I SA/Wa 1977/23

I SA/Wa 1977/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Kamil Kowalewski
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Monika Sawa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 215  ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Sawa (spr.) sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Kamil Kowalewski Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A.K., M. W., E. Z., M. Z., S. N., B. Z., N. B., D. W. i M. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 sierpnia 2023 r. nr 3378/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją nr 3378/2023 z 10 sierpnia 2023 r. Wojewoda [...] (Wojewoda/organ) po rozpatrzeniu odwołania L. K., E. Z., M. Z., S. N., B. Z., B. B., A. B., D. W. i M. N., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia 23 września 2022 r. wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" dz. [...] i [...] w zakresie nieobjętym decyzją [...] nr [...] z dnia 27 sierpnia 2015 r.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" dz. [...] i [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279).
Zgodnie z art. 1 w/w dekretu przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w [...], Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia 20.05.1949 r. Nr [...] tytuł własności wchodzących w skład nieruchomości warszawskiej ozn. hip. nr [...] działek: 1. [...] na planie załączonym pod [...] do zb. dow. t II tej ks. o pow. 573,50 m2; 2. działki [...] o pow. 735,50 m2; 3. działki nr [...] o pow. 459 m2 oznaczonego na planie załączonym pod [...] do zb. dow. t II tej ks. przepisany jest przez zastrzeżenie na imię B. N. na mocy aktu z dnia 02 maja 1941 r. za N rep. [...] i wniosku z dnia 02 maja 1941 r. za [...] tej. ks. z nabycia od Spółki "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością". Powyższe potwierdza zaświadczenie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 31.12.2012 r., [...]. Z. N. wnioskiem z dnia 20.05.1949 r. (data wpływu: 23.05.1949 r.) wystąpił do Zarządu Miejskiego w [...] o przywrócenie terminu w celu złożenia podania na uzyskanie promesy o przyznanie prawa czasowej własności trzech działek nr [...], [...] i [...] wchodzących w skład uregulowanych w oddzielnej księdze wieczystej nieruchomości w [...] nr [...].
Prezydent [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia 20 lipca 1949 r., znak: L.dz. [...] orzekł o odmowie przywrócenia terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...].
Wnioskiem z dnia 26.04.2000 r. L. K. wystąpiła o odszkodowanie za nieruchomość położoną przy ul. [...] o pow. 1767,38 m2 pochodzącą z nieruchomości hipotecznej "[...]". Następnie, pismem z dnia 27.08.2012 r. (data wpływu: 30.08.2012 r.) L. K., ponowiła wniosek o odszkodowanie z dnia 26.04.2000 r. Jednocześnie E. Z., M. Z., S. N., B. Z., B. B., A. B., D. W. i M. N. zostali zgłoszeni jako uczestnicy przedmiotowego postępowania. Organ podał, że w toku prowadzonego postępowanie złożono do akt sprawy:
- akt notarialny - umowę sprzedaży z dnia 05.03.1953 r.. Rep. Nr [...] zawartą przed notariuszem M. K. na mocy której Z. N. oraz M. z K., nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], obejmującą trzy działki gruntu nr [...], [...] i [...], uregulowane w księdze wieczystej nieruchomości nr [...] w [...] wraz z przynależnościami i częściami składowymi, a w szczególności z oficyną fabryczną sprzedali F. B.;
- postanowienie Sądu Rejonowego dla [...], Wydział I Cywilny z dnia 31.01.1983 r. sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po F. B., zmarłym w dniu [...].11.1981 r. nabyli: żona M. B. z d. B., dzieci: L. B. i L. K. z d. B. oraz wnuczka E. N. z d. S. - każde w 1/4 części;
- postanowienie Sądu Rejonowego dla [...], Wydział II Cywilny z dnia 18.02.2000 r. sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po M. B. z d. B., zmarłej w dniu 09.11.1993 r. nabyli na mocy ustawy córka L. K. z d. B., syn L. B. i wnuczka E. N. z d. S. - po 1/3 części spadku każde z nich;
- postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...], Wydział I Cywilny z dnia 23.04.2009 r. sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po L. B., zmarłym w dniu [...].10.2008 r. na podstawie ustawy nabyli córka D. W. z d. B., E. Z. z d. B., B. B. z d. B. i A. B. - po 1/4 części każde z nich;
- postanowienie Sądu Rejonowego dla [...], I Wydział Cywilny z dnia 7.04.2005 r. sygn. akt D., zgodnie z którym spadek po E. N. z d. S., zmarłej w dniu 12.12.2004 r. na podstawie ustawy nabyli mąż B. N. oraz córki S. N. i M. N.-po 1/3 części każde z nich;
- postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...], Wydział II Cywilny z dnia 5.12.2007 r. sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po B. N. zmarłym w dniu [...].12.2006 r. na podstawie ustawy nabyły córki; M. N., S. N., B. Z. z d. N. i M. P. z d. N. - po 1/4 części każda;
- wydany przez Urząd Stanu Cywilnego w [...] w dniu 15.12.2009 r. odpis skrócony aktu małżeństwa Nr [...] M. N. z D. Z., zgodnie z którym M. N. przyjęła nazwisko Z.;
- decyzję Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego z dnia 06.06.2012 r. Nr [...], zgodnie z którą M. P. zmieniła nazwisko na N.,
- wypis aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 29.03.2021 r.. Rep A nr [...] sporządzonego przed M. P., zastępcą notarialnym M. K. Notariusza w [...] zgodnie z którym spadek po A. B., zmarłym w dniu 28.11.2020 r. na podstawie ustawy nabyła z dobrodziejstwem inwentarza w całości N. B.. Ww. akt poświadczenia dziedziczenia został zarejestrowany w Rejestrze Spadkowym pod numerem [...].
Organ wskazał następnie, że z opinii geodezyjnej z dnia 9 września 2020 r., sporządzonej przez geodetę J. W. wynika, że powierzchnia dawnej nieruchomości hipotecznej, oznaczonej jako [...] dz. [...], [...] i [...] wynosi 1768 m2 i aktualnie znajduje się w granicach następujących działek ewidencyjnych: nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 1632 m2, stanowiącej własność [...] oraz nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 136 m2, stanowiącej własność [...].
Decyzją z dnia 27 sierpnia 2015 r. nr [...] Prezydent [...] po rozpatrzeniu wniosku z dnia 26 kwietnia 2000 r. orzekł o przyznaniu odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...], ozn. hip. "Nr [...]" dz. [...] i [...] o pow. 1629,38 m2, która wchodzi obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].
Decyzją nr [...] Prezydent [...] rozpatrując natomiast wniosek o przyznanie odszkodowania co do pozostałej części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. 2,62 m2 i części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. 136 m2 stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, że wniosek, o którym mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n. został złożony przez osobę uprawnioną, tj. osobę posiadającą interes prawny do zainicjowania prowadzonego postępowania. Uprawnionym do złożenia wniosku jest dawny właściciel lub jego spadkobierca, nie zaś osoba wywodząca swój interes prawny z czynności cywilnoprawnej w postaci nabycia roszczeń dekretowych po dniu 21 listopada 1945 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. K., E. Z., M. Z., S. N., B. Z., B. B., A. B., D. W. i M. N., zarzucając organowi pierwszej instancji wydanie decyzji z naruszeniem:
- art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 76 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego,
- art. 28 k.p.a. w związku z art. 215 u.g.n., - art. 110 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 i 2 k.p.a.
- art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w związku z art. 215 ust. 2 u.g.n.,
- art. 7 ust. 1 i 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w związku z art. 215 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 509 k.c. w związku z art. 28 k.p.a. - art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., jednocześnie wnosząc, cyt.: ,,w trybie art. 132 § 1 k.p.a., w przypadku uznania, że niniejsze odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, o uchylenie decyzji w całości, o nieprzekazywanie akt sprawy do organu wyższego stopnia i o dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku w trybie z art. 132 § 1 k.p.a., na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a., o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez organ II instancji, wobec zgromadzenia w sprawie wystarczającego materiału dowodowego. "
Po dokonaniu analizy materiału dowodowego oraz treści odwołania, Wojewoda [...] wskazał na wstępie, że w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. W odniesieniu do jednego z elementów przedmiotu postępowania, jakim jest podmiot, któremu służy status strony, w związku z posiadaniem przez niego interesu prawnego w sprawie, Wojewoda wskazał, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Potwierdzenie posiadania interesu prawnego, co skutkować będzie nabyciem uprawnień należnych stronie postępowania administracyjnego, powinno opierać się na przepisach prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny polega na możliwości zastosowania w ustalonym stanie faktycznym normy prawa materialnego do podmiotu oczekującego ochrony prawnej. Zatem ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego dany podmiot może domagać się czynności organu. Musi przy tym też istnieć bezpośredni związek między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest interes prawny. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli taką sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się na przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Wojewoda wskazał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1361/09, uprawnienia wymienione w art. 28 k.p.a., upoważniające dany podmiot do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony nie przysługują podmiotowi nie legitymującemu się tytułem prawnym do nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania, a więc nie przysługują one podmiotowi, który dokonał nakładów na przedmiotowej nieruchomości i nią faktycznie władał. Należy mieć na uwadze, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub obowiązek może wypływać nie tylko z konkretnego przepisu powołanego jako postawa materialnoprawna rozstrzygnięcia, ale i z przepisów regulujących prawa i obowiązki osób, których to prawa i obowiązki zderzają się z prawami i obowiązkami podmiotów, których uprawnienia wynikają z zastosowanego w sprawie przepisu prawa materialnego (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2000 r., I SA 565/99). Interes prawny może zatem wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, lecz także z norm prawa materialnego cywilnego, wiążących się bezpośrednio z sytuacją prawną określonego podmiotu kształtowaną decyzją administracyjną.
W niniejszej sprawie przyczyną umorzenia postępowania było uznanie przez organ pierwszej instancji, że z wnioskiem o odszkodowanie wystąpiły osoby nieposiadające przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wojewoda wskazał, że w ocenie organu I instancji z wnioskiem o odszkodowanie za nieruchomość objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" dz. [...] i [...] w pozostałej części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. 2,62 m2 i części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. 136 m2 wystąpiły osoby nieposiadające przymiotu strony postępowania, ponieważ uprawnionym do złożenia wniosku jest dawny właściciel lub jego spadkobierca, nie zaś osoba wywodząca swój interes prawny z czynności cywilnoprawnej w postaci nabycia roszczeń dekretowych po dniu 21 listopada 1945 r. Organ wskazał, że kwestia nabycia praw i roszczeń wynikających z dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz występowania jako strona postępowania w sprawie o odszkodowanie była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że przelew wierzytelności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, nie prowadzi do powstania po stronie nabywcy roszczenia odszkodowawczego (cesjonariusza) interesu prawnego w domaganiu się od organu administracji publicznej ustalenia należnego odszkodowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (którym musi legitymować się podmiot inicjujący jakiekolwiek postępowanie administracyjne, w tym również postępowanie o ustalenie odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości na podstawie art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego. Dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego, niezbędne jest istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy przelewu wierzytelności skutek w postaci przypisania nabywcy wierzytelności interesu prawnego. Przedmiot czynności prawnej nie czyni z niej normy prawnej. Następnie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2875/20,1 OSK 2034/20, I OSK 707/20, I OSK 1717/20, Sąd orzekł, że nabywcy roszczeń reprywatyzacyjnych nie mogą być stroną postępowań administracyjnych. Sąd stwierdził brak możliwości stwierdzenia interesu prawnego po stronie nabywców praw i roszczeń w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie dekretu warszawskiego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że "przepisy dekretu warszawskiego nie normują skutków prawnych nabycia praw określonych w tym dekrecie przez osoby, które zawarły umowy przeniesienia roszczeń. Przedmiotem tych umów nie jest bowiem prawo własności gruntu nieruchomości warszawskiej, skoro według art. 1 powołanego dekretu, wszelkie grunty na obszarze [...] przeszły na własność gminy [...] z dniem wejścia w życie tego dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. Skutki prawne wspomnianych wyżej umów w sferze podmiotowej dla wydania decyzji na podstawie dekretu warszawskiego o przyznaniu praw określonych w tym dekrecie należy zatem ocenić przez pryzmat przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przez pryzmat art. 28 kpa, w którym przymiot strony postępowania administracyjnego został oparty przez ustawodawcę na przysługiwaniu interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy to postępowanie." Zdaniem Sądu "należy przy tym odróżnić skutki prawne czynności cywilnoprawnej od podmiotowości w prawie administracyjnym. Nie zawsze bowiem skutki czynności cywilnoprawnej powodują powstanie praw podmiotowych w sferze prawa administracyjnego. Dzieje się tak tylko wtedy, gdy ustawodawca wyraźnie to unormował." Sąd wskazał, że "w sferze prawa administracyjnego, będącego znaczącym filarem prawa publicznego, normy prawne uznaje się za bezwzględnie wiążące. Stosunki administracyjnoprawne mają przy tym charakter jednostronny ściśle związany z władczymi kompetencjami organów sprawujących administrację, co w konsekwencji wyklucza swobodę dokonywania czynności prawnych na wzór swobody właściwej prawu cywilnemu. Wyklucza to także możliwość modyfikowania przez strony stosunku administracyjnoprawnego norm kształtujących treść tego stosunku, która to treść jest pochodną norm prawa administracyjnego w kontekście zaistniałego stanu faktycznego. W stosunku administracyjnoprawnym żadna z jego stron nie może więc nie tylko modyfikować norm prawnych kształtujących ten stosunek, ale tym bardziej nie może ich wyłączać lub uzależniać ich stosowania od własnej woli. Kształt i skutki prawne stosowania norm prawa administracyjnego nie zależą także od zgodnej woli stron i adresatów tych norm. Skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią więc źródła interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego. [...] Strony umowy cywilnoprawnej nie mogą zatem oczekiwać, bez istnienia ku temu normy prawa materialnego, że skutkiem tej umowy nastąpi podmiotowa zmiana uprawnienia przyznanego w dekrecie warszawskim. W związku z powyższym, umowy przenoszące roszczenia nie legitymowały - w rozumieniu prawa administracyjnego (w tym art. 28 kpa) - osób wskazanych w tych umowach, jako nabywcy praw i roszczeń - w rozumieniu prawa cywilnego - do skutecznego ubiegania się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu warszawskiego do gruntu nieruchomości warszawskiej określonej w decyzjach Prezydenta. Uznanie tych umów za skuteczną podstawę, w rozumieniu prawa administracyjnego, do przyznania praw powołaną decyzją osobom wskazanym w tych umowach, jako nabywcom praw i roszczeń, stanowiło zatem rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, określającego podmiotowy zakres przyznania prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej." W ocenie Sądu: "przepisy dekretu warszawskiego nie kreują normy materialnoprawnej przypisującej stronom umowy nabycia praw i roszczeń interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie tego dekretu w celu przyznania praw określonych w tym dekrecie. Takiej normy materialnoprawnej, mającej zastosowanie do dekretu warszawskiego, nie kreują także inne akty prawne. Norma taka nie wynika również z przepisów prawa cywilnego. Sama bowiem podstawa cywilnoprawna zawarcia takiej umowy - w kontekście przedstawionej powyżej analizy - nie tworzy interesu prawnego w procedurze administracyjnej prowadzonej na podstawie dekretu warszawskiego. Umowa taka nie może bowiem modyfikować ustawowo określonego podmiotowego zakresu uprawnień unormowanych w dekrecie warszawskim, skoro zakres tych uprawnień nie może być wynikiem zgodnych oświadczeń woli stron tej umowy. Skoro bowiem ustawodawca zadeklarował w dekrecie zrekompensowanie właścicielom gruntów warszawskich pozbawienie ich prawa własności przyznaniem praw określonych w powołanym dekrecie, to podmioty tego uprawnienia nie mogą w wyniku własnej woli zmienić woli prawodawcy i wskazać innego adresata tego uprawnienia." Wojewoda podkreślił, że wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2022 r. dotyczą praw nabywców roszczeń z tytułu art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Jednakże treść tych wyroków niewątpliwie koresponduje i jest zgodna z uchwałą wydaną przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 30 czerwca 2022 r. odnoszącą się do praw nabywców roszczeń o ustalenie odszkodowania za nieruchomość (art. 128 u.g.n.). Co prawda uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22 zapadła w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 u.g.n., to nie mniej jednak brzmienie art. 215 u.g.n. pozwala wywieść skutki dla nabywców roszczeń w nim określonych takie same, jak w omawianej uchwale. Wskazać także należy, że w wyrokach z dnia 29 sierpnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na treść art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., w którym wskazano że w ciągu sześciu miesięcy od dnia przejęcia gruntu przez gminę kilka wymienionych w przepisie podmiotów może złożyć wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (lub prawa zabudowy) dotychczasowemu właścicielowi za symboliczną opłatą. Do grona tych podmiotów należy: właściciel gruntu, jego prawni następcy albo osoby reprezentujące jego prawa, a w niektórych przypadkach - także użytkownicy ziemi. Co oznacza, że to prawo można ustanowić na rzecz dotychczasowego właściciela, ewentualnie na rzecz jego spadkobierców, jako następców prawnych w ramach sukcesji uniwersalnej. Z kolei w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22 podniesiono, że "za utrwalony i nie budzący wątpliwości w doktrynie i judykaturze należy uznać pogląd, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, musi być norma prawa materialnego, skoro tylko norma o takim charakterze może skutecznie kształtować treść i zakres praw przysługujących danej osobie." Mając na uwadze powyższe Wojewoda wskazał, że warunkiem podmiotowym, normy prawnej wynikającej zarówno z art. 128 u.g.n., jak i z art. 215 u.g.n. jest to, że odszkodowanie przysługuje na rzecz osoby, która była właścicielem w chwili przejęcia/wywłaszczenia nieruchomości lub jego następcom prawnym w drodze spadkobrania bowiem roszczenie odszkodowawcze związane jest ściśle z rekompensatą skierowaną do właściciela za przejęcie nieruchomości przez podmiot publiczny. W obu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono także, że źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym może być wyłącznie norma prawa materialnego, a interesu tego (o ile nie przewiduje tego norma prawna) nie kreuje dokonana przez podmioty czynność prawna mająca oparcie wyłącznie w prawie cywilnym (art. 509 Kodeksu cywilnego). W wyroku z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. I OSK 1363/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przepisy dekretu warszawskiego nie kreują normy materialnoprawnej przypisującej stronom umowy nabycia praw i roszczeń interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie tego dekretu w celu przyznania praw określonych w tym dekrecie. Takiej normy materialnoprawnej, mającej zastosowanie do dekretu warszawskiego, nie kreują także inne akty prawne. Norma taka nie wynika również z przepisów prawa cywilnego. Sama bowiem podstawa cywilnoprawna zawarcia takiej umowy - w kontekście przedstawionej powyżej analizy - nie tworzy interesu prawnego w procedurze administracyjnej prowadzonej na podstawie dekretu warszawskiego. Umowa taka - jak umowa z dnia 6 września 1999 r. zawarta przez (...) z (...) (akt notarialny Rep. Anr (...)) - nie może bowiem modyfikować ustawowo określonego podmiotowego zakresu uprawnień unormowanych w dekrecie warszawskim, skoro zakres tych uprawnień nie może być wynikiem zgodnych oświadczeń woli stron tej umowy. Przedmiot omawianej umowy nie mieści się również w wartościach chronionych dekretem warszawskim i w celu, któremu ten dekret służył. Skoro bowiem ustawodawca zadeklarował w dekrecie zrekompensowanie właścicielom gruntów warszawskich pozbawienie ich prawa własności przyznaniem praw określonych w powołanym dekrecie, to podmioty tego uprawnienia nie mogą w wyniku własnej woli zmienić woli prawodawcy i wskazać innego adresata tego uprawnienia. Należy bowiem odróżnić dopuszczalność wyrażania swojej woli w umowach cywilnoprawnych (co w sferze prawa cywilnego może być poddane ochronie prawnej) od niedopuszczalności przypisywania takim umowom skutków modyfikujących normatywną podmiotowość uprawnienia określonego w dekrecie warszawskim. Czym innym jest bowiem swoboda zawierania umów w prawie cywilnym, a czym innym jest skonkretyzowanie uprawnień w sferze prawa administracyjnego i przypisanie tych uprawnień przez prawodawcę konkretnie określonym podmiotom. Strony umowy cywilnoprawnej nie mogą zatem oczekiwać, bez istnienia ku temu normy prawa materialnego, że skutkiem tej umowy nastąpi podmiotowa zmiana uprawnienia przyznanego w dekrecie warszawskim.
Wojewoda podkreślił, że brak spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek przysługiwania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., konsekwentnie wyklucza zastosowanie także art. 30 § 4 k.p.a. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko wobec tych osób, którym można przypisać przysługiwanie interesu prawnego lub obowiązku w sposób wynikający żart. 28 k.p.a. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. nie stanowi bowiem odrębnej, konkurencyjnej wobec art. 28 k.p.a., podstawy prawnej definiującej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, lecz jest pochodną powołanego art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2022 r. sygn. I OSK 999/21; z dnia 6 października 2022 r. sygn. I OSK 1578/21) Wojewoda podniósł, że także w wyroku z dnia z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 1444/21 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż; uszło uwadze Sądu I instancji, że Prezydent (...) załatwiając sprawę administracyjną przez wydanie decyzji z dnia (...) stycznia 2008 r. orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu na rzecz osoby będącej stroną postępowania administracyjnego - spadkobiercy byłych właścicieli tej nieruchomości (gruntu), tj. A. K. oraz na rzecz osoby nie będącej stroną postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją w żadnej części przedmiotu powołanej decyzji, tj. M. M Prezydent (...) orzekł bowiem o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz M. M., który nie jest dotychczasowym, tj. sprzed wejścia w życie dekretu warszawskiego, właścicielem nieruchomości objętej decyzją Prezydenta (...) z dnia (...) stycznia 2008 r., nie jest również spadkobiercą byłego właściciela tej nieruchomości. Prezydent (...) wywiódł uprawnienie M. M., do orzeczenia w drodze decyzji administracyjnej o ustanowieniu na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego z umowy sprzedaży z dnia (...) września 1999 r. zawartej przez M. M. z K. B. (akt notarialny Rep. A nr (...)), poprzedniczką prawną (matką) A. K., w treści której K. B. oświadczyła, że przysługują jej prawa i roszczenia w udziale wynoszącym (...) części, do nieruchomości o pow. (...) sążni kwadratowych, znajdującej się przy ul. (...) w (...), oznaczonej nr hip. (...) i (...), a w szczególności do zwrotu opisanej nieruchomości gruntowej. Na mocy zawartej umowy K. B., z przysługującego jej udziału wynoszącego (...) części praw i roszczeń do wskazanej nieruchomości, sprzedała M. M. udział wynoszący (...), za cenę w kwocie (...) zł. W§ 6 umowy strony ustaliły, że w wypadku uzyskania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość przez M. M.
w terminie 1 miesiąca od otrzymania odszkodowania zapłaci on K. B. kwotę równą połowie wysokości otrzymanego odszkodowania. Przepisy dekretu warszawskiego nie normują jednak skutków prawnych nabycia praw określonych w tym dekrecie przez osobę - M. M. - która zawarła taką umowę, jak wyżej wskazana umowa z dnia (...) września 1999 r. (akt notarialny Rep. A nr (...)). Zatem strony umowy cywilnoprawnej nie mogą zatem oczekiwać, bez istnienia ku temu normy prawa materialnego, że skutkiem tej umowy nastąpi podmiotowa zmiana uprawnienia przyznanego w dekrecie warszawskim. W związku z powyższym, umowa z dnia 6 września 1999 r. zawarta przez M. M. z K. B. (akt notarialny Rep. A nr (...)), nie legitymowała - w rozumieniu prawa administracyjnego (w tym art. 28 kp.a.) - M. M., jako nabywcy praw i roszczeń - w rozumieniu prawa cywilnego do skutecznego ubiegania się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu warszawskiego do gruntu nieruchomości warszawskiej określonej w decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) stycznia 2008 r. Uznanie tej umowy za skuteczną podstawę, w rozumieniu prawa administracyjnego, do przyznania praw decyzją Prezydenta z dnia (...) stycznia 2008 r. M. M., jako nabywcy praw i roszczeń, stanowiło zatem rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, określającego podmiotowy zakres przyznania prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej, co wyczerpuje przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa także w powiązaniu z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy." Podsumowując, Wojewoda wskazał, że w świetle przedstawionych argumentów, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzuty wskazane w odwołaniu, albowiem w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 7 ust. 1 i 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w związku z art. 215 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 509 k.c. w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. I OSK 1363/21 przepisy dekretu warszawskiego nie kreują normy materialnoprawnej przypisującej stronom umowy nabycia praw i roszczeń interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie tego dekretu w celu przyznania praw określonych w tym dekrecie. Takiej normy materialnoprawnej, mającej zastosowanie do dekretu warszawskiego, nie kreują także inne akty prawne. Norma taka nie wynika również z przepisów prawa cywilnego. Sama bowiem podstawa cywilnoprawna zawarcia takiej umowy - w kontekście przedstawionej powyżej analizy - nie tworzy interesu prawnego w procedurze administracyjnej prowadzonej na podstawie dekretu warszawskiego. W ocenie organu odwoławczego brak spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek przysługiwania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., konsekwentnie wyklucza zastosowanie także art. 30 § 4 k.p.a. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko wobec tych osób, którym można przypisać przysługiwanie interesu prawnego lub obowiązku w sposób wynikający żart. 28 k.p.a. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. nie stanowi bowiem odrębnej, konkurencyjnej wobec art. 28 k.p.a., podstawy prawnej definiującej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, lecz jest pochodną powołanego art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2022 r. sygn. I OSK 999/21; Co do zarzutu naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 w związku z art. 76 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ocenił właściwie i szczegółowo także wyjaśnił motywy jakimi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy. Organ I instancji stwierdził, iż wnioskodawca nie przedstawił dowodów z których mógłby wywodzić skutki prawne do legitymacji jako strony postępowania o przyznanie odszkodowania, gdyż umową z 05.03. 1953 r., Rep. Nr [...] sprzedano nie roszczenia a nieruchomość wraz z przynależnościami i częściami składowymi wraz z oficyną fabryczną. Wojewoda wskazał, że nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że przedmiotową umową sprzedano również roszczenia do przedmiotowej nieruchomości, to zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22 wnioskodawca nie może wywodzić interesu prawnego do bycia stroną niniejszego postępowania. Zdaniem Wojewody powyższy sposób zgromadzenia materiału dowodowego oraz jego interpretacji pozwala na stwierdzenie, że zgodnie z art. 28 k.p.a. w związku z art. 215 ust. 2 u.g.n. organ I instancji słusznie uznał, że z wnioskiem o odszkodowanie za nieruchomość objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" dz. [...] i [...] w pozostałej części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. 2,62 m2 i części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. 136 m2 wystąpiły osoby nieposiadające przymiotu strony postępowania, ponieważ uprawnionym do złożenia wniosku jest dawny właściciel lub jego spadkobierca, nie zaś osoba wywodząca swój interes prawny z czynności cywilnoprawnej w postaci nabycia roszczeń dekretowych po dniu 21 listopada 1945 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 110 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., Wojewoda podkreślił, że w doktrynie i judykaturze przyjęta została zasada, że jeżeli wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 u.g.n. dotyczy sprawy zakończonej już wcześniej decyzją ostateczną i prawomocną wydanie w takiej sytuacji kolejnej decyzji rozstrzygającej sprawę, naruszyłoby ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzecz osądzonej (res iudicata). Zdaniem Wojewody powyższa sytuacja jednak nie zachodzi w niniejszej sprawie, tak jak to wskazują skarżący w odwołaniu. Decyzja umarzająca postępowanie jest w każdym przypadku decyzją formalną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 września 2002 r., sygn. Akt SA/Sz 3020/00, z 20 lutego 1985 r., sygn. akt III SA 1219/84, czy z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2695/18) kończącą postępowanie w sprawie. Decyzja taka nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera bowiem inny skutek, przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Umorzenie postępowania powoduje rozwiązanie stosunku proceduralnoprawnego powstałego między organem administracyjnym a stroną w wyniku wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie.. W konsekwencji, wbrew zarzutom odwołania, w obrocie prawnym nie funkcjonowałyby dwie decyzje administracyjne dotyczące tej samej sprawy. Zdaniem Wojewody, w świetle przedstawionych argumentów, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało więc uznać zarzuty wskazane w odwołaniu, albowiem w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 w związku z art. 76 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 110 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a.. Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ocenił właściwie i szczegółowo także wyjaśnił motywy jakimi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy. W ocenie Wojewody słusznie wskazał organ I instancji, iż brak jest podstaw do uznania, że wniosek z 26 kwietnia 2000 r. ponowiony wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2012 r. (data wpływu: 30 sierpnia 2012 r.) został złożony przez osoby uprawnione, tj. osoby posiadające interes prawny do zainicjowania przedmiotowego postępowania.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. Z., M. Z., S. N., B. Z., B. B., A. B., D. W., M. N. oraz .. (którzy wstąpili w miejsce L. K. (skarżący) zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
1. art. 28 k.p.a., poprzez skierowanie decyzji do osoby zmarłej (p. L. K.), co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w całości, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego oraz wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, w szczególności umowy sprzedaży praw do nieruchomości położonej przy ul. [...] z dnia 5 marca 1953 roku, roku, Repertorium nr [...] zawartej pomiędzy Z. N., M. z K. N. oraz F. B. i zaniechanie uwzględnienia, iż na mocy tej umowy F. B., (poprzednik prawny skarżących) nabył wszelkie prawa do przedmiotowej nieruchomości, a zatem również prawo do ubiegania się o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość,
3. art. 7 ust. 1 i 5 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (dalej: dekret Bieruta) w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 509 § 1 i § 2 k.c. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, iż:
a) następcom nabywcy praw wynikających z art. 7 ust. 1 i 5 dekretu Bieruta na podstawie umowy cywilnoprawnej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o przyznanie odszkodowania,
b) możliwość ubiegania się o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość wynika jedynie z następstwa prawnego pod tytułem ogólnym, tj. dziedziczenia, nie zaś także z przejścia praw i roszczeń do nieruchomości na podstawie umowy tj. pod tytułem szczególnym, podczas gdy przepisy dekretu Bieruta przyznają prawo do ubiegania się o odszkodowanie "następcom prawnym właściciela", bez ograniczenia jedynie do następstwa pod tytułem ogólnym, a zatem prawo następców prawnych pod tytułem szczególnym do przyznania użytkowania wieczystego wynika wprost już z samego dekretu Bieruta,
c) stosunki prawnoadministracyjne są niezależne od czynności cywilnoprawnych oraz stosunków prawa cywilnego, a respektowanie zdarzeń i skutków stosunków cywilnoprawnych na gruncie prawa administracyjnego wymaga istnienia normy szczególnej w nim wyrażonej,
4. art. 111 a ust. 1 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 509 § 1 i § 2 k.c. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (dalej: u.s.z.u.s.p.d.r.), poprzez ich błędną interpretację, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że normy prawa administracyjnego nie zawierają materialnoprawnej podstawy do dochodzenia w postępowaniu administracyjnym roszczenia o odszkodowanie z art. 7 ust. 1 i 5 dekretu Bieruta w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. nabytego na podstawie czynności cywilnoprawnej, mimo:
a) wskazania w art. 7 dekretu Bieruta następców prawnych byłych właścicieli jako osoby uprawnione, b) istnienia normy z art. 111 a u.g.n., która wprost przyznaje Skarbowi Państwa i [...] prawo pierwokupu przy sprzedaży roszczeń wynikających z dekretu Bieruta,
c) istnienia normy z art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.z.u.s.p.d.r., która wprowadza możliwość wydania decyzji uchylającej lub stwierdzającej nieważność decyzji będącej podstawą wypłaty odszkodowania, jeśli przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej, a zatem zgodnie z koncepcją racjonalnego ustawodawcy, przyjąć należy, że dopuszcza on i akceptuje cywilnoprawny obrót roszczeniami z dekretu Bieruta,
5. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw, z art, 138 § 1 pkt 1 k.p,a., poprzez ich błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania, ze względu na nieprawidłowe przyjęcie, iż skarżącym nie przysługuje przymiot stron przedmiotowego postępowania i nie mają oni interesu prawnego, uprawniającego ich do udziału na prawach strony w postępowaniu o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji w całości z powodu wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. skierowania decyzji do osoby zmarłej (p. L. K.) ponadto o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie ma uzasadnionych podstaw
Na wstępie należy wskazać, że nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., które miało polegać na doręczeniu decyzji stronie, która zmarła. W orzecznictwie jednolite jest stanowisko, że należy rozróżnić doręczenie decyzji stronie od skierowania decyzji do osoby nieżyjącej. Rażącym naruszeniem prawa jest nałożenie decyzją administracyjną obowiązków lub przyznanie uprawnień osobie zmarłej. Natomiast doręczenie decyzji osobie zmarłej, która nie jest adresatem tej decyzji, nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, z którego wynika, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie. Wynika to natomiast z konstrukcji pojęcia strony i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, jak również wydać decyzji. Decyzja taka rażąco naruszałaby prawo, o czym właśnie stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, z glosą M. Stahl, OSPiKA 1984/5/108, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 1997 r., sygn. akt FPS 6/97, ONSA 1998/1/1, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK [...]59/06 LEX nr 505429 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1261/10, LEX nr 1082605). Zasada ta nie miała jednak zastosowania w tej sprawie. Wyjaśnić należy, że z analizy akt wynika, że odwołanie od decyzji Prezydenta [...] wniosła L. K. za pośrednictwem swojego pełnomocnika r.pr. J. B.. L. K. zmarła 17 grudnia 2022 r. – po wniesieniu odwołania. Następnie 29 grudnia 2022 r. przed notariuszem w Warszawie został sporządzony akt poświadczenia dziedziczenia, na mocy którego spadkobiercami L. K. zostali M. W. i A. K.. M. W. w dniu 30 maja 2023 a A. K. w dniu 17 lutego 2023 r. ustanowili swoim pełnomocnikiem w sprawie niniejszej r.pr. J. B., który jednak nie powiadomił organu o zmianie podmiotowej i nie przedłożył ani aktu poświadczenia dziedziczenia ani pełnomocnictw organowi. Zaskarżona decyzja Wojewody została wydana 10 sierpnia 2023 r. (kilka miesięcy po sporządzeniu aktu poświadczenia dziedziczenia oraz ustanowieniu pełnomocnika) i doręczona r. pr. J. B., który w dacie jej wydania i doręczenia reprezentował już następców prawnych L. K.. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, nie można zatem mówić o żadnej z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności art. 156 § 1 pkt 4. Osoby, które wstąpiły w miejsce zmarłej L. K. – (która wniosła skutecznie odwołanie) były bowiem prawidłowo reprezentowane w postępowaniu przed organem II instancji przez profesjonalnego pełnomocnika, któremu została doręczona decyzja organu II instancji, i który skutecznie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w imieniu skarżących. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 129/10 , w którym wskazano, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli następca prawny osoby zmarłej, niebędącej jedyną stroną postępowania, o treści podejmowanych czynności, w tym wydaniu decyzji ostatecznej, przez organ wiedział i jej nie kwestionował. Podobny pogląd wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2020 r. I OSK 2193/19, gdzie sąd ów stwierdził, że "skierowanie (...) decyzji do osoby zmarłej w sytuacji, gdy jednocześnie w postępowaniu brali udział następcy prawni zmarłej strony, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że mamy do czynienia z przesłanką z art. 156 § 1 k.p.a. . Podkreślić przy tym należy, że spadkobierca wchodzi w prawa i obowiązki z chwilą otwarcia spadku (por. art. 925 kc) nie sposób mówić o ukształtowaniu w takim przypadku sytuacji prawnej osoby nieżyjącej, co z kolei uprawniałoby do wnioskowania o obarczeniu takiego orzeczenia wadą polegającą na naruszeniu w sposób rażący. Jak już wskazano w niniejszej sprawie następcy prawni L. K. wstąpili w jej prawa, ustanowili pełnomocnika i brali udział za jego pośrednictwem w postępowaniu.
Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie przyczyną umorzenia postępowania było uznanie, że z wnioskiem o odszkodowanie za nieruchomość objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" dz. [...] i [...] w pozostałej części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. 2,62 m2 i części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. 136 m2 wystąpiły osoby nieposiadające przymiotu strony postępowania. Organy odwołując się do treści orzeczeń NSA oraz uchwały NSA I OPS 1/22 z 30 czerwca 20022 wskazały, że uprawnionym do złożenia wniosku był wyłącznie dawny właściciel lub jego spadkobierca, nie zaś osoba wywodząca swój interes prawny z czynności cywilnoprawnej w postaci nabycia roszczeń dekretowych po dniu 21 listopada 1945 r. W tym wypadku na podstawie umowy sprzedaży z 5 marca 1953 r. Rep. Nr [...] zawartej przed notariuszem M. K. na mocy której Z. N. oraz M. z K. N., nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], obejmującą trzy działki gruntu nr [...], [...] i [...], uregulowane w księdze wieczystej nieruchomości nr [...] w [...] wraz z przynależnościami i częściami składowymi, a w szczególności z oficyną fabryczną sprzedali F. B.. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu przedmiotem sprzedaży w dniu 5 marca 1953 r. nie mogła być opisana w tej umowie nieruchomość wraz z przynależnościami i częściami składowymi i oficyną fabryczną, lecz prawa i roszczenia do nich. Nieruchomość ta bowiem zgodnie z art. 1 dekretu przeszła na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa.
Zgodnie z art. 215 ust. 2 u.g.n. przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.
Jak słusznie wskazały organy, zgodnie z aktualnie obowiązującym orzecznictwem, uprawnionym do złożenia wniosku odszkodowawczego w trybie powołanego przepisu jest dawny właściciel lub jego spadkobierca.
Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że swoje prawa wywodzą skarżący z wyżej wymienionej umowy sprzedaży 5 marca 1953 r. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy skarżący nie mogli być tym samym uznani za "uprawnionych", do otrzymania odszkodowania, gdyż nie są byłymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości utraconej w wyniku działania przepisów dekretu, ani ich spadkobiercami, a tylko takie osoby kwalifikować należy jako "uprawnione" w rozumieniu art. 215 ust. 2 dekretu. W konsekwencji nie istnieje norma prawa materialnego kreująca ich przymiot strony w prowadzonym w tym przedmiocie postępowaniu. Swoje prawa wywodzą oni bowiem z umowy notarialnej z 1953 r. Jak słusznie dostrzegły organy Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 czerwca 2022 r. I OPS 1/22 (ONSAiWSA 2022/5/64) przesądził, że "z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia [...]64 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia [...]97 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.)".
Z treści art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) wywodzi się moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny ją respektować.
Uchwała ta została podjęta w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, to jednak ma charakter uniwersalny. Argumentacja w niej zawarta dotyczy bowiem wykładni pojęcia interesu prawnego zawartego w art. 28 k.p.a., mającego zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, w tym także w sprawie o przyznanie odszkodowania za grunt warszawski przejęty na podstawie dekretu, ponieważ przepis ten stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 1363/21; wyrok NSA z 14 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 319/20).
Źródłem sytuacji prawnych w prawie administracyjnym mogą być wyłącznie normy prawne i jedynie bezpośredni związek interesu indywidualnego z tymi normami pozwala kwalifikować go jako interes prawny. Skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią więc źródła interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego. Takie źródło mogą stanowić tylko wtedy, gdy istnieje norma prawna nawiązująca w swojej treści do takich aktów i czynności ze sfery prawa cywilnego. Interes prawny w prawie administracyjnym nie jest bowiem wyznaczany wolą stron adresatów tego prawa, lecz wolą prawodawcy kształtującego podmiotowy zakres stosowania tego prawa. Dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., konieczne jest zatem istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy cywilnoprawnej skutek w postaci przypisania stronom takiej umowy interesu prawnego w sferze prawnoadministracyjnej.
W konsekwencji przyjąć należy, że osoba, która pod tytułem syngularnym nabyła od byłego właściciela – jak miało to miejsce w sprawie, prawa i roszczenia przewidziane w dekrecie warszawskim, nie mogłaby być uznana za stronę legitymowaną do skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania odszkodowania w oparciu o art. 215 ust. 2 u.g.n. Tym bardziej jej spadkobiercy (skarżący) nie mogliby być legitymowani do złożenia takiego wniosku.
Podkreślić należy, że brak spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek przysługiwania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., konsekwentnie wyklucza zastosowanie także art. 30 § 4 k.p.a. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko wobec tych osób, którym można przypisać przysługiwanie interesu prawnego lub obowiązku w sposób wynikający z art. 28 k.p.a. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. nie stanowi bowiem odrębnej, konkurencyjnej wobec art. 28 k.p.a., podstawy prawnej definiującej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, lecz jest pochodną powołanego art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 6 października 2022 r. sygn. I OSK 999/21; z 6 października 2022 r. sygn. I OSK 1578/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tych przyczyn umorzenie postępowania wszczętego wnioskiem skarżących, o czym na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. orzekł Prezydent, nie narusza prawa. Nie naruszyła go tym samym utrzymująca decyzję organu pierwszej instancji w mocy zaskarżona decyzja Wojewody.
Mając powyższe na względzie, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podległa oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ppsa