I SA/WA 1992/24

I SA/Wa 1992/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-09-10
Data wpływu
2024-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Magdalena Durzyńska /przewodniczący/
Bożena Marciniak
Anna Milicka-Stojek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151,179a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2025 r. sprawy ze skargi kasacyjnej J. K., G. K., B. L., L. S. i Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2025 r. sygn. akt I SA/Wa 1992/24 w sprawie ze skargi J. K., G. K., B. L., L. S. i Z. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 lipca 2024 r. nr SZ.gn.625.51.2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2025 r. sygn. akt I SA/Wa 1992/24; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących J. K., G. K., B. L., L. S. i Z. K. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z 18 lipca 2024 r. nr SZ.gn.625.51.2020 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Nowych Piekutach z 21 września 1979 r. nr 70142/2/79 o przejęciu za rentę na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Naczelnik Gminy w Nowych Piekutach (dalej jako "Naczelnik") decyzją z 21 września 1979 r., na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Skarbu Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118), powoływanej dalej jako "ustawa z 29 maja 1974 r.", oraz art. 77 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140), przejął z urzędu za rentę na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o pow. 5,955 ha, stanowiące własność S. K., w skład którego wchodziły działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o pow. 2,316 ha - położone na terenie wsi [...]; nr [...] o pow. 3,240 ha - położone na terenie wsi [...] oraz nr [...] o pow. 0,399 ha - położona na terenie wsi [...].
S. K. w dniu 4 kwietnia 1991 r. (data prezentaty) wystąpił do Wojewody Łomżyńskiego o zwrot gospodarstwa rolnego, położonego we wsiach [...], [...] i [...].
Wojewoda Łomżyński decyzją z 24 maja 1991 r. nr GK.II.7220-70a/91, utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 13 sierpnia 1992 r. nr GZU.rn-051/625-1109/91, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika. Następnie Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z 12 października 1992 r. nr GZU.rn.051/625-910/92 stwierdził nieważność własnej decyzji z 13 sierpnia 1992 r. oraz uchylił decyzję Wojewody Łomżyńskiego z 24 maja 1991 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wojewoda Łomżyński decyzją z 21 czerwca 1994 r. nr GK.II.7220-27/94 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika. Minister decyzją z 31 maja 2004 r. nr GZ.rn.051/625-456/94 uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie Podlaskiemu (dalej jako "Wojewoda").
Wojewoda decyzją z 14 sierpnia 2004 r. nr RR.III.7716-13/04: 1) stwierdził nieważność decyzji Naczelnika w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa działek: nr [...], nr [...], nr [...] (stary nr [...] i nr [...]), nr [...], nr [...]; 2) stwierdził, że decyzja Naczelnika w części dotyczącej dz. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie można stwierdzić jej nieważności, ponieważ w tym zakresie wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Minister decyzją z 25 listopada 2004 r. nr GZrn-057-625-469-1/04 uchylił ww. decyzję i umorzył postępowanie wskazując, że właściwym do rozpoznania sprawy jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z 29 sierpnia 2008 r. nr SKO.0053-13/05 umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika, zaś decyzją z 15 stycznia 2010 r. nr SKO.0814/GN/867/2009 stwierdziło nieważność własnej decyzji z 29 sierpnia 2008 r. Akta przekazało następnie w 2010 r. do Wojewody, zaś Wojewoda w 2011 r. przekazał je Ministrowi.
Następnie do postępowania przyłączył się R. K. wskazując, że w drodze umowy cesji zawartej w dniu 8 sierpnia 2010 r. nabył od M. K. (następcy prawnego S. K.) wszelkie prawa związane z postępowaniem.
Minister decyzją z 5 lipca 2017 r. nr GZgn.625.3.2016 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1391/17 stwierdził nieważność ww. decyzji i wskazał, że R. K. na podstawie umowy cesji z 8 sierpnia 2010 r. nie nabył interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika. Decyzja Ministra została więc skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1849/18 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
Wniosek S. K. z 4 kwietnia 1991 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika został w konsekwencji podtrzymany przez następców prawnych M. K., tj.: J. K., L. S., G. K., B. L. i Z. K. (dalej jako "skarżący") (por. akt poświadczenia dziedziczenia z 23 października 2023 r. rep. A Nr 2018/2023 oraz pisma z 28, 29, 31 grudnia 2023 r. oraz z 2 i 14 stycznia 2024 r.).
Minister, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 18 lipca 2024 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1979 r. Wskazał, że przejęcie gospodarstwa w trybie art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. uzależnione było od spełnienia następujących przesłanek: 1) właściciel gospodarstwa osiągnął określony wiek wynoszący w przypadku mężczyzn 60 lat, zaś w przypadku kobiet 55 lat, albo został zakwalifikowany do jednej z grup inwalidów; 2) w skład gospodarstwa wchodziło co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych; 3) gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej. W sprawie bezsporne jest, że dwie pierwsze przesłanki przejęcia zostały spełnione. W materiale dowodowym znajdują się bowiem akty własności ziemi z 26 sierpnia 1972 r. nr [...], z 30 lipca 1973 r. nr [...] oraz z 25 sierpnia 1973 r. nr [...], wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wysokiem Mazowieckiem, z których wynika, że S. K. był właścicielem działek objętych decyzją z 1979 r. Działki te sklasyfikowane zostały jako: użytki rolne, pastwiska oraz las, zaś ich łączna powierzchnia wynosiła 5,955 ha, co ponad dwukrotnie przekraczało normę przewidzianą w art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. Z ww. aktów własności ziemi wynika jednocześnie, że S. K. urodził się [...] czerwca 1918 r. W dacie wydania decyzji o przejęciu miał więc ukończone 61 lat, a więc więcej niż przewidywała norma zawarta w ww. ustawie. Kwestią sporną, jak wskazał Minister, pozostaje natomiast, czy przejmowane gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Oceniając tę kwestię organ zwrócił uwagę, że pojęcie "niski poziom produkcji rolnej" nie zostało zdefiniowane ani w przepisach ustawy z 29 maja 1974 r., ani w przepisach wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 125), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 1974 r." Ustawa z 29 maja 1974 r. i rozporządzenie z 1974 r. nie zawierały też uregulowań, które nakazywałyby stosowanie w tym zakresie definicji zawartych w odrębnych aktach normatywnych. § 4 ust. 3 rozporządzenia z 1974 r. przewidywał jedynie, że poziom produkcji danego gospodarstwa ustalał naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Przepisy nie przewidywały zaś, by opinia komisji była dla naczelnika wiążąca. Naczelnik w decyzji z 1979 r. wskazał, że przejmowane gospodarstwo zaliczone zostało do niskoproduktywnych na skutek jego zaniedbania. Ustalenie to znajdowało oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, w którym jest protokół z lustracji gospodarstwa należącego do S. K. sporządzony przez zespół specjalistów w dniu 6 czerwca 1979 r. Z protokołu tego wynika, że dawny właściciel w latach 1975-1978, nie wykorzystywał rolniczo wszystkich gruntów wchodzących w skład jego gospodarstwa - 3,60 ha odłogowało. Nie uprawiał ani trzech podstawowych zbóż, ani ziemniaków, nie odnawiał materiału siewnego i sadzeniaków, nie stosował środków ochrony roślin, ani nie przeprowadzał konserwacji urządzeń rolnych. Z inwentarza żywego posiadał jedynie 3 sztuki bydła. Ponadto w aktach znajduje się protokół z 26 października 1979 r. w sprawie objęcia przejmowanego gospodarstwa w administrację PFZ, w którym komisyjnie stwierdzono, że na przejmowanych gruntach zasiewów nie było. Do akt dołączono też z akt postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę, protokoły z zeznań świadków składanych kilkanaście lat po wydaniu decyzji z 1979 r. (tj. z 9 listopada 1992 r., 16 listopada 1992 r. i 1 marca 1993 r.). Do grona przesłuchanych świadków należeli: M. K., H. K., J. K., S. Z., J. W., J. K., H. K., E. K., S. P., S. G., H. M., S. G., J. Z., J. Z.. N. S., J. Z., J. S., A. M., C. G., S. P., S. S., T. S, H. N., J. Z., A. R. i A. K. Z zeznań części świadków wynika, że grunty należące do S. K. nie były odłogowane lecz użytkowane rolniczo, fragmenty gospodarstwa obejmujące tereny podmokłe wykorzystywane były jako pastwiska dla zwierząt gospodarskich. Jak zeznali świadkowie na gruntach tych sadzone były buraki i ziemniaki, siany był także jęczmień, pszenica i rzepak. Grunty wykorzystywane były również jako użytki zielone, tuż przed przejęciem - jak wskazali świadkowie - tereny te obsiane zostały koniczyną, co pozwalało właścicielowi pozyskać paszę dla zwierząt gospodarskich (obsada bydła wynosiła od 5 do 10 sztuk). Niektórzy nie mieli żadnej wiedzy na temat upraw prowadzonych na gruntach S. K., zaś pozostali (tj. S. S. i H. N.) zeznali, że ww. grunty były odłogowane i nie były uprawiane rolniczo. Świadkowie ci wskazali, że jedynie ok. 1 ha ziemi był obsiewany zbożem, a gospodarstwo pozostawało na niższym niż średni poziomie zagospodarowania. Zdaniem Ministra, wszystkie powyższe zeznania nie mogą podważyć ustaleń dokonanych przez ówczesne organy w czasie przejęcia. Świadkowie przesłuchani zostali bowiem po około 14 latach po wydaniu przez Naczelnika decyzji z 21 września 1979 r. Nie sposób więc po tak długim czasie oceniać ich wiarygodność, tym bardziej, że dawny właściciel bezpośrednio po wydaniu tej decyzji nie kwestionował zasadności przejęcia jego gospodarstwa na własność państwa, w tym ustaleń dotyczących produktywności tego gospodarstwa. Sama postawa dawnego właściciela względem faktu przejęcia stanowi dowód tego, że nie widział on ówcześnie w ustaleniach Naczelnika niczego niezgodnego ze stanem faktycznym. Niezależnie od tego, danie wiary zeznaniom świadków dotyczącym okoliczności sprzed 14 lat stanowiłoby naruszenie art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako "K.p.a.", który nakazuje organowi podejmowanie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Jeśli zatem w aktach sprawy zakończonej kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją znajduje się dokument (tj. protokół lustracyjny z 6 czerwca 1979 r.) potwierdzający, że poziom produkcji w gospodarstwie odbiegał od średniej w gminie (był niższy), to brak jest dostatecznych podstaw by stwierdzić, że Naczelnik kwalifikując gospodarstwo do kategorii niskoproduktywnych naruszył prawo, a tym w sposób rażący.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania i zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie i o określonej treści. Zarzucili organowi naruszenie:
1. § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolach do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. z 1968 r. Nr 11,poz. 58), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 1968 r.", w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r., przez ich niezastosowanie w celu dokonania prawidłowej oceny, czy gospodarstwo rolne wykazuje niski poziom produkcji oraz błędne stwierdzenie, że określenie niski poziom produkcji rolnej nie zostało zdefiniowane w ww. przepisach, podczas gdy przepisy ww. ustawy oraz rozporządzenia z 1968 r. definiują to pojęcie jako gospodarstwo wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej (nieodnawiania nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nieprzeprowadzanie konserwacji urządzeń melioracyjnych, itp.) i powinny być odpowiednio stosowane w tej sprawie;
2. art. 76 § 1 K.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja z 1979 r. korzysta z domniemania prawdziwości, w szczególności, że powołany w jej uzasadnieniu protokół z lustracji gospodarstwa z 6 czerwca 1979 r. korzysta z domniemania prawdziwości treści w nim zawartych, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem decyzja weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym nie korzysta z domniemania prawdziwości, co byłoby sprzeczne z istotą tego postępowania;
3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący z uwzględnieniem słusznego interesu strony oraz naruszenie w szczególności poprzez:
a) pominięcie zeznań wszystkich przesłuchanych w sprawie świadków oraz ich oświadczeń znajdujących się w aktach, z których wynika, że gospodarstwo rolne należące do S. K. wykorzystywane było m.in. jako pastwiska dla zwierząt gospodarskich, na gruntach sadzone były buraki i ziemniaki, a także siane były jęczmień, pszenica i rzepak, a nadto tereny te były obsiane koniczyną, co pozwalało właścicielowi pozyskać paszę dla zwierząt gospodarskich (obsada bydła wynosiła od 5 do 10 sztuk),
b) niezasadne stwierdzenie, że postawa S. K. wobec przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa stanowi dowód tego, że nie widział on wówczas w ustaleniach Naczelnika niezgodności ze stanem faktycznym, podczas gdy wystąpił on o zwrot gospodarstwa oraz odmawiał przyjęcia renty;
c) zaniechanie dokonania oceny dowodów z zeznań świadków z powodu tego, że zostali oni przesłuchani po około 14 latach od wydania decyzji z 1979 r., w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie zeznania te w większej części są znacząco odbiegające od ustaleń organu z 1979 r., zaś dokonanie ustaleń jedynie na podstawie protokołu z lustracji z 6 czerwca 1979 r. oraz protokołu z 26 października 1979 r. jest sprzeczne z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.,
d) brak uzasadnienia decyzji co do tego, na jakich dowodach organ się oparł, podczas gdy zeznania i oświadczenia licznych świadków przeczą tezie o niskim stopniu produkcji rolnej gospodarstwa rolnego S. K., zaś na podstawie wyłącznie protokołu lustracyjnego z 6 czerwca 1979 r. nie można rzetelnie ustalić poziomu produkcji rolnej na nieruchomości należącej ww. osoby,
e) oparcie oceny na zeznaniach świadków S. S. oraz H. N., podczas gdy nie są to wiarygodni świadkowie w sprawie, bowiem jako beneficjenci nieruchomości odebranych S. K. byli żywo zainteresowani sprawą oraz korzystnym dla nich rozstrzygnięciem;
f) pominięcie zeznań, oświadczeń i pism S. K., które to przeczyły tezie o niskim stopniu produkcji rolnej jego gospodarstwa rolnego;
4. art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że wobec gospodarstwa rolnego S. K. spełnione zostały wszystkie przesłanki uzasadniające wydanie decyzji z 1979 r. o przejęciu jego gospodarstwa na własność Państwa za rentę, podczas gdy gospodarstwo to nie spełniało przesłanki wykazywania niskiego poziomu produkcji rolnej;
5. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że decyzja z 1979 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło mimo braku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek (brak przesłanki niskiego poziomu produkcji rolnej).
Skarżący wystąpili jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów dotyczących "bliźniaczej" sprawy z wniosku S. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Nowych Piekutach z 14 grudnia 1976 r. nr 70120/1/76 dotyczącej części gospodarstwa rolnego S. K. położonego we wsi [...] o pow. 7,0380 ha, w postaci kopii dokumentów załączonych do skargi, celem ustalenia, że gospodarstwo rolne ww. osoby nie wykazywało niskiego poziom produkcji rolnej. Nadto skarżący wnieśli o zwrócenie się do Ministra o nadesłanie akt sprawy toczącej się przed ww. organem pod znakiem: GZgn-057-625-48/15, a dotyczącej ww. "bliźniaczej" sprawy, celem dołączenia tych akt do przedmiotowej sprawy, a następnie wyznaczenie skarżącym terminu na złożenie wniosków dowodowych z dokumentów znajdujących się aktach tej sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 marca 2025 r. sygn. akt I SA/Wa 1992/24 oddalił ww. skargę.
Od ww. wyroku skargę kasacyjną wnieśli skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", przez bezzasadne oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Ministra art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., przez wadliwą, wybiórczą, a w konsekwencji niepełną i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego;
2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez decyzję Naczelnika z 21 września 1979 r. art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 K.p.a., w szczególności przez brak uzasadnienia faktycznego podstaw decyzji i w konsekwencji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na wadliwym przyjęciu, że decyzja Ministra z 18 lipca 2024 r. nie zawiera związanego z tym ciężkiego naruszenia prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
3. rażące naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważenie w uzasadnieniu wyroku wszystkich podniesionych w skardze kwestii i oparcie wyroku na ogólnikowych i dowolnych ustaleniach dokonanych przez organ nadzoru w postępowaniu administracyjnym, w wyniku czego sąd zaaprobował błędne i nielogiczne, a także przyjęte bez wymaganych przez Kodeks postępowania administracyjnego dowodów ustalenia faktyczne organu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
4. rażące naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie orzeczenia sprzecznego z treścią zgromadzonych dowodów i dowolne uznanie, że zebrany materiał dowodowy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 21 września 1979 r. jest pełny i został prawidłowo zebrany, a zatem był wystarczający do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
5. rażące naruszenie art. 106 § 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie wniosku dowodowego skarżących dotyczącego przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z akt sprawy toczącej się przed Ministrem pod nr GZgn-057-625-48/15, dotyczącej "bliźniaczej" sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z 14 grudnia 1976 r., jako niemającego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie, podczas gdy inne dowody przedstawione przez skarżących wykazały, że stan faktyczny ustalony przez organ wymagał uzupełnienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i powinno skutkować uchyleniem decyzji organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
6. naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r., przez wadliwe uznanie, że ze względu na odpowiednie stosowanie przepisów rozporządzenia z 1968 r. do ustalania niskiego poziomu produkcji rolnej, decyzja z 21 września 1979 r. wydana w oderwaniu od obiektywnych kryteriów ustalania niskiego poziomu produkcji rolnej zawartych w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r. nie narusza rażąco ww. przepisów, co doprowadziło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegającego na błędnym przyjęciu, że decyzja z 18 lipca 2024 r. nie zawiera związanego z tym ciężkiego naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządzeniem z 2 lipca 2025 r. skierował sprawę do rozpoznania na rozprawie na podstawie art. 179a p.p.s.a., z uwagi na ustalenie, że zawiadomienie o terminie rozprawy (przeprowadzonej w dniu 26 marca 2025 r.), a skierowane do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przesłano na błędny adres. Termin rozprawy w trybie art. 179a p.p.s.a. wyznaczono na 10 września 2025 r.
Na rozprawie w dniu 10 września 2025 r. Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy zawarty w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 179a p.p.s.a. jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.
Artykuł 179a p.p.s.a. wskazuje zatem na dwie, niezależne sytuacje, których zaistnienie może stanowić podstawę uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, tj. nieważność postępowania albo oczywiście usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjnej. Przesłanki nieważności postępowania wymienia z kolei przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w art. 179a p.p.s.a., bowiem nieważność postępowania uregulowana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi wtedy, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska. W tej sprawie zawiadomienie o terminie rozprawy skierowane do organu przesłane zaś zostało na błędny adres.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 179a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku.
Rozpoznając ponownie sprawę Sąd uznał jednocześnie, że zarówno zarzuty skargi kasacyjnej, jak i skargi wniesionej na decyzję Ministra z 18 lipca 2024 r. są niezasadne i podtrzymał stanowisko wyrażone w wyroku z 26 marca 2025 r.
Kwestionowana w trybie nadzoru decyzja Naczelnika z 21 września 1979 r. wydana została na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. Przepis ten bowiem, mimo uchylenia z dniem 1 stycznia 1978 r. ww. ustawy, zachował moc obowiązującą na podstawie art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (który powołano w podstawie prawnej decyzji).
Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. (w brzmieniu z daty wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji) gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Warunkiem przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej w powyższym trybie, było zatem spełnienie dwóch przesłanek, tj. osiągnięcie odpowiedniego wieku przez rolnika i niski poziom produkcji rolnej w gospodarstwie.
Okolicznością niesporną i znajdującą oparcie w aktach sprawy jest to, że w dacie wydania przez Naczelnika decyzji z 1979 r., właściciel gospodarstwa rolnego przekroczył wiek, o którym mowa w ww. przepisie, bowiem miał ukończone 61 lat (por. akty własności ziemi z 26 sierpnia 1972 r. nr [...], z 30 lipca 1973 r. nr [...] i z 25 sierpnia 1973 r. nr [...], z których wynika, że S. K. był właścicielem działek objętych decyzją z 1979 r. (sklasyfikowanych jako: użytki rolne, pastwiska oraz las, o łącznej pow. 5,955 ha) i że urodził się w dniu [...] czerwca 1918 r.). Istotą sporu jest natomiast, czy gospodarstwo rolne, o przejęciu którego orzeczono kontrolowaną decyzją, wykazywało niski poziom produkcji rolnej.
Jak trafnie podniósł organ nadzoru, ustawa o przekazywaniu gruntów rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie definiowała wyrażenia "niski poziom produkcji rolnej". W obowiązującym we wrześniu 1979 r. stanie prawnym określenie "wykazujące niski poziom produkcji rolnej" było natomiast sprecyzowane w rozporządzeniu z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów. W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r. gospodarstwa rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej (nieodnawiania nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nieprzeprowadzania konserwacji urządzeń melioracyjnych itp.), jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat:
1) nie wszystkie grunty orne są rolniczo wykorzystane lub
2) plony czterech zbóż i ziemniaków są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym
3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej, przyjmując:
a) 1 sztukę bydła za jedną sztukę przeliczeniową,
b) 1 sztukę trzody chlewnej za 0,2 sztuki przeliczeniowej,
c) 1 sztukę owiec za 0,1 sztuki przeliczeniowej.
Rozporządzenie z 1968 r. przewidywało jednocześnie lustrację gospodarstwa rolnego dokonywaną przez zespół w składzie 3 specjalistów (§ 2 ust. 2) i sporządzenie z niej protokołu, w którym na podstawie kryteriów określonych w rozporządzeniu, zespół wyrażał opinię, czy gospodarstwo kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii wykazującej niski poziom produkcji wskutek zaniedbania (§ 2 ust. 5 rozporządzenia).
Zważyć jednak należy, że rozporządzenie to stanowiło akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14), a więc było wydane w celu realizacji przepisów tej ustawy, nie zaś ustawy z 29 maja 1974 r. Z tego względu zastosowanie jego przepisów do spraw rozstrzyganych na podstawie tego ostatniego aktu normatywnego miało miejsce jedynie posiłkowo. To zaś powoduje, że odstępstwa od unormowań rozporządzenia z 1968 r. w procedurze ustalania niskiego poziomu produkcji rolnej gospodarstwa przy rozstrzyganiu spraw o jego przejęciu w zamian za rentę, nie mogą być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji podejmowanej w trybie ustawy z 29 maja 1974 r. O rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji można bowiem mówić jedynie wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: zaistniała oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni innej niż językowa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji. Taka natomiast sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. W konsekwencji zarzut skargi dotyczący naruszenia § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy nie mógł zostać uwzględniony.
Abstrahując jednak od powyższego, z akt wynika, że w sprawie niniejszej, mimo braku takiego wymogu, w toku postępowania poprzedzającego wydanie przez Naczelnika decyzji o przejęciu gospodarstwa w zamian za emeryturę, w dniu 6 czerwca 1979 r. dokonano lustracji tego gospodarstwa pod kątem zasadności zakwalifikowania go do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Komisja lustracyjna (składająca się z 3 specjalistów i sołtysa wsi), po uprzednim zawiadomieniu właściciela o terminie lustracji, ustaliła, że właściciel w latach 1975-1978, nie wykorzystywał rolniczo wszystkich gruntów wchodzących w skład tego gospodarstwa - 3,60 ha odłogowało (z całej pow. 5,955 ha). Nie uprawiał on ani czterech podstawowych zbóż, ani ziemniaków, nie odnawiał materiału siewnego i sadzeniaków, nie stosował nawozów i środków ochrony roślin, ani nie przeprowadzał konserwacji urządzeń rolnych. Z inwentarza żywego posiadał jedynie 3 sztuki bydła. Nie posiadał też w tym gospodarstwie budynków gospodarskich i inwentarskich. W aktach znajduje się także protokół z 26 października 1979 r. w sprawie objęcia przejmowanego gospodarstwa w administrację Państwowego Funduszu Ziemi, w którym komisyjnie stwierdzono, że na przejmowanych gruntach zasiewów nie było.
Zdaniem Sądu, dla oceny wartości omawianego protokołu z lustracji gospodarstwa nie jest też obojętne, jak słusznie zauważył Minister, że właściciel gospodarstwa nie kwestionował dokonanej oceny poziomu gospodarstwa, wydajności i stwierdzonego w dużej części niewykorzystywania gruntów rolnych, od wydanej decyzji nie odwołał się (mimo że odebrał ją w dniu 24 listopada 1979 r.), zaś wniosek o zwrot gospodarstwa złożył dopiero w 1991 r. (tj. 12 lat po jego przejęciu).
Podsumowując, skoro właściciel gospodarstwa w dniu wydania decyzji o jego przejęciu miał 61 lat, a samo gospodarstwo - w świetle ustaleń dokonanych w toku jego lustracji - wykazywało produkcję niższą niż średnia w gminie na podobnych glebach, to bez wątpienia taki stan rzeczy uprawniał naczelnika gminy do stwierdzenia, że gospodarstwo to wykazuje niski poziom produkcji rolnej. Konsekwencją tego było wydanie decyzji o treści przewidzianej w art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r., a więc decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za rentę. Brak było zatem podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego, w trybie określonym w art. 156 § 1 K.p.a., wydanej w tym przedmiocie decyzji z 21 września 1979 r., co oznacza, że zaskarżona decyzja Ministra z 18 lipca 2024 r. nie narusza prawa.
Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przywołanych w niej przepisów postępowania, przez nieuwzględnienie przez organ protokołów z przesłuchań świadków złożonych w latach 1992-1993 (por. protokoły z 9, 16, 17 i 19 listopada 1992 r. oraz 1 marca 1993 r.). Sąd podziela w tej kwestii stanowisko Ministra, że protokoły te (przeanalizowane przez organ w uzasadnieniu decyzji), nie mogły stanowić dowodów na okoliczność wadliwego przyjęcia w kontrolowanej decyzji z 1979 r., że przedmiotowe gospodarstwo rolne wykazuje niski poziom produkcji rolnej, a to z poniższych przyczyn.
Po pierwsze, jak słusznie zauważył organ, świadkowie przesłuchani zostali po około 14 latach po wydaniu decyzji z 21 września 1979 r. Nie sposób więc po tak długim czasie oceniać ich wiarygodność, tym bardziej, że dawny właściciel bezpośrednio po wydaniu tej decyzji nie kwestionował zasadności przejęcia gospodarstwa na własność państwa, w tym ustaleń dotyczących produktywności tego gospodarstwa.
Po drugie, część świadków była osobami bliskimi dla byłego właściciela gospodarstwa, tj. M. K. (będąca spadkobiercą S. K.), J. Z., a zatem osobami bezpośrednio zainteresowanymi w sprawie.
Po trzecie, zeznania odnośnie do użytkowania gospodarstwa nie są spójne, tj.
– jedni twierdzą, że grunty były użytkowane rolniczo, fragmenty gospodarstwa obejmujące tereny podmokłe wykorzystywane były jako pastwiska (przy czym doprecyzowując wskazano, że nie były one odłogowane, a rok przed przejęciem obsiane koniczyną z trawą - tak M. K., S. Z., J. K., H. K., E. K., S. G., H. M., J. Z., J. Z., N. S., J. S., S. P. – wskazując na 1974 r., A. K., J. Z., S. G., A. R. – wskazując na lata 1975-1976),
- inni podają, że na gruntach tych były sadzone buraki i ziemniaki, przy czym większość z nich zauważa, że miało to miejsce w latach 60-tych i na początku lat 70-tych XX w. (tak J. W., E. K., S. G., N. S., J. S., J. K., C. G., S. P., J. Z., A. K., J. Z.);
- kolejni podają, że grunty nie były w całości wykorzystywane rolniczo (tak S. S. i H. N.);
- część nie miała żadnej wiedzy na temat upraw prowadzonych na ww. gruntach.
Po czwarte, odnośnie do hodowli zwierząt:
– część świadków wskazuje, że w gospodarstwie było "10 sztuk bydła", "wysoka obsada bydła", "duża obsada inwentarza", "7 sztuk bydła", "8 sztuk bydła" (tak S. Z., J. K., S. P., S. G., J. Z., H. M., N. S., J. S., J. Z., H. M., S. P., J. Z., A. R.),
- inni, że było jedynie 2 sztuki inwentarza (S. S.),
- kolejni, że przed przejęciem gospodarstwa nastąpił upadek inwentarza (tak H. M., J. Z.),
- z kolei sam S. K. w protokole z 9 listopada 1992 r. oświadczył, że przed 1976 r. miał 7-10 sztuk bydła, zaś po 1976 r. chował 3 krowy a nawet więcej (co pozostaje w zgodzie z protokołem lustracyjnym z 1979 r., w którym wskazano, że z inwentarza żywego były jedynie 3 sztuki bydła).
Po piąte – z zeznań wnioskować można, że świadkowie opisują stan gospodarstwa na datę sprzed 1976 r. (nawet z lat 60-tych i początku 70-tych) (wskazuje na to wprost J. W., J. Z., N. S., J. K., S. P., S. G., A. R., H. K.), a zatem datę nieistotną z punktu widzenia decyzji z 1979 r. Domniemywać więc należy, że opisywali oni stan gospodarstwa przejętego decyzją Naczelnika Gminy w Nowych Piekutach z 14 grudnia 1976 r. dotyczącą innej części gospodarstwa rolnego S. K. - położonego we wsi [...] o pow. 7,0380 ha. Powyższe potwierdza sam protokół z przesłuchania S. K. z 9 listopada 1992 r., w którym podał on, że gospodarstwo na kilka lat przed jego przejęciem, tj. przed 1976 r. było zagospodarowane (siał tam buraki cukrowe, białą koniczynę z trawą, jęczmień i pszenicę). W okresie ok. roku przed przejęciem zasiał na gruntach ornych koniczynę, zaś na pozostałej ich części było pastwisko/łąka.
W konsekwencji protokoły z przesłuchań świadków złożonych w latach 1992-1993 nie mogły skutkować uznaniem, że decyzja Naczelnika z 21 września 1979 r. rażąco naruszała art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. Nie można bowiem z nich w sposób bezsporny wywodzić, że przedmiotowe gospodarstwo nie wykazywało niskiego poziomu produkcji rolnej.
Odnosząc się na koniec do oddalonego na rozprawie w dniu 10 września 2025 r. wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów załączonych do skargi, a dotyczących sprawy z wniosku S. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z 14 grudnia 1976 r. odnoszącej się do gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...] o pow. 7,0380 ha, celem ustalenia, że gospodarstwo rolne ww. osoby nie wykazywało niskiego poziom produkcji rolnej, zauważyć należy, że po pierwsze, dokumenty te dotyczą przejęcia innej części gospodarstwa i odnoszą się do jego użytkowania w latach poprzedzających 1976 r., podczas gdy w okolicznościach tej sprawy istotne było użytkowanie działek wyszczególnionych w decyzji z 21 września 1979 r., w okresie bezpośrednio poprzedzającym ich przejęcie, a więc przed 1979 r. Po drugie, dokumenty te znajdują się w materiale dokumentacyjnym przedłożonym przez organ wraz z odpowiedzią na skargę. Po trzecie zaś, dokumenty załączone do skargi stanowią kserokopie, a część z nich (jak wyrok) znana jest Sądowi orzekającemu z urzędu.
Mając na uwadze powyższe i uznając zarzuty skargi za niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 2 sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 3 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej - 240 zł.