienia powyższej okoliczności Prezydent poddał analizie zdjęcia lotnicze z 1945 r. udostępnione na stronie internetowej Urzędu [...] (http://www.smapa.um.warszawa.pl) oraz pozyskane z Centralnego Archiwum Wojskowego wykonanych z: 1947 r. ([...]), 1951 r. ([...]), 1953 r. ([...]), 1955 r. ([...]) i 1960 r. ([...]), na podstawie których ustalił, że dawna nieruchomość hipoteczna w chwili wykonywania zdjęć była zabudowana. Ponadto wskazał, że zgodnie z informacją przekazaną przez Delegaturę Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w [...] w budynku przy ul. [...] pierwsze tzw. zgłoszenie na zamieszkanie przypadło na datę 27 sierpnia 1938 r., natomiast data ostatniego wymeldowania w księgach tej nieruchomości to 13 września 1975 r. Zdaniem organu I instancji fakt meldowania osób trzecich potwierdza także przesłana przez Archiwum Państwowe w W. kopia archiwalnej księgi meldunkowej przedmiotowej nieruchomości oraz pismo 6 października 1970 r., nr [...], w którym Wydział Finansowy Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] wskazał, że J. M., S. M. i G. posiadają zaległości podatkowe w podatku obrotowym i dochodowym za lata 1952/1965, w podatku od nieruchomości za lata 1951/1968 oraz w podatku od lokali za lata 1951/1968 za nieruchomość położoną przy ul. [...]. W związku z powyższym Prezydent stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość była zabudowana w dacie wejścia w życie dekretu. W ocenie organu I instancji brak jest jednak podstaw do wypłaty odszkodowania za posadowiony na przedmiotowej nieruchomości budynek bowiem z akt sprawy wynika, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie został złożony przez dawnego właściciela. W ocenie Prezydenta powyższe oznacza, że z upływem terminu do jego złożenia, tj. 19 października 1948 r., budynek przeszedł na własność Skarbu Państwa.
Niezależnie od powyższego, Prezydent dodał, że w niniejszym przypadku brak było również podstaw do wypłaty odszkodowania za grunt, ponieważ z pozyskanych do akt administracyjnych sprawy dokumentów wynika, że dawny właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Na potwierdzenie powyższego organ I instancji przywołał znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy uwierzytelnione kopie ksiąg archiwalnych dotyczące osób zameldowanych w budynku przy ul. [...]. Na podstawie ww. księgi meldunkowych organ ustalił, że w budynku znajdowało się 16 lokali mieszkalnych, w których na przestrzeni od 1913 r. do 1948 r. byli dokwaterowywani lokatorzy. Organ podkreślił, że okoliczność zamieszkiwania w przedmiotowym budynku również dawnych właścicieli gruntu oraz ich następców prawnych nie ma znaczenia, bowiem sam fakt meldowania przez właściwe organy osób trzecich w budynku potwierdza utratę faktycznej możliwości władania tym gruntem. Dodatkowo organ I instancji wskazał, iż jak wynika z księgi hipotecznej "[...]", [...], przekazanej przez Sąd Rejonowy dla [...] w W., zaprojektowana jest wzmianka, że S. G. odstąpił bezpłatnie Gminie [...] - z należącego do niego 1/3 cz. niepodzielnej grunt o pow. około 28 m2 pod regulację ulicy [...] - na mocy wniosku z 19 czerwca 1943 r. za nr [...] w ks. hip. nr [...] i wniosku z 19 stycznia 1944 r. za nr [...]. Natomiast ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Zarządu Miejskiego w [...] z 23 kwietnia 1949 r. nr [...] wynika, zdaniem Prezydenta, że posesja położona przy ul. [...] została znacznie uszczuplona przez zajęcie jej części na ulicę łączącą ul. [...] z trasą W-Z. Prezydent podkreślił, że z opinii geodezyjnej z 16 września 2020 r. i według analizy zdjęć lotniczych z 1945 r. wynika, iż na dzień 21 listopada 1945 r. część opiniowanej nieruchomości o pow. 72 m2 znajdowała się pod ul. [...], oraz część o pow. 13 m2 została zajęta pod ul. [...] (dawna ul. [...]).
Pismem z 13 marca 2023 r. odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta wnieśli P. G., T. G., M. S., M. G. i K. W.
Decyzją z 16 sierpnia 2023 r., nr 3420/2023, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z 21 lutego 2023 r., nr 89/SD/2023. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wyjaśnił przede wszystkim, że Prezydent dokonał błędnej interpretacji art. 215 ust. 2 u.g.n. przez przyjęcie, że przepis ten dotyczy wyłącznie odszkodowania za budynek albo za działkę niezabudowaną. Jak podkreślił Wojewoda, aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne (m.in. wyroki WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1232/21 oraz z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt 1232/21) wskazuje, że organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze w przypadku działki zabudowanej powinien badać zarówno przesłanki wynikające z art. 215 ust. 2 u.g.n. warunkujące przyznanie odszkodowanie za budynek, jak i samą działkę gruntu. W ocenie organu, odszkodowanie przysługuje za działkę wchodzącą w skład nieruchomości [...] niezależnie, czy była ona zabudowana, czy też niezabudowana.
Następnie organ wyjaśnił, że z Karty Rejestracji Nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] z 11 grudnia 1948 r. wynika, że na przedmiotowym gruncie znajdował się budynek murowany dwukondygnacyjny, w kategorii zniszczeń oznaczony symbolem I, który nadawany był budynkom niezniszczonym, co oznacza że w dniu wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r., przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkiem w rozumieniu art. 5 dekretu. Badając przesłankę charakteru budynku organ doszedł do wniosku, że budynek przy ulicy [...] był budynkiem wielorodzinnym, na co w ocenie organu, wskazują przede wszystkim księgi meldunkowe prowadzone dla tego budynku, z których wynika, że składał się on z wielu lokali, w których meldowane były osoby o różnych nazwiskach, przed datą wejścia w życie dekretu. Z kolei fakt meldowania osób trzecich po dacie wejścia w życie dekretu potwierdza pismo z 2 września 2019 r. Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w [...]. Ponadto, Wojewoda uznał, że budynek ten przeszedł na własność państwa przed 5 kwietnia 1958 r., o czym świadczy fakt, że dawni właściciele nie złożyli wniosku o przyznania prawa własności czasowej w terminie, o którym mowa w art. 7 dekretu. W sytuacji zaś, jak wyjaśnił Wojewoda, w której taki wniosek nie został złożony budynek znajdujący się na nieruchomości [...], wybudowany przed dniem 26 listopada 1945 r., z upływem terminu przewidzianego dla wniesienia powyższego wniosku, z mocy prawa, przechodził na własność gminy, a od 1950 r. – na własność państwa. Wobec powyższych okoliczności z punktu widzenia przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n. nie jest możliwe, zdaniem Wojewody, ustalenie odszkodowania za budynek posadowiony na gruncie nieruchomości położonej przy ul. [...].
Następnie Wojewoda zbadał czy zgodnie z treścią art. 215 ust. 2 u.g.n. zaistniała możliwość wypłaty odszkodowania za działkę. W tym zakresie organ wskazał na Plan zabudowania m. st. Warszawy, zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., obowiązujący w dacie wejścia w życie dekretu, zgodnie z którym dawna nieruchomość hipoteczna oznaczona jako "[...]", [...] przy ul. [...] znajdowała się w strefie IV dla której obowiązywała zabudowa zwarta do 4 kondygnacji oraz 70% powierzchni zabudowania, co dodatkowo potwierdza opinia geodezyjna z 14 maja 2021 r. sporządzona przez uprawnionego geodetę J. W. Wojewoda dodał przy tym, że brak wymienienia w ogólnym planie zabudowania m. st. Warszawy z dnia 11 sierpnia 1931 r., budownictwa jednorodzinnego nie wyklucza samo przez się możliwości zabudowy danego obszaru budownictwem jednorodzinnym, a tym samym i przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod takie budownictwo. Użyte bowiem w art. 215 ust. 2 u.g.n. sformułowanie "mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne" oznacza, w ocenie organu, potencjalną możliwość wzniesienia na przedmiotowej nieruchomości domu, który będzie zaspokajał potrzeby jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń. Mając powyższe na uwadze Wojewoda doszedł do wniosku, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a zatem spełnia pierwszą przesłankę umożliwiającą przyznanie odszkodowania za działkę budowlaną.
W zakresie spełnienia drugiej przesłanki wynikającej z art. 215 ust. 2 u.g.n., czyli utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością Wojewoda uznał, że przesłanka ta nie została spełniona. Organ ustalił, że w budynku znajdującym się na gruncie przy ul. [...] co najmniej od 1913 r. do 1968 r. byli kwaterowani lokatorzy, w tym dawny właściciel i jego następcy prawni. Zdaniem organu okoliczność zameldowania w jednym z lokali dawnego właściciela bądź jego następców prawnych, którzy płacili podatki za nieruchomość nie oznacza, że mieli możliwość faktycznego władania gruntem. Wojewoda uznał bowiem, że korzystanie z budynku przez dawnego właściciela i jego następców prawnych ograniczało się jedynie do przydzielonego lokalu, a w związku z tym także do korzystania z części wspólnych gruntu znajdującego się pod budynkiem, z którego korzystali także inni mieszkańcy. Oznacza to, zdaniem organu, że przeddekretowy właściciel gruntu, nie mógł korzystać z tego gruntu tylko na własne potrzeby z wyłączeniem innych osób. To zaś oznacza, że dawny właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania spornym gruntem. Ponadto organ wskazał, że analiza zdjęć lotniczych z 1955 r. i 1960 r. wskazuje na wykorzystywanie części przedmiotowej nieruchomości pod ulicę [...] oraz ul. [...] (dawna ul. [...]). Powyższe potwierdza także treść opinii geodezyjnej z 16 września 2020 r. sporządzonej przez uprawnionego geodetę J. W. W ocenie organu, zgodnie z powyższą opinią oraz według analizy zdjęć lotniczych z roku 1945 r. na dzień 21 listopada 1945 r. część nieruchomości o pow. 72 m2 znajdowała się pod ulicą [...], a część o pow. 13 m2 została zajęta pod ulicę [...]. Zdaniem organu, dowód w postaci opinii fotogrametry w zakresie interpretacji treści zdjęć lotniczych nie jest wymagany. Pozyskane przez organ I instancji zdjęcia lotnicze są na tyle czytelne, że ich samodzielna ocena dokonana przez organ nie wykracza poza ramy granic swobodnej oceny materiału dowodowego.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: P. G., T. G., M. S., M. G. i K. W. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości oraz zarzucając zaskarżonej decyzji:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez odmowę przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. "[...]", [...], w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w ww. przepisie;
2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niewłaściwą ocenę całokształtu materiału dowodowego i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, iż poprzedni właściciele nieruchomości pozbawieni zostali faktycznej możliwości władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r.;
3) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu fotogrametrii celem opisania zdjęć lotniczych z 1955 i 1960 roku, obejmujących teren nieruchomości położonej w W., ul. [...], hip. "[...]", [...] pomimo, iż ocena ww. zdjęć lotniczych wymaga wiadomości specjalnych, a tym samym niezbędnym jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu fotogrametrii.
Mając na uwadze powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz decyzji Prezydenta z 21 lutego 2023 r., a także o zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów, w szczególności pełnomocnik skarżących podniósł, że organy powinny ponownie przeanalizować całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem uznania faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. W ocenie pełnomocnika, pozbawienie poprzednich właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością nastąpiło dopiero w dniu 1 marca 1973 r., na mocy Protokołu przejęcia nieruchomości przez Administrację Domów Mieszkalnych nr [...], co zostało całkowicie pominięte przez organy w ramach oceny materiału dowodowego. Sam zaś budynek mieszkalny przy ul. [...] pozostawał w wyłącznym władaniu byłych właścicieli i ich następców prawnych, którzy byli zobowiązani nie tylko do prowadzenia ksiąg meldunkowych, ale także - jako posiadacze nieruchomości - do zapłaty podatku od nieruchomości, a także podatku obrotowego, dochodowego i podatku od lokali. Pełnomocnik Skarżących podniósł również, że Prezydent niezasadnie przywołał zaświadczenie Zarządu Miejskiego w [...] z 23 kwietnia 1949 roku, nr [...], pomijając pełną treść ww. zaświadczenia oraz inne dokumenty związane z budową ww. ulicy, ponieważ z ww. zaświadczenia wynika, że zajęcie części nieruchomości na ulicę łączącą ul. [...] z trasą W-Z, w wyniku czego dokonano rozbiórki samowolnie pobudowanych szop drewnianych, dotyczyło nieruchomości przy ul. [...], a nie [...], co zostało pominięte również przez Wojewodę. Ponadto zarzucono, że z opinii geodezyjnej z 16 września 2020 r. nie wynika, aby część powierzchni nieruchomości o pow. 13 m2 została zajęta pod obecną ul. [...] (dawna ul. [...]) przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Natomiast twierdzenie, iż zgodnie z powyższą opinią oraz według analizy zdjęć lotniczych z roku 1945 udostępnionych na stronie Urzędu [...] na dzień 21 listopada 1945 roku część opiniowanej nieruchomości o pow. 72 m2 znajdowała się pod ulicą [...], a część o pow. 13 m2 została zajęta pod ulicę [...] jest, zdaniem Skarżących, sprzeczne z treścią ww. opinii, a przy tym nielogiczne, albowiem ul. [...] powstała po 1945 r. Poza tym jak wyjaśniono w uzasadnieniu skargi, część nieruchomości zajęta pod ul. [...] została odstąpiona bezpłatnie Gminie [...] jeszcze przed dniem wejścia w życie dekretu, a więc w tej części orzekanie o odszkodowaniu jest bezprzedmiotowe wobec braku wniosku w tym zakresie, albowiem ww. część nie stanowi dawnej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] na datę 21 listopada 1945 r. Skarżący zauważyli także, że zdjęcia lotnicze z lat 1955 i 1960 zostały przeanalizowane przez Wojewodę po raz pierwszy dopiero w postępowaniu odwoławczym i to bez udziału biegłego fotogrametry, co czyni te ustalenia wątpliwymi z uwagi na fakt, że są do tego niezbędne wiadomości specjalne.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Po przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji stanowi art. 215 ust. 2 u.g.n., który reguluje kwestie związane z możliwością przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte dekretem. Zgodnie z jego treścią, przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.
Sposób rozumienia art. 215 ust. 2 u.g.n. zaprezentowany przez Wojewodę znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z: 8 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 864/06, 9 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 615/06, 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 35/07, 17 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1979/15, 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 320/21, 15 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1388/22), w którym generalnie przyjęto za nietrafny pogląd, że przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. dotyczy wyłącznie działki niezabudowanej. W wymienionych orzeczeniach sądów administracyjnych wskazywano, że przeczy temu wykładnia historyczna i językowa. Pierwotnie dekret w art. 7 ust. 4 i 5 przewidywał prawo do nieruchomości zamiennej i odszkodowania w przypadku nieuwzględnienia wniosku dekretowego. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wygasły prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu (art.89). Przyznanie odszkodowania było natomiast możliwe na podstawie początkowo art. 50 (od 1961 r. – art. 53) ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 i z 1982 r. poz. 79), przy spełnieniu określonych przesłanek. Niejako "powtórzenie" przepisu art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r. stanowił przepis art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo do odszkodowania przewiduje art. 215 tej ustawy. Ciągłość regulacji prawnych w zakresie dotyczącym odszkodowań za grunty przejęte na podstawie dekretu wskazuje zaś, że zarówno przepisu art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., jak i art. 215 ust. 2 u.g.n., nie można interpretować bez uwzględnienia art. 7 i 8 dekretu, z których to przepisów wynika, że przejęcie przez Państwo nieruchomości (zarówno budynku jak i gruntu) następuje za odszkodowaniem. Natomiast sam przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. odwołuje się do dekretu. Sądy administracyjne dokonując wykładni językowej art. 215 ust. 2 u.g.n. wskazywały, że w odniesieniu do działki przepis ten przewiduje dwa warunki, od których spełnienia uzależnione jest odszkodowanie: 1) działka przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, 2) poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. Przepis ten nie zawiera żadnych dodatkowych kryteriów, jak np. działka zabudowana czy działka niezabudowana. Posługuje się jedynie określeniem "działka, która mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne". Chodzi zatem o konieczność ustalenia, czy w świetle obowiązującego wówczas Ogólnego Planu Zabudowy Miasta Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych z dnia 11 sierpnia 1931 r. istniała prawna możliwość wybudowania na niej domu jednorodzinnego, a nie ustalenie, czy działka ta była faktycznie zabudowana domem jednorodzinnym. W konsekwencji można uznać, że przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. stanowi lex specialis i powinien być interpretowany bez czynienia dodatkowych warunków np. działka zabudowana bądź niezabudowana. Formułowanie powyższych warunków świadczy o błędnej wykładni art. 215 ust. 2 u.g.n., czyli takiej jakiej dopuścił się w niniejszej sprawie organ I instancji.
Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. przewiduje po pierwsze możliwość uzyskania odszkodowania za dom jednorodzinny, przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: 1) grunt i dom podlegały przepisom dekretu; 2) dom przeszedł na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r.; 3) dom był domem jednorodzinnym.
Z kolei kryteria przyznania odszkodowania za działkę wchodzącą w skład nieruchomości [...] zostały uregulowane w następujący sposób: po pierwsze – działka (zabudowana lub niezabudowana), przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, po drugie – poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Oba te warunki również muszą być spełnione łącznie.
Oznacza to, że brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n. uniemożliwia ustalenie i przyznanie odszkodowania za przejętą nieruchomość.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że nieruchomość, za którą Skarżący dochodzą odszkodowania objęta była działaniem dekretu.
Jak wynika z akt sprawy, wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej został złożony przez dawnych współwłaścicieli nieruchomości [...] (S. M. zd. S., S. M. zd. S. i S. G.). Choć wniosek ten de facto nie został rozpatrzony – orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z 9 kwietnia 1951 r., nr [...], nie zawiera bowiem żadnego podpisu osoby uprawionej – to jednak w piśmie z 5 października 2018 r. został on skutecznie cofnięty przez następców prawnych przeddekretowych współwłaścicieli, a postępowanie nim zainicjowane umorzone decyzją ostateczną Prezydenta. W razie zaś nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodziły na własność gminy (art. 8 dekretu). A zatem, w skutek nieuwzględnienia wniosku dekretowego (decyzja odmowna), ewentualnie nie złożenia wniosku w terminie (brak wniosku), stosownie do art. 8 dekretu, następowało przejście własności budynku na gminę, a od 1950 r., z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) - na Państwo. Własność publiczna rozciągała się w takiej sytuacji zarówno do gruntu, jak i posadowionego na nim budynku. W realiach niniejszej sprawy, niewątpliwie brak jest wniosku dekretowego (nierozpoznany wniosek został skutecznie cofnięty). W tej zatem sytuacji, na mocy art. 8 dekretu, niezniszczony na skutek działań wojennych budynek na gruncie przy ulicy [...] w W. – już od 1950 r. stanowił własność Skarbu Państwa, stanowiąc jego część składową w rozumieniu art. 48 k.c. Powyższa okoliczność z kolei, niewątpliwie uniemożliwia przyznanie odszkodowania za dom przy ul. [...], na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. Wszystkie bowiem warunki, o których mowa w tym przepisie, muszą być spełnione łącznie. Podkreślić należy, że okoliczność własności państwowej budynku przed 5 kwietnia 1958 r. nie jest kwestionowana przez samych Skarżących. Dlatego też, brak jest konieczności czynienia ustaleń odnośnie charakteru jednorodzinnego domu przy ul. [...].
Prawidłowo zatem Wojewoda w swojej decyzji z 16 sierpnia 2023 r. uznał, że brak jest podstaw do przyznania odszkodowania za budynek położony w W. przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...]", [...], słusznie przyjmując, że w tym przypadku mamy do czynienia z jedną nieruchomością – działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym.
Sąd stwierdza następnie, że z uzasadnienia decyzji Prezydenta, jak słusznie zauważył Wojewoda, nie wynika bynajmniej aby organ I instancji rozważał kwestię spełnienia przesłanki planistycznego przeznaczenia gruntu pod budownictwo jednorodzinne, co świadczy zdaniem Sądu, o naruszeniu przez Prezydenta dyspozycji art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Niemniej jednak, jak skutecznie wykazał to Wojewoda, zgodnie z Ogólnym Planem Zabudowy m.st. Warszawy, zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., nieruchomość [...] przy ulicy [...] znajdowała się w strefie IV, i była przeznaczona pod zabudowę zwarta do 4 kondygnacji oraz 70% powierzchni zabudowania. Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a zatem spełniona została pierwsza przesłanka umożliwiającą przyznanie odszkodowania za działkę, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne.
Przechodząc dalej, do analiza drugiej przesłanki odszkodowania za działkę, wynikającej z treści art. 215 ust. 2 u.g.n., tzn. wymagającej, aby poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r., Sąd stwierdza, że w tym przypadku organy administracji obu instancji dowolnie, czyli niewłaściwie, oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak też nie przeprowadziły pełnego postępowania wyjaśniającego – w konsekwencji niezasadnie przyjmując, że w niniejszej sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek, wymienionych w treści art. 215 ust. 2 u.g.n. warunkujące przyznanie odszkodowania, a co za tym idzie brak było możliwości uwzględnienia zgłoszonego wniosku o odszkodowanie za grunt [...].
Faktyczna możliwość władania, o której mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n. odnosi się do stanu faktycznego, w którym poprzedni właściciel lub jego następcy prawni mogli korzystać z nieruchomości. Możliwość władania nieruchomością to nie tylko efektywne z niej korzystanie, lecz także sama tylko możliwość takiego korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2006 r., sygn. I SA/Wa 2138/05, Lex nr 219405, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 1998 r., sygn. IV SA 311/96, Lex nr 45948).
Z archiwalnych dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że w dacie najbliższej daty wejścia dekretu w życie na przedmiotowym gruncie przy ulicy [...] w W. znajdował się 2-pietrowy, niezniszczony budynek murowany o przeznaczeniu mieszkalnym (Karta Rejestracji Nieruchomości, k.2), składający się z 3 lokali w 8 izbach mieszkalnych (notatka [...], k.16). Co najmniej do 10 września 1970 r. budynek nie był administrowany przez podmiot publiczny, po tej dacie – decyzją z 11 września 1972 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej w [...] orzekło przekazać nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] w użytkowanie Zarządowi Budynków Mieszkalnych [...] (k.93), co faktycznie nastąpiło na podstawie protokołu sporządzonego w dniu 1 marca 1973 r. (k.95). Z dniem przejęcia ww. nieruchomości podmiotem odpowiedzialnym za jej administrowanie słała się Administracja Domów Mieszkalnych nr [...]. Na uwagę zasługuję również pismo Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...], stanowiące odpowiedz na pismo F. O. z 17 maja 1973 r., w którym stwierdzono: "Budynek mieszkalny ul. [...] będący do niedawna w administracji osób fizycznych, przejęty został w administracje miejską w początkach bieżącego roku." (k.255). O braku wcześniejszego, tj. przez dniem 5 kwietnia 1958 r., przejęcia przedmiotowej nieruchomości w administrację państwową świadczy chociażby licznie zachowana korespondencja z lat 60. XX w. pomiędzy Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] a Prezydium Rady Narodowej w [...], z której jasno wynikał brak zgody organów nadrzędnych na przejęcie gruntu przy ulicy [...] w administrację państwową m.in. z uwagi niewyjaśnione kwestie związane z realizacją uprawnień dekretowych przez byłych współwłaścicieli. W piśmie z 17 kwietnia 1952 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] poinformowała bowiem przeddekretowych współwłaścicieli, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o prawo własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości [...] zostanie rozpatrzony po ustaleniu planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym znajduję się przedmiotowa nieruchomość (k.17). Ponadto, pismo Wydziału Finansowego Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z 6 października 1970 r. (k. 74) jednoznacznie dowodzi, iż nieruchomość przy ulicy [...] była w tej dacie w posiadaniu poprzednich współwłaścicieli lub ich następców prawnych, skoro byli oni podatnikami podatku od nieruchomości, dochodowego, obrotowego oraz od lokali oraz ciążyły na nich zaległości podatkowe. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 20 maja 1955 r. o niektórych podatkach i opłatach terenowych (Dz. U. z 1955 r. Nr 21, poz. 136 ze zm.), obowiązek podatkowy ciąży na osobach fizycznych i prawnych będących właścicielami lub posiadaczami nieruchomości oraz na spadkach nie objętych, w skład których wchodzą nieruchomości. Potwierdza to również treść pisma z 4 października 1966 r. S. G. oraz S. M., w którym zwrócili się z podaniem do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] o przejęcie w administrację miejską nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], tłumacząc to tym, że J. M., były mąż zmarłej S. M. – "od szeregu lat samowolnie wbrew stanowisku pozostałych współwłaścicieli reprezentujących 2/3 wyżej wymienionej nieruchomości inkasuje należności czynszowe nie opłacając z pieniędzy uzyskanych od lokatorów podatku od nieruchomości, lokalowego i miejskiego." (k.20). Fakt, że niektóre z lokali domu przy ulicy [...] przeznaczone były w dacie wejścia w życie dekretu i w latach późniejszych na cele wynajmu czynszowego dla osób trzecich świadczy, zdaniem Sądu, o faktycznej możliwości władania nieruchomością, przez osobę (osoby) wynajmujące takie lokale. Przeciwny pogląd prowadziłby do wadliwego wniosku, że dawni właściciele (następcy prawni) nieruchomości [...], pomimo dysponowania gruntem oraz zlokalizowanym na nim budynkiem, nie mogliby gospodarować tą nieruchomością w rozumieniu efektywnego korzystania z niej i czerpania z tego zysku (np. wynajmu lokali) lub posiadania możliwości takiego korzystania. Powyższy pogląd jest tym bardziej błędny, gdy uwzględni się okoliczność, że w budynku przy ulicy [...] (lokale nr [...] i [...], k.398,402) co najmniej do początku 1950 r. faktycznie mieszkali również przeddekretowi współwłaściciele nieruchomości [...] (1 lutego 1950 r. informacje z domowej książki meldunkowej, znajdującej się w aktach sprawy, przepisano do nowej książki meldunkowej, k.417).
Odnosząc się natomiast do kwestii samych domowych ksiąg meldunkowych to wskazać należy, że obowiązek ich prowadzenia przez właścicieli budynków wprowadzono jeszcze przed – w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 marca 1928 r. o ewidencji i kontroli ruchu ludności (Dz. U. z 1928 r. Nr 32, poz. 309). Po wojnie, analogiczny obowiązek dla właścicieli i administratorów budynków wprowadzono w art. 15 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o ewidencji i kontroli ruchu ludności w miastach i osiedlach administratorzy domów (Dz. U. z 1961 r. Nr 33, poz.164). Zważyć również należy, że po wejściu w życie dekretu wprowadzono przymusową gospodarkę lokalami mieszkalnymi, a o ich przydziale decydowały władze kwaterunkowe (prezydium miejskiej lub gminnej rady narodowej). W takim przypadku była wydawana decyzja administracyjna o przydziale lokalu mieszkalnego. W przypadku budynku mieszkalnego przy ulicy [...] organom nie udało się pozyskać nawet pośredniego dowodu na wydawanie przydziałów kwaterunkowych. W tego rodzaju sprawie zasadne jest posłużenie dowodami (dokumentami) dostępnymi, a nie hipotetycznymi. W takiej sytuacji nie sposób nie przyznać racji Skarżącym, że z materiału dowodowego, w szczególności ze znajdującej się w aktach administracyjnych domowej książki meldunkowej dla budynku przy ulicy [...] w W., nie wynika aby proces meldowania w tym domu był dokonywany przez "właściwe organy". Co więcej, z załączonej do odwołania kopii pisma Zarządu Budynków Mieszkalnych [...] Administracji Domów Mieszkalnych nr [...] z 9 marca 1973 r. wynika, że "J. M." została poproszona o przekazanie księgi meldunkowej, ergo uznać należy, że do roku 1973 to nie podmiot publiczny był rzeczywistym administratorem budynku.
W ocenie Sądu, bazując tylko na powyższej ustalonych okolicznościach, niewątpliwie należałoby dojść do wniosku, że przed 5 kwietnia 1958 r. nie nastąpiła utrata faktycznej możliwości władania nieruchomością przy ulicy [...] przez jej byłych współwłaścicieli lub ich następców prawnych. Powyższe okoliczności potwierdzają bowiem, że przedmiotowa nieruchomość była we władaniu byłych współwłaścicieli (ich spadkobierców) jeszcze na długo po 5 kwietnia 1958 r. (przynajmniej do 10 września 1972 r., a prawdopodobnie do końca lutego 1973 r.).
Dodatkowo, w ocenie orzekających w sprawie organów, okoliczność zajęcie części nieruchomości [...] pod ulice [...] oraz ul [...] (dawna ul. [...]) również potwierdza utratę faktycznej możliwości władania tym gruntem przed 5 kwietnia 1958 r. W ocenie Sądu powyższe stanowisko organów jest przedwczesne.
Na wstępie tej części rozważań należy poczynić uwagę porządkującą, a mianowicie taką, że jak wynika z badania hipotecznego nieruchomości położonych w W. przy ulicy [...], składa się ona z nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...]– dawna nieruchomość "[...]", [...], o pow. 929 m2, z czego pod ul. [...] odeszło około 32 m2 (na mocy wniosku nr [...] z 19 czerwca 1943 r.), której przeddekretowymi współwłaścicielem byli: S. S. w udziale 1/3, S. S. w udziale 1/3 i S. G. w udziale 1/3, oraz z nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] – dawna nieruchomość "[...]", [...], o pow. 945,5 m2, z czego pod ul. [...] odeszło około 28 m2 (na mocy wniosku nr [...] z 19 stycznia 1944 r.), której przeddekretowymi współwłaścicielem byli: S. S. w udziale 1/3, S. S. w udziale 1/3 i S. G. w udziale 1/3.
Mając powyższe na uwadze, jak też treść wniosku Skarżących inicjującego niniejsze postępowanie odszkodowawcze (k.168), uznać wypada, że wniosek o ustalenie odszkodowania złożony w niniejszej sprawie dotyczy jedynie nieruchomości przy ul. [...] ("[...]", [...], o pow. 945,5 m2), a nie nieruchomości przy ul. [...] ("[...]", [...], o pow. 929 m2).
Z tego względu za prawnie irrelewantne dla rozstrzygnięcia sprawy przyjąć należy kwestie dotyczące uszczuplenia posesji położonej przy ul. [...] poprzez zajęcie jej części na ulicę łączącą ul. [...] z trasą W-Z (obecna ulica [...], dawnej ulica [...]). Jak wynika bowiem z treści pisma [...] Inspekcji Odbudowy z 8 kwietnia 1949 r. do Zarządu Miejskiego w [...] (k.257) – "W związku z budową Trasy WZ zaistniała konieczność przebicia, połączenie przedłużonej ul. [...] z ulicą [...] poprzez posesję Nr. [...] przy ulicy [...], na tej posesji znajdują się niewielkie zabudowania stajenne, należące do właśc. M. S., M. S. i G. S. zam. w W. [...]." Następnie, Zarząd Miejski w [...], zarządzeniem z 14 kwietnia 1949 r., nr [...], stwierdził istnienie na nieruchomości przy ulicy [...] samowolnie pobudowanych szop i bud drewnianych, oraz w terminie do 1 maja 1949 r. nakazał ich rozebranie (k.258). Prawdą jest, że ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Zarządu Miejskiego w [...] z 23 kwietnia 1949 r. nr [...] wynika, że posesja położona przy ul. [...] została znacznie uszczuplona przez zajęcie jej części na ulicę łączącą ul. [...] z trasą W-Z (k.263). Co jednak uszło uwadze organów – w treści ww. zaświadczenia jest mowa również o wydanym nakazie rozbiórki szop drewnianych znajdujących się na terenie planowanego łącznika z trasą W-Z z terminem realizacji do 1 maja 1949 r., co niewątpliwie należy wiązać z zarządzeniem Zarządu Miejskiego w [...] z 14 kwietnia 1949 r., nr [...]. To z kolei prowadzi do wniosku, że zaświadczenie Zarządu Miejskiego w [...] z 23 kwietnia 1949 r. nr [...] w istocie dotyczy jedynie nieruchomości położonej przy ul. [...], i dlatego nie potwierdza ono utraty faktycznej możliwości władania gruntem przy ul. [...] przed 5 kwietnia 1958 r.
Powyższe podważa prawidłowość ustaleń geodety zawartych w opinii geodezyjnej z 16 września 2020 r. (k.289-291), a przez to również organów, co do faktu zajęcia części nieruchomości [...] przy ulicy [...] na datę 21 listopada 1945 r. pod ulicę [...] oraz ulicę [...]. W opracowaniu z 16 września 2020 r. geodeta przyjęła, a za nim organy obu instancji, iż według analizy zdjęć lotniczych z 1945 r. na dzień 21 listopada 1945 r. część opiniowanej nieruchomości (czyli dawna nieruchomość "[...]", [...]) o pow. 72 m2 znajdowała się pod ul. [...], natomiast część o pow. 13 m2 została zajęta pod ul. [...] (dawna ul. [...]). Już proste zestawienie powyższej informacji z analizą zdjęcia lotniczego z 1945 r. (k.312) wskazuje, że opinia biegłej w zakresie ulicy [...] nie odpowiada prawdzie, ponieważ jak wynika z materiału fotograficznego – w 1945 r. ulica [...] jeszcze nie została wybudowana, wyraźnie jest bowiem widoczne ogrodzenie oraz brama wjazdowa do przeddekretowych nieruchomości "[...]". Podobne wnioski należy wyprowadzić na podstawie analizy zdjęcia lotniczego z 1947 r. (k.311). Dopiero na zdjęciu z roku 1951 r. oraz z lat kolejnych (1953, 1955, 1960) ulica [...] jest wyraźnie zauważalna (k.307-310). Powyższe koresponduje z archiwalnym materiałem dokumentacyjnym (zarządzenie Zarządu Miejskiego w [...] z 14 kwietnia 1949 r., nr [...]), wszak jeszcze w kwietniu 1949 r. na terenie nieruchomości przy ulicy [...] istniała zabudowa gospodarcza. Ponadto, w zakresie zajęcia pod ul. [...] należy pamiętać, że jeszcze przed wejściem w życie dekretu S. G. odstąpił bezpłatnie Gminie [...] z należącej do niego 1/3 części grunt o pow. około 28 m2 pod regulacje ulicy [...] (k.4). Biegła nie wytłumaczyła w swojej opinii dlaczego przyjęła aż 78 m2 zajętości terenu pod regulacje ulicy [...] oraz czy podana wartość uwzględnia wspomniane 28 m2. Powyższe, zdaniem Sądu, dyskwalifikuje sporządzoną przez J. W. opinię z 16 września 2020 r., jako wiarygodny dowód w sprawie. Opinia J. W. budzi bowiem wątpliwości Sądu z uwagi na to, że jest niepełna oraz stoi w sprzeczności z materiałem dowodowym zebranym w aktach sprawy.
Prezydentowi nie udało się zgromadzić innego materiału dowodowego na okoliczność ustalenia dat oraz powierzchni zajęcia nieruchomości [...] przy ulicy [...] pod budowę (rozbudowę) ulic [...] oraz [...] (k.214,267). Znacznie utrudnione stało się więc ustalenie w jakim zakresie, od kiedy, i czy w ogóle, władztwo poprzedników prawnych Skarżących nad częścią przedmiotowej nieruchomość zostało wyłączone. W sytuacji deficytu materiału dowodowego organy podjęły próbę jego uzupełnienia poprzez samodzielną analizę wspomnianych zdjęć lotniczych z lat 1945-1960 i na tej podstawie wyprowadziły wnioski, które legły u podstaw podjętych rozstrzygnięć. Powyższa inicjatywa organów nie może jednak, zdaniem Sądu, zastąpić opinii biegłego z zakresu fotogrametrii i teledetekcji, posiadającego stosowne uprawnienia (vide: art. 43 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne). Opinia fotogrametryczna stanowi dokument urzędowy, o których mowa w art. 76 k.p.a. i to ona stanowi podstawę do ustaleń faktycznych w sprawie. Dowodem takim nie są natomiast analizy własne organu administracji publicznej, ponieważ organ nie ma wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły.
Poza tym, mając na względzie art. 215 ust. 2 u.g.n. trzeba pamiętać, że przepis ten jasno wskazuje, że przepisy o odszkodowaniu stosuje się do działki która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Trudno zatem zgodzić się z organami, że ewentualne zajęcie szczątkowej części z nieruchomości o powierzchni całkowitej ok. 946 m2 (a według biegłej J. W. nawet 1043 m2) skutkuje tym, że wolna od zajęcia, pozostała, zdecydowanie większa obszarowo część nieruchomości [...] traci charakter działki budowlanej, i że nie nadaje się do zabudowania domem jednorodzinnym. Przyjęcie poglądu przeciwnego byłoby rozwiązaniem nieproporcjonalnym i niesprawiedliwym w skutkach dla Skarżących.
Podsumowując powyższe rozważania, Sąd orzekający uznał, że w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji przedwcześnie stwierdziły, że nie została spełniona druga z przesłanek art. 215 ust. 2 u.g.n., mówiąca o tym, że odszkodowanie może być przyznane za działkę, jeżeli były właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Sąd w tej sprawie uznał, że organy naruszyły wskazane w skardze przepisy prawa procesowego a przeprowadzone postępowanie dowodowe oraz ocena jego wyników noszą cechy dowolności. Tym samym ocena dowodów przeprowadzona przez organy nie spełnia kryteriów o jakich mowa w art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.
W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent będzie zobligowany wziąć pod uwagę ocenę prawną niniejszej sprawy wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. O ile w sprawie nie ujawnią się inne niż dotychczas ujawnione przez organy okoliczności faktyczne, Prezydent rozważy zlecenie sporządzenia opinii biegłego z zakresu fotogrametrii i teledetekcji na okoliczność ustalenia dat oraz powierzchni zajęcia nieruchomości [...] przy ulicy [...] ("[...]") pod budowę (rozbudowę) ulic [...] oraz [...]. Następnie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, Prezydent wyda stosowną decyzję.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta, o czym orzekł w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964) – obciążając Wojewodę obowiązkiem zwrotu solidarnie Skarżącym kosztów postępowania sądowego w kwocie 680 zł (wpis od skargi - 200 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika - 480 zł).