I SA/Wa 1983/04

I SA/Wa 1983/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Daniela Kozłowska
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz.
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ilona Sułek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2004r. nr [...]; 2. stwierdza że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz W. G. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego.
Uzasadnienie
I SA/Wa 1983/04
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania M. G. (pełnomocnika W. G., J. S., H. G. i A. F.) z dnia 31 maja 2004 r. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy, po rozpatrzeniu wniosku złożonego w czerwcu 2002 r. przez pełnomocnika byłych właścicieli nieruchomości przy ul. [...], Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2004 r. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1972 r. odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...], stanowiącego część dawnej nieruchomości "E." nr rej. hip. [...].
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji opisał stan faktyczny sprawy oraz wskazał przesłanki merytoryczne i prawne, którymi kierował się podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. W szczególności wskazano, iż zgodnie z przepisem art. 162 § 1 pkt 1 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej - brak podmiotu lub przedmiotu, którego dotyczyła decyzja. Przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 1972 r. był określony grunt, który istnieje do dziś. Zdaniem organu pierwszej instancji, nie istnieje żadna analogia pomiędzy sytuacją prawną nieruchomości objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. a sytuacją nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie indywidualnych decyzji administracyjnych. Ponadto decyzja z dnia [...] lipca 1972 r. nie jest samodzielnym bytem prawnym, lecz funkcjonuje łącznie z utrzymującą ją w mocy decyzją Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1972 r. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji pierwszej instancji nie wyeliminuje z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego.
Od decyzji tej wpłynęło odwołanie M. G. działającej w imieniu pozostałych uczestników, w którym stwierdzono, iż przyczyną odmowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste był zamiar rozbudowy zakładów "W.". Rozbudowy tej nie dokonano, wygasła zatem przyczyna wydania decyzji z dnia [...] lipca 1972 r.
Odwołujący się powołali wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1994 r. (sygn. akt SA/PO/3273/93), w którym Sąd stwierdził, że w świetle postanowień art. 162 § 1 kpa decyzja administracyjna staje się bezprzedmiotowa nie tylko wtedy, gdy przestał istnieć przedmiot postępowania, ale i wtedy, gdy niemożliwe stało się zrealizowanie celu jaki przyświecał organom administracji państwowej przy podejmowaniu decyzji. Ponadto odwołujący się podkreślili różnice rozstrzygnięcia w trybie art. 156 kpa i art. 162 kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie wskazało, że argumenty strony nie mogą zostać uwzględnione. Przejecie przez gminę, a następnie Skarb Państwa gruntów [...] na podstawie przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. było przejęciem na podstawie innych przesłanek niż wskazywane jako podstawy wywłaszczenia przez późniejsze ustawy dotyczące gospodarki nieruchomościami. Przedmiotem postępowania "dekretowego" było zatem ustanowienie prawa, zaś przejęty tryb decyzyjny wynikał z ogólnej struktury administracyjnej i ustrojowej państwa. Ponadto organ podniósł, iż cel planowany do realizacji jako podstawa odmowy przyznania prawa oraz ewentualny brak realizacji tego celu nie wpływa na bezprzedmiotowość postępowania. Brak jest zatem przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.
Na powyższą decyzję, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie złożył W. G. (reprezentowany przez żonę M. G.).
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- obrazę art. 162 § 1 kpa poprzez przyjęcie, iż decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1972 r. (nr [...]) nie jest bezprzedmiotowa mimo, iż od dawna nie istnieje cel jej wydania,
- obrazę art. 107 § 3 kpa poprzez nie przytoczenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji jakichkolwiek przesłanek prawnych przemawiających za przyjętym rozstrzygnięciem.
Wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2004 r. (nr [...]) jako rażąco naruszających obowiązujące prawo.
Skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] października 2004 r. nie ustosunkowało się do argumentów podniesionych w odwołaniu, co stanowi obrazę art. 107 § 3 kpa. Zdaniem skarżącego, mimo stosunkowo ubogiego orzecznictwa i literatury na temat bezprzedmiotowości decyzji administracyjnych argumenty podniesione we wniosku i odwołaniu wskazują, iż należy podzielić pogląd, że przy ocenie bezprzedmiotowości przesądzającym wydaje się być kryterium aktualności celu konkretnej decyzji administracyjnej. Wraz z wygaśnięciem celu jej wydania decyzja staje się bezprzedmiotowa.
Za taką interpretacją przemawia zastosowanie wykładni logicznej, jak i językowej. Bezprzedmiotowość, to brak uzasadnienia przyczyny.
Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie trudno byłoby logicznie uzasadnić, jaka przyczyna przemawia za pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji, której celem było umożliwienie budowy zakładu, który aktualnie z wielu powodów nie może być zrealizowany.
Powołał także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2001 r. (I SA 861/00 - Lex nr 81751), w którym stwierdzono, że bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego, gdyż każda decyzja wiąże tak długo, jak długo istnieją stosunki faktyczne stanowiące podstawę jej wydania. Decyzja administracyjna nie jest bowiem celem samym w sobie, lecz jednym z narzędzi realizowania zadań (organizacji stosunków społecznych), nałożonych przez prawo na organy administracyjne. Decyzja bezprzedmiotowa takiego narzędzia stanowić nie może. Dlatego też z punktu widzenia interesu społecznego stwierdzenie jej wygaśnięcia jest zawsze koniecznie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i wskazało, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. zawiera wskazanie przesłanek, którymi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie. Decyzja z dnia [...] lipca 1972 r. nie służyła zapewnieniu możliwości rozbudowy firmy - taki cel spełniałaby w ówczesnym stanie prawnym decyzja lokalizacyjna. Wskazana decyzja z dnia [...] lipca 1972 r. rozstrzygała natomiast wniosek poprzedniego właściciela gruntu i jej celem było ustalenie możliwości przyznania ograniczonego prawa rzeczowego. Ten cel nie wyekspirował, a w sprawie zapadły orzeczenia nadzorcze, odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1972 r. (decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa z dnia [...] października 2001 r. i z dnia [...] maja 2002 r.) Organ podkreślił, że wydanie decyzji "wygaszającej" powodowałoby natomiast - w świetle obowiązującej w Polsce procedury administracyjnej - odrodzenie wniosku dekretowego.
Pismem procesowym z dnia 16 lutego 2006 r. zgłosiła udział w postępowaniu sądowym A. K. Zarzuciła zaskarżonej decyzji uniemożliwienie jej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, mimo że jako spadkobierczyni po I. D. (współwłaścicielce nieruchomości będącej przedmiotem sprawy) powinna być stroną toczącego się postępowania. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest w trzech płaszczyznach: kompetencyjnej (zbadanie, czy decyzję wydał organ właściwy) procesowej i materialnoprawnej (zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy). Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji.
Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej zwana ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów w pierwszej kolejności pod względem kompetencyjnym, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 20 kpa właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się na podstawie przepisów o zakresie jego działania. Przepisy prawne regulujące tę właściwość zawarte są w ustawach i w aktach wykonawczych wydanych na ich podstawie i w celu ich wykonania.
Kwestia niewłaściwości organów do wydania zaskarżonych decyzji nie była objęta zarzutami skargi. Dopiero na rozprawie w dniu 9 marca 2006 r. pełnomocnik procesowy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. przyłączając się do skargi poddał pod rozwagę sądu wydanie obydwu zaskarżonych decyzji przez niewłaściwe rzeczowo organy. Te wątpliwości pełnomocnika organu należy w zasadzie podzielić, jednakże wyłącznie w zakresie tej części decyzji, która odnosi się do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Odmiennie zaś kształtuje się właściwość organów w odniesieniu do mienia komunalnego.
W judykaturze utrwalone jest stanowisko, że o właściwości organu w sprawach dotyczących orzeczeń administracyjnych wydanych przez Prezydium Rady Narodowej W. w przedmiocie odmowy przyznania poprzedniemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przesądza to, czyją własność nieruchomości te stanowią. Na przykład uchwała siedmiu sędziów NSA z 5 czerwca 2000 r. OPS 7/00 (ONSA/4/139 i cytowane tam orzecznictwo. Nie ma znaczenia, że powyższa uchwała dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego przez Prezydium Rady Narodowej W. Istota sprawy jest bowiem taka sama, a sprowadza się ona do rozstrzygnięcia zagadnienia intertemporalnego, które nie zostało uregulowana wprost w żadnym z przepisów prawa. Nie dają podstaw do rozwiązania tego problemu przepisy określające właściwość organów pierwszej instancji obowiązujące w czasie wydawania decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1972 r., gdyż aktualnej właściwości organów nie można opierać na przepisach, które już nie obowiązują.
Nie ulega wątpliwości, że postępowanie na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa może prowadzić organ pierwszej instancji określony w obecnie obowiązujących przepisach kompetencyjnych. Oznacza to zarazem, że nie ma znaczenia, że w stanie prawnym z 1972 r. decyzje odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego wydawał terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego. Organy te zostały bowiem zniesione w związku z reformą administracji publicznej w 1990 r. W stosunku do zniesionych terenowych organów administracji państwowej przyjęta została zasada podziału zadań pomiędzy administrację rządową i samorządową. Ta ostatnia stała się wyłącznie właściwa w sprawach należących do zadań własnych gminy. A contrario, organy samorządowe nie są właściwe w sprawach należących do zadań administracji rządowej.
Specyfika rozpatrywanej sprawy polega na tym, że rozstrzygnięcie organu zniesionego odnosi się obecnie zarówno do zadań własnych gminy, jak i zadań administracji rządowej. Ta materia nie została rozdzielona w zaskarżonej decyzji, ani w decyzji ją poprzedzającej, które odmawiały stwierdzenia wygaszenia decyzji odnoszącej się obecnie zarówno do gruntu będącego własnością W., jak i stanowiącego własność Skarbu Państwa. Oznacza to, że zaskarżona decyzja w tym zakresie wkracza w uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa i wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Niezależnie od powyższej wady, istotne znaczenie ma nie tylko ustalenie właściwości organu do wydania decyzji w pierwszej instancji w zakresie przedmiotowym, lecz także dla określenia właściwości organu odwoławczego.
W zaskarżonej decyzji ostatecznej nie ma żadnych rozważań w tej kwestii. Należy podnieść, że w decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2004 r., nr [...]. stwierdzono, że działka o powierzchni [...] m2, o której mowa w decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1972 r. jest własnością miasta W. Jednakże powyższa działka stanowi część działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...], których właścicielem jest W. oraz część działek nr [...] i [...], które są własnością Skarbu Państwa. To rozróżnienie właścicieli działek wynika zarówno z wypisu z rejestru gruntów i mapy geodezyjnej (k. [...]-[...] akt adm.), jak również z pisma Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. skierowanego do Prezydenta W. (k. [...] akt adm.) oraz z decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2001 r. dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1972 (k. [...] akt adm.), w której stwierdza się: "Obecnie przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obrębie ewidencyjnym [...], w jej skład wchodzą: część działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...] stanowiące mienie komunalne (..), pozostała część gruntu (..) obejmująca część działek ew. nr [...] i [...] stanowi własność Skarbu Państwa".
Powyższe ustalenia determinują także właściwość organów odwoławczych w przedmiotowej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło być właściwe do rozpatrzenia odwołania tylko w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej mienie komunalne. Tymczasem w całości utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W., a więc rozpatrzyło odwołanie także w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Stanowi to naruszenie przepisu kompetencyjnego art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.). Przepis ten stanowi m.in., że od decyzji wydanych przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, przysługuje stronie odwołanie do wojewody.
W myśl art. 156 § 1 pkt 1 kpa naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji powoduje nieważność decyzji bez względu na treść merytorycznego rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA sygn. akt II SA 1119/82 z 7 października 1982 r.).
Odnosząc się szczegółowo do wad decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2004 r., nr [...] należy zauważyć, że została ona wydana na podstawie przepisu art. 1 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.), art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Z tego ostatniego przepisu wynika właściwość organu administracyjnego w sprawach stwierdzania wygaśnięcia decyzji. Właściwy jest organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Organem wydającym decyzję z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...] w pierwszej instancji było Prezydium Rady Narodowej W., a w drugiej instancji Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska (k. [...] i [...] akt adm.).
Tak więc w sprawie zainicjowanej wnioskiem pełnomocnika W. G. z dnia [...] czerwca 2002 r. konieczne było ustalenie z urzędu także właściwości organu administracyjnego do wygaszenia decyzji w części obejmującej nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa, z czym łączyło by się wydanie decyzji przez Prezydenta W. wykonującego zadania starosty. Organ pierwszej instancji działający na podstawie przepisów odnoszących się do jednostek samorządu terytorialnego nie mógł odmówić stwierdzenia wygaśnięcia tej części decyzji, która obejmowała nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa.
Ponadto podnieść należy, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezydenta W. nr [...] nie odnosi się do całości wniosku z dnia 18 czerwca 2002 r., pomija bowiem decyzję Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] listopada 1972 r. Przy czym uzasadniając to rozstrzygnięcia organ zauważył, że nie można stwierdzić wygaśnięcia decyzji z dnia [...] lipca 1972 r., gdyż nie jest ona samodzielnym bytem prawnym, bowiem funkcjonuje w obrocie prawnym łącznie z utrzymującą ją w mocy decyzją Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1972 r. Ten wywód nie znalazł jednak odzwierciedlenia w rozstrzygnięciu. Istnieje więc wewnętrzna sprzeczność pomiędzy tymi częściami decyzji, do czego w żaden sposób nie odniosło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
W sytuacji wydania decyzji dotkniętych choćby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, wskazywanie innych uchybień proceduralnych oraz odnoszenie się przez sąd do materialnoprawnych zarzutów zawartych w skardze, jest w zasadzie zbędne.
Na marginesie podnieść jednak należy, że przedmiotowe postępowanie przeprowadzone zostało także z naruszeniem art. 10 i 28 kpa, gdyż nie brała w nim udziału jedna ze stron tego postępowania – A. K.
W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku.