I SA/Wa 1985/19

I SA/Wa 1985/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Wesołowska /przewodniczący/
Dorota Apostolidis
Gabriela Nowak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 2373/20 - Wyrok NSA z 2024-02-08
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art 145 § 1 pkt 8 , art 156 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
art 2 ust 1  lit e
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Dorota Apostolidis Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. R., A. V., A. B. i L. N. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
ISA/Wa 1985/19
UZASADNIENIE
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosków A. R., A. V. , L. N. oraz A. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1964 r. nr [...] ustanawiającej na rzecz J. B. użytkowanie wieczyste działki zamiennej stanowiącej grunt rolny położony w G. o [...] ha z nieruchomości hip. [...], jako gospodarstwo nr [...] stanowiący obecnie działki ewidencyjne nr [...] i [...] , z obrębu [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Część nieruchomości o powierzchni [...] ha [...] m2 oznaczona jako hip. [...] stanowiła własność A. B., w tym grunty stanowiące utworzone gospodarstwo nr [...].
Na wniosek Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1959 r. Nr [...] Sąd Powiatowy dla [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1959 r. w oparciu o przepisy Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz.U. Nr 4, poz. 17) dokonał wpisu prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] o powierzchni [...] ha.
Nieruchomość [...] oznaczona jako tabela likwidacyjna nr [...] wsi Z. objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279).
Właścicielem nieruchomości stanowiącej grunt rolny położony we wsi Z., grunty tabeli likwidacyjnej nr [...] dz. [...] o powierzchni [...] ha była J. B.
Za przedmiotową nieruchomość zostało przyznane jej odszkodowanie w formie nieruchomości zamiennej.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 1964 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] ustanowiło na rzecz J. B. prawo użytkowania wieczystego na okres 99 lat działki zamiennej stanowiącej grunt rolny, położony w G. o pow. [...] ha hip. "[...]" oznaczony jako gospodarstwo nr [...].
Przedmiotowa nieruchomość położona w W. wydzielona została z księgi głównej [...] do księgi wieczystej Nr [...].
W dniu [...] kwietnia 1965 r. w dziale II księgi wieczystej Nr [...] jako właściciela wpisano Skarb Państwa. Natomiast w dniu [...] kwietnia 1966 r. jako użytkownika wieczystego ujawniono J. B.
Decyzją z dnia [...] listopada 1965 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [... ]ustaliło dopłatę na rzecz Prezydium Rady Narodowej w [...] od J. B. z tytułu różnicy obszaru przejętej nieruchomości.
Sąd Najwyższy na skutek rewizji nadzwyczajnej wniesionej przez A. R. będącego spadkobiercę A. B., postanowieniem z dnia 18 stycznia 1995 r. sygn. akt I CRN 172/94 uchylił postanowienie z dnia [...] sierpnia 1959 r., dotyczące wpisu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w miejsce A. B. w księdze wieczystej hip. [...]. W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] stycznia 1996 r. sygn. Akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] [...] Wydział [...] odmówił dokonania wpisu o ujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości opisanej w księdze oznaczonej jako hip. [...].
Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2014 r. A. R., A. V., J. V., A. B., i E. N., wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1964 r. nr [...], którą ustanowiło na rzecz J. B. prawo użytkowania wieczystego na okres 99 lat działki zamiennej stanowiącej grunt rolny, położony w G. o pow. [...] ha z nieruchomości hip. "[...]" oznaczony jako gospodarstwo nr [...].
Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1964 r. nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wyjaśnił, że jeżeli decyzja w sprawie została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, to stanowi to przesłankę wznowienia postępowania określoną przepisem art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a nie stwierdzenia jej nieważności, bowiem zachodzi wówczas wadliwość samego postępowania, a nie decyzji.
Minister Inwestycji i Rozwoju po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wskazał, że kwestionowana decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1964 r. nr [...], ustanawiająca na rzecz J. B. użytkowanie wieczyste działki zamiennej stanowiącej grunt rolny położony w G. o pow. [...] ha, hip. [...], jako gospodarstwo nr [...] stanowiący obecnie działki ew. nr [...] i [...], z obrębu [...], wydana została na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) w związku z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), i wobec tego zaskarżoną decyzję oceniał pod kątem zgodności z przepisami tych ustaw.
Organ nadzoru zatem uznał, iż organ odszkodowawczy prawidłowo zbadał przesłanki wynikające z art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości decydujące o przyznaniu odszkodowania.
Z przeprowadzonych ustaleń organów administracji wynika, iż grunt o pow. [...] ha położony w W. na terenie byłej wsi Z., tabela likwidacyjna nr [...] dz. [..] stanowił grunt rolny J. B. , na którym prowadziła ona gospodarstwo rolne.
W konsekwencji organ nadzoru uznał, iż prawidłowo Prezydium Rady Narodowej ustaliło, że została spełniona pierwsza z przesłanek koniecznych dla przyznania odszkodowania w trybie ww. ustawy, a także zasadnym było przyznanie nieruchomości zamiennej zamiast odszkodowania pieniężnego wobec faktu, iż ww. nieruchomość stanowiła główne źródło utrzymania J. B.
Równocześnie spełniona została kolejna z przesłanek przyznania odszkodowania na mocy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a mianowicie właściciel po dniu [...] kwietnia 1958 r. został pozbawiony faktycznej możliwości użytkowania przedmiotowej nieruchomości.
Okoliczności te nie były kwestionowane.
Organ Nadzoru podkreślił, że w dniu wydania przez Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzji nr [...] ustanawiającej na rzecz J. B. użytkowanie wieczyste działki zamiennej stanowiącej grunt rolny położony w G. tj. w dniu [...] sierpnia 1964 r., jako właściciel przedmiotowej nieruchomości wpisany był Skarb Państwa.
W obowiązującym w dniu wydania orzeczenia administracyjnego przez Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1964 r. stanie prawnym obowiązywała instytucja rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych uregulowana w art. 20 dekretu z dnia 11 października 1946 roku — Prawo rzeczowe (Dz.U. nr 57, poz. 319) zgodnie, z którym w razie niezgodności między treścią księgi wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną nabywa własność lub inne prawo rzeczowe, chyba że chodzi o rozporządzenie bezpłatne albo że nabywca działał w złej wierze (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych).
Dopiero w wyniku późniejszego postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 1995 r. sygn. akt I CRN 172/94 uchylającego postanowienie Sądu Powiatowego dla [...] z dnia [...] sierpnia 1959 r Skarb Państwa został wykreślony z księgi wieczystej [...].
W dacie wydania decyzji nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] nie miało podstaw aby kwestionować okoliczność, że to Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości o powierzchni [...] ha objętej księgą wieczystą [...].
Organ podkreślił, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny i faktyczny w dniu wydania tej decyzji. Wskazał, ze wpis Skarbu Państwa w księdze hipotecznej, niepodważony aż do 1995 r. umożliwił organowi uznanie nieruchomości za tereny państwowe, a co za tym idzie umożliwił wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 1964 r.
Minister Inwestycji i Rozwoju działając jako organ odwoławczy, ustalił, że kwestionowana decyzja odszkodowawcza nie zawiera wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, w szczególności nie jest dotknięta żadną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., na podstawie którego organ nadzoru stwierdza nieważność ostatecznej.
Organ nadzoru wskazał, że system weryfikacji aktów administracyjnych w drodze postępowań nadzwyczajnych - do których należą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu oraz w sprawie wznowienia postępowania - oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że uruchomienie każdego z tych postępowań nadzwyczajnych oparte jest na innych przesłankach, a w związku z brakiem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej z dnia [...] sierpnia 1964 r. nr [...], strona może wskazywać na ewentualną przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Skargę na decyzję Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. R., A. V., A. B. i L. N.
Zaskarżonej decyzji zarzucali:
1. naruszenie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. i 157 k.p.a. oraz 158 par. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji mimo, że ta ostatnia rażąco narusza prawo albowiem dotyczy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntów, które nie stanowiły własności Skarbu Państwa, a zatem nie mogły być oddane przez Skarb Państwa w użytkowanie wieczyste jako odszkodowanie za gospodarstwo rolne przejęte na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279);
2. naruszenie art. 12 ust 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. 1961 nr 32 poz. 159) oraz art. 30 ust 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 53 ust. 1 tej ustawy (tekst jednolity z dnia 20 marca 1961 r., Dz.U. 1961 nr 18, poz. 94) poprzez uznanie, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości (w trybie odszkodowania za gospodarstwo rolne, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszło na własność Państwa) było możliwe na gruntach stanowiących własność osób trzecich, mimo że przepisy te w sposób wyraźny umożliwiały ustanowienie - jako odszkodowania - prawa użytkowania wieczystego jedynie na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa;
3. art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 20 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) - poprzez bezpodstawne uznanie, że wadliwy wpis właścicielski Skarbu Państwa w księdze wieczystej nieruchomości, kreuje rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, która eliminuje rażące naruszenie prawa decyzji administracyjnej, rozporządzającej przedmiotową nieruchomością na rzecz osoby trzeciej, w sytuacji, gdy wyraźna podstawa takiej decyzji wymagała dla jej wydania istnienia rzeczywistego tytułu własności po stronie Skarbu Państwa.
Wnosili o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r., jak również poprzedzającej ją decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju.
W uzasadnieniu skargi skarżący, cytując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2013 r. (I OSK 591/12) wskazali, że nie jest istotne ujawnienie tytułu własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej w dacie orzekania pierwotną decyzją lecz rzeczywiste istnienie tego tytułu.
Skarżący podnieśli, że istniejący w dacie wydania kontrolowanej decyzji wpis właścicielski Skarbu Państwa do księgi wieczystej nie ma żadnego znaczenia dla oceny stopnia naruszenia przepisów prawa wymagających istnienia rzeczywistego tytułu własności po stronie Skarbu Państwa do nieruchomości będącej przedmiotem orzekania. Wskazali, że wpis w dziale II księgi wieczystej nie miał i nie ma charakteru konstytutywnego i korzysta jedynie z domniemania prawnego, które może zostać obalone w każdym postępowaniu, w którym ustalenie tytułu własności ma znaczenie prejudycjalne (stanowi przesłankę rozstrzygnięcia).
W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2019 r. złożonym do tożsamych spraw I SA/Wa 1980/19, ISA/Wa 1981/19 i ISA/Wa 1982/19 uczestnik postępowania Skarb Państwa – Prezydent [...] wnosił o oddalenie skargi.
Wyjaśnił, że Skarb Państwa podjął działania mające na celu ujawnienie swoich praw właścicielskich w tej księdze hipotecznej na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.). Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 1959 r. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Rady Narodowej w [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1 lit e w/w dekretu z dnia 6 września 1944 r. wniósł do Sądu Powiatowego Wydział [...] o przepisanie prawa własności nieruchomości rolnej pod nazwą "[...]" zapisanej w księdze wieczystej nr hip [...], stanowiącej własność K. B. i jego następców prawnych o łącznej powierzchni [...] ha na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu tego wniosku wskazano, że opisana nieruchomość rolna położona jest na P., terenie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...], o łącznej powierzchni [...] morgów [...] pręty, co po przeliczeniu stanowi około [...] ha. Z tej ilości [...] ha K. B. sprzedał na potrzeby dawnego Ministerstwa Spraw Wojskowych (Skarbu Państwa), pozostała cześć nieruchomości rolnej w latach 1937 uległa parcelacji, z czego drobne działki budowlane były przez ówczesnego właściciela sprzedawane. Sprzedaż tych działek następowała przeważnie na podstawie dobrowolnych umów przyrzeczenia kupna sprzedaży, akty hipoteczne o przejściu tytułu własności sporządzane były przeważnie w latach 1942-1944, za zezwoleniem ówczesnych władz okupacyjnych w sumie sprzedanych zostało [...] ha czyli do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa pozostało [...] ha.
Uczestnik wskazał , że skarżący podjęli przed Wojewodą [...] postępowanie o wydanie decyzji w przedmiocie niepodlegania niektórych nieruchomości wchodzących w skład dawnego "[...]". Przedmiotowe postępowanie jest prowadzone przed [...] Urzędem Wojewódzkim i nie obejmuje działek będących przedmiotem niniejszego postępowania. A zatem sami skarżący występują o stwierdzenie o niepodleganiu pod działanie dekretu o reformie rolnej, odnośnie konkretnych działek gruntu, pochodzących z księgi hipotecznej "[...]".
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło stwierdzenia nieważności, z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Przedmiotem oceny Ministra Inwestycji i Rozwoju dokonanym w trybie nieważnościom, była decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] wydana w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu na 99 lat jako działki zamiennej wydzielonej z nieruchomości objętej hip. "[...]", w zamian za nieruchomość objętą działaniem dekretu warszawskiego.
W pierwszym rzędzie więc wyjaśnić należy, że postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją.
W sprawie niniejszej wystąpiły dwie istotne kwestie.
Pierwsza sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie czy Skarb Państwa w dacie wydawania decyzji przez Prezydium Rady Narodowej ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego na okres 99 lat działki zamiennej stanowiącej grunt rolny pochodzący z księgi hipotecznej "[...]" był właścicielem tej nieruchomości.
Odnosząc się do tej kwestii należy przypomnieć, że stosownie do art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na własność Skarbu Państwa, bez żadnego odszkodowania przechodziły w całości i bezzwłocznie nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeśli ich łączny rozmiar przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od powierzchni użytków rolnych.
Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu tj. z dniem 13 września 1944 r.
Podkreślić należy, że w samym dekrecie o reformie rolnej jak i w wydanych na jego podstawie przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Brak jest również uregulowań, które odraczałaby skutek przejścia na własność Skarbu Państwa tych nieruchomości ziemskich w czasie. Dekret z datą jego wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit. e) wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Państwa tych nieruchomości ex lege. Zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania w postaci przejścia majątków ziemskich na własność państwa nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.).
Przepisy wykonawcze do dekretu - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. w jego § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wniosek taki w myśl § 5 tego rozporządzania był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia.
Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powodowało skutki rzeczowe, wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenia Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile został wpisany.
Przypomnieć należy, że Sąd Powiatowy dla [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1959 r. sygn. Akt [...] dokonał wpisu prawa własności reszty nieruchomości objętej księga wieczystą [...] na rzecz Skarbu Państwa w miejsce A. B.
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest dlaczego Sąd Najwyższy uchylił to postanowienie.
Mianowicie na skutek rewizji nadzwyczajnej Sad Najwyższy postanowieniem z dnia 18 stycznia 1985 r. sygn. akt I CRN 172/94 uchylił postanowienie Sądu Powiatowego dla [...] z dnia [...] sierpnia 1959 r. celem wyznaczenia wnioskodawcy terminu do usunięcia przeszkody do wpisu.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd Najwyższy wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 4 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, wpisy na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit b, c, d i e dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dokonywane są na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego, a stosownie do art. 1 ust. 1 pierwszego z tych dekretów tytułem do dokonywania takich wpisów jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające przejęcie danej nieruchomości na cele reformy rolnej.
A zatem Sąd Najwyższy rozpoznając w dniu 18 stycznia 1995 r. kwestię wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze hipotecznej [...] uchylił postanowienie Sądu Powiatowego dla [...] z powodów formalnych wobec braku przedłożenia przez wnioskodawcę stosownego zaświadczenia.
W oparciu o powyższe orzeczenie Sądu Najwyższego Sąd Rejonowy dla [...] postanowieniem z dnia [...] maja 1995 r. ([...]) wyznaczył Urzędowi Rejonowemu w W. termin na doręczenie zaświadczenia o tym, że nieruchomość o powierzchni [...] ha należącą do następców prawnych K. B. przeszła na rzecz Skarbu Państwa pod rygorem oddalenia wniosku o wpis. Wobec braku uzupełnienia wniosku o wpis w zakreślonym przez Sąd terminie postanowieniem z dnia [...] stycznia 1996 r. Sąd Rejonowy dla [...] [...] Wydział [...] odmówił dokonania wpisu Skarbu Państwa w przedmiotowej księdze hipotecznej. W uzasadnieniu wskazano na brak przedłożenia wymaganego zaświadczenia do wykazania tytułu własności nieruchomości.
Wiadomym jest, że księga wieczysta nie zawsze odzwierciedla rzeczywisty stan prawny nieruchomości, a odmowa wpisu nie przesądza o tytule własności.
Podkreślić należy, że Skarb Państwa nie został wykreślony z księgi wieczystej na skutek wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a tylko taka decyzja powodowała skutki rzeczowe, wobec Skarbu Państwa.
Jak również przypomnieć należy, że Skarb Państwa stawał się właścicielem nieruchomości ziemskiej z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a wpis do księgi wieczystej nie miał charakteru konstytutywnego.
Zarzuty skargi koncentrują się wokół kwestii, braku praw właścicielskich Skarbu Państwa w dacie wydawania przez Prezydium Rady Narodowej decyzji , ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego na okres 99 lat działki zamiennej stanowiącej grunt rolny, pochodzący z księgi hipotecznej "[...]".
Zdaniem skarżących odmowa wpisu Skarbu Państwa w księdze hipotecznej "[...]", przez Sąd Rejonowy dla [...] odniosła taki skutek, że Skarb Państwa nigdy nie stał się właścicielem tej nieruchomości.
Należy podkreślić, że w okolicznościach sprawy niniejszej nie budzi wątpliwości, ze nieruchomość o powierzchni ponad [...] ha objęta hip. "[...]", w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e) Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przeszła na własność Skarbu Państwa.
Zdaniem Sądu nie budzi to również wątpliwości skarżących, skoro wystąpili do Wojewody [...] o wydanie decyzji w przedmiocie niepodlegania pod działanie dekretu o reformie rolnej niektórych działek wchodzących w skład nieruchomości dawnego "[...]", przy czym wniosek nie obejmuje nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją.
Oznacza to, że w dniu wydania decyzji przez Prezydium Rady Narodowej w [..] Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości objętej hip. "[...]".
Skarżącym od dnia wejścia w życie dekretu o reformie rolnej nie przysługuje tytuł prawny do tej nieruchomości i nie zmieniło tego postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział [...] z dnia [...] maja 1995 r., który odmówił dokonania wpisu Skarbu Państwa w przedmiotowej księdze hipotecznej z uwagi na brak przedłożenia wymaganego zaświadczenia stwierdzającego przejęcie danej nieruchomości na cele reformy rolnej.
Podkreślić należy, że w okolicznościach sprawy niniejszej , nie mamy do czynienia z sytuacją, gdy po wydaniu decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego okazuje się, że stan prawny nieruchomości na datę ustanowienia użytkowania, był inny niż wynikający z księgi wieczystej.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa przeszła nieruchomość ziemska na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, bez względu na to czy prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, jak również bez względu na to czy było wystawione zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej.
Jeszcze raz należy podkreślić, że dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powodowało skutki rzeczowe dla tej nieruchomości.
Zauważyć należy również , że po wydaniu przez Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste nieruchomość objęta tą decyzją wydzielona została z księgi głównej [...] do księgi wieczystej Nr [...], gdzie w dziale II jako właściciela wpisano Skarb Państwa i do dnia dzisiejszego żadna nie zmiana w tym przedmiocie nie nastąpiła.
Zdaniem Sądu organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny decyzji Prezydium Rady Narodowej, co sprowadza się do konkluzji, ze Prezydium przy wydawaniu badanej decyzji nie naruszyło art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.
Druga kwestia odnosi się do dokonanej przez organ nadzoru interpretacji zarzutu skarżących, iż decyzja Prezydium Rady Narodowej rażąco narusza prawo, bowiem ustanawia użytkowanie wieczyste na nieruchomości, która nie stanowiła własności państwowej.
Jak już wcześniej wskazano, stanowisko to jest nieprawidłowe, bowiem nieruchomość objęta księgą wieczystą [...] przeszła na własność Skarbu Państwa z mocy prawa w trybie dekretu o reformie rolnej.
Dodatkowo sąd rozpoznający sprawę przypomina, że w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego spraw zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. stanowisko wrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2019 roku, I OSK 1478/17 i przywołane w nim orzecznictwo).
W dacie wydania decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego przedmiotowa nieruchomość objęta była księgą wieczystą [...]. W księdze tej jako właściciel wpisany był Skarb Państwa na podstawie postanowienia z dnia [...] sierpnia 1959 roku sygn. Akt [...] Sądu Powiatowego dla [...].
Zatem w dacie wydawania decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego istniał wpis w księdze wieczystej potwierdzający przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Ta okoliczność również powoduje, że nie można stawiać organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa.
Skarżący wskazywali, że wpis ten w dacie wydawania decyzji nie był prawomocny. Jak się bowiem okazało, postanowienie o wpisie Skarbu Państwa doręczone zostało zgodnie z zarządzeniem sądu jedynie Skarbowi Państwa, pominięto natomiast dotychczasowego właściciela.
Odnosząc się do tego stanowiska wskazać należy, że organy administracji nie zostały wyposażone przez ustawodawcę w kompetencję uprawniającą do kontroli orzeczeń sądów powszechnych. Stan taki istniał zarówno w dacie wydania decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego jak i obecnie. Organ administracji w sytuacji w której Skarb Państwa został wpisany do księgi wieczystej nie miał prawa do badania, czy wpis tej dokonany został prawidłowo, w tym nie miał ani prawa ani obowiązku kontrolowania, czy sąd powszechny prawidłowo doręczył postanowienia o dokonaniu wpisu prawa własności.
Sąd rozpoznający sprawę podkreśla w tym miejscu, że po wydaniu decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, z księgi wieczystej [...] odłączono przedmiotową nieruchomość i urządzono dla niej nową księgę wieczystą. W momencie dokonywania tych czynności również nie budziło wątpliwości, że właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa.
Organ nadzoru rozpoznając sprawę po raz pierwszy, wskazał, że w sytuacji gdy decyzja w danej sprawie została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, to stanowi to przesłankę wznowienia postępowania określoną przepisem art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a nie stwierdzenia jej nieważności, bowiem zachodzi wówczas wadliwość samego postępowania, a nie decyzji.
Zdaniem organu w istocie wnioskodawcy, choć powołują przesłankę nieważności, to wskazują na przesłankę wznowienia postępowania określoną przepisem art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Organ nadzoru wskazał, że to właśnie wpis Skarbu Państwa w księdze hipotecznej, umożliwił organowi uznanie nieruchomości za tereny państwowe, a co za tym idzie umożliwił wydanie decyzji przez Prezydium Rady Narodowej [...] ustanawiającej użytkowanie wieczyste, a wady przy dokonaniu tego wpisu spowodowały jego wykreślenie, zatem nie sposób uznać, że przesłanka jaką wskazują wnioskodawcy to przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skoro stan faktyczny sprawy potwierdza przesłankę wznowienia postępowania opisaną w art. 145 § 1 pkt 8.
Odnosząc się do tego stanowiska Sąd przypomina, że system postępowań nadzwyczajnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości.
Podstawy wznowienia postępowania odnoszą się do wad tego postępowania, zaś podstawy stwierdzenia nieważności decyzji - do wad tej decyzji. Postępowanie wznowieniowe i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji to dwa odrębne postępowania nadzwyczajne.
Nie można w trybie nieważnościowym wzruszać decyzji dotkniętej innymi wadami niż podstawy stwierdzenia nieważności przewidziane w art. 156 § 1 kpa lub w ustawach szczególnych.
Z tego względu Sąd nie analizował czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Podsumowując sąd wskazuje, że istota problemu sprowadzała się do kwestii własności nieruchomości objętej hip. [...] na datę wydania kwestionowanych decyzji i wynikających z tego konsekwencji prawnych.
Badana w trybie nadzoru decyzja odszkodowawcza ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego do gruntu położonego w G. wydana została z powołaniem się na przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) w związku z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94).
Organ ustalił, że nie zostały naruszone przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. dotyczące odszkodowania za przejętą w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. nieruchomość [...]. Nieruchomość stanowiła bowiem gospodarstwo rolne, J. B. była uprawniona do odszkodowania, nieruchomość przejęto po [...] kwietnia 1958 r., można było zamiast odszkodowania pieniężnego przyznać nieruchomość zamienną.
Skarżący nie zgłosili zarzutów odnośnie tych okoliczności nie były one kwestionowane.
Zdaniem Sądu Minister Inwestycji i Rozwoju wykazał, że Prezydium Rady Narodowej wydając decyzję ustanawiającą użytkowanie wieczyste nie naruszyło prawa.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325), Sąd orzekł jak w sentencji oddalając skargę.