I SA/Wa 1976/19

I SA/Wa 1976/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz /sprawozdawca/
Elżbieta Lenart
Joanna Skiba /przewodniczący/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 2544/20 - Wyrok NSA z 2024-03-06
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156  par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z [...] lipca 1971 r. nr [...] w części zezwalającej Zakładowi Energetycznemu w R. na przeprowadzenie lini energetycznej wysokiego napięcia przez nieruchomość położoną w S. M., oznaczoną jako pgr nr [...], należącej do S. W.
Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Spraw Wewnętrznych w K., działając na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), decyzją z [...] lipca 1971 r. zezwoliło Zakładowi Energetycznemu w R. na przeprowadzenie linii energetycznej wysokiego napięcia 15 kV S.- R. przez parcele położone w miejscowościach S., T., T. w tym m.in. przez nieruchomość położoną w S. M., oznaczoną jako pgr. nr [...], użytkowaną przez S. W. (pkt [...] decyzji). Parceli tej odpowiada aktualnie działka ewidencyjna nr [...], stanowiącą własność M. K.
Pismem z [...] kwietnia 2011 r., (doprecyzowanym [...] kwietnia 2016 r.) M. K. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, jako obarczonej wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 7 k.p.a.
W następstwie zainicjowanego tym wnioskiem postępowania, Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r. utrzymaną w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] lipca 1971 r. w części dotyczącej dawnej parceli nr [...], oceniając, że nie jest ona obarczona wskazanymi przez inicjatorkę postępowania kwalifikowanymi wadami prawnymi, jak też pozostałymi wadami z art. 156 § 1 k.p.a.
W motywach decyzji organy wyjaśniły, że mimo poszukiwań w Urzędzie Miasta K., Archiwum Państwowym w R., Starostwie Powiatowym w K., Archiwum Zakładowym [...] Urzędu Wojewódzkiego w R., nie udało się odnaleźć oryginału kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, względnie jej uwierzytelnionej kopii. Pozyskano jedynie od następcy prawnego Zakładów Energetycznych w R. ([...] S.A.) jej kserokopię, a także szczątkowe akta z postępowania związanego z realizacją inwestycji przeprowadzenia napowietrznej linii energetycznej. Brak odnalezienia oryginału decyzji nie oznaczał jednak, że ona nie istniała (nie była w rzeczywistości wydana). Minister zwracał w tym kontekście uwagę na widniejącą na jej kopii pieczęć z datą wpływu do Zakładu Energetycznego, a także własnoręczny podpis osoby podejmującej w imieniu inwestora korespondencję w dniu [...] sierpnia 1971.r. Wskazywał także na obowiązujące w dacie wydawania decyzji regulacje dotyczące przechowywania materiałów archiwalnych, tj. przepisy dekret z 29 marca 1951 o archiwach państwowych (Dz.U. Nr 19, poz. 149) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66), wywodząc na ich podstawie na ich podstawie, że organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowywania akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Odwołując się z kolei do poglądów judykatury wywodził, że kserokopia dokumentu urzędowego może być także środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym.
Przechodząc zaś do merytorycznej kontroli decyzji, organy zwracały uwagę, że skutkiem ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. było ograniczenie prawa własności nieruchomości przez ustanowienie trwałego obowiązku znoszenia przez właściciela w sferze, w której może być wykonywana własność nieruchomości, stanu ukształtowanego przebiegiem zainstalowanego urządzenia przesyłowego. Decyzja wydana w trybie ww. przepisu musiała być zgodna z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową. Tak też było w niniejszej sprawie. W aktach bowiem znajduje się decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w R. z [...] maja 1971 r. zatwierdzająca plan realizacyjny budowy linii energetycznej wysokiego napięcia 15 kV S.-R. Spełnione więc zostały przesłanki z art. 35 ww. ustawy niezbędne do wejścia w teren w celu budowy ww. linii wysokiego napięcia, tj. inwestycji, o której mowa w treści tego przepisu. Nie można tym samym stwierdzić, że badana decyzja, w zaskarżonej części, rażąco naruszała prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydana ona została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania. W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności.
W związku z podnoszoną w odwołaniu argumentacją, że brak zachowania dowodu na doręczenie decyzji którejkolwiek z kilkuset stron świadczy o rażącym naruszeniu prawa przy jej podejmowaniu, Minister zauważał, że nieodnalezienie archiwalnych zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji, nie oznacza, że decyzja nie została doręczona wszystkim stronom lub została skierowana do podmiotów niebędących stronami postępowania. Zwłaszcza, że od jej wydania minęło ponad 48 lat. Odwołująca się zaś nie powołała w tym zakresie żadnych wiarygodnych dowodów mogących wskazywać, że S. W. decyzji nie doręczono. Brak całości akt archiwalnych nie może natomiast zostać uznany za podstawę stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż dany dokument nie istniał. Wydanie decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa musi być bowiem wykazane w sposób bezsporny, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 ust. 1 k.p.a.). Aby zakwestionować ustalenia zawarte w decyzji administracyjnej, jako dokumencie urzędowym, w rozumieniu art. 76 k.p.a., korzystającym z domniemania prawidłowości (autentyczności), należy przeprowadzić równy rangą temu dokumentowi przeciwdowód celem obalenia okoliczności w nim potwierdzonych.
Krańcowo zwracał uwagę, że na przedmiotowej nieruchomości została wybudowana sieć wysokiego napięcia, która do chwili obecnej służy przesyłaniu energii, aby ostatecznie trafić do odbiorców i służyć m.in. zbiorowemu zaopatrzeniu ludności w energię elektryczną. Nie ulega zatem wątpliwości, że urządzenia przesyłowe energii spełniają cel publiczny. Powyższe ma natomiast znaczenie w kontekście wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12.05.2015 r., sygn. akt P 46/13 stwierdzającego, że art. 156 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, jest niezgody z art. 2 Konstytucji R.P.
Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej, naruszenie:
1. art. 7 k.p.a. - poprzez nie podjęciu przez organy wszelkich czynności, nie uwzględnienie słusznego interesu wnioskodawcy - organy w żaden sposób nie próbowały dotrzeć do innych osób wymienionych w decyzji lub ich spadkobierców, a następnie podjąć czynności wyjaśniające w kierunku ustalenia czy inne osoby wymienione w decyzji otrzymały ją i posiadały na jej temat jakiekolwiek informacje, czy też była to decyzja fikcyjna i spreparowana (w celu jakiegokolwiek nielegalnego jej umocowania/uprawdopodobnienia przez ówcześnie działające organy administracji czy ówczesnego wnioskodawcę ), dowiedzenia iż chociażby inne osoby wymienione w decyzji będące stroną postępowania otrzymały ją w celu potwierdzenia stanowiska organu, iż nie ma zastosowania żadna z przesłanek o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. i jak stwierdzono w decyzji ( strona 8 ) została ona skierowana do osoby będącej stroną postępowania - co nie jest zgodne ze stanem faktycznym i posiadaną dokumentacją.
2. art. 7a k.p.a. - poprzez nie rozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony - istnieje szereg wątpliwości w postępowaniu np. podjęcie decyzji przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej zamiast przez właściwy organ tj. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej lub ministra właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 14 i 15 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r., brak jakiejkolwiek dokumentacji, decyzja zwiera kilkaset wymienionych osób a brak jest jakiegokolwiek doręczenia stronom decyzji, jedynym dokumentem uznanym przez organ jest kserokopia która nie jest przecież dokumentem i dodatkowo znajduje się jedynie w posiadaniu następcy prawnego ówczesnego wnioskodawcy a nie jakiegokolwiek organu, podejmowane postępowanie zawieszające decyzje w niedzielę (dzień wolny od pracy a więc podjęcie postanowienia w ten dzień było niemożliwe i z góry widać iż zostało spreparowane, aby 3 dni później podjąć decyzję zatwierdzającą).
3.art. 7b k.p.a. - poprzez brak odpowiedniego współdziałania organów (sprawa toczy się ponad 8 lat , podczas gdy rozstrzygnięcie jest oczywiste, żonglowanie, uchylanie i przekazywanie z jednego organu do drugiego), postępowanie organów mające na celu zniechęcenie wnioskodawcy dochodzenia swoich praw.
4. art. 8 k.p.a - poprzez działanie organów które całkowicie naruszyło zaufanie wnioskodawcy, brak bezstronności, równego traktowania, przyjmowanie za pewnik i dowód nie istniejących dokumentów czy faktów np. stwierdzenie w uzasadnieniu iż decyzja została skierowana do osoby będącej stroną postępowania (str. 8 uzasadnienia), podczas gdy strona cały czas podkreśla iż nie otrzymała decyzji i w związku z powyższym nie dochodziła przysługującego jej odszkodowania, czy też stwierdzenia iż odwołująca nie powołała dowodów wskazujących na niedoręczenie decyzji (str. 7 uzasadnienia) -jak i jakie dowody miała czy mogła by strona przedstawić na potwierdzenie faktu że nie doręczono jej decyzji, nie da się powołać dowodów na okoliczność która nie miała miejsca, to właśnie brak dokumentacji, brak potwierdzeń i nie staranie się przez wnioskodawczynię o odszkodowanie stanowi podstawę do stwierdzenia nie doręczenia decyzji stronie;
5.art. 77 k.p.a. - poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału (np. brak poszukiwania pozostałych stron decyzji, słuchania świadków czy żyjących stron lub ich spadkobiorców wymienionych w decyzji, zbadanie czy możliwym było wydanie postanowienia [...] maja 1971 r. w niedzielę itp. ), wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału oraz oczywiście błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, pozostające w opozycji do zgromadzonych materiałów;
6. art. 81 a k.p.a. - poprzez nie rozstrzygnięcie wątpliwości nie dających się usunąć na korzyść strony - skoro nie ma żadnej dokumentacji i istnieje szereg wątpliwości, a brak jest np. możliwości stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na okres czasu który upłynął należało wydać stwierdzenie zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z 156 § 2 k.p.a.;
7.art.107 k.p.a. - poprzez brak wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, nielogiczne uzasadnienie faktyczne i prawne, brak odniesienia się do wszystkich wskazanych przez Wnioskodawczynię naruszeń np. podejmowanie decyzji w niedzielę czy bezpodstawnego stwierdzenia iż decyzja została skierowana do osoby będącej stroną postępowania, z jednej strony zauważenie iż decyzja ograniczyła właścicielowi sposób korzystania z nieruchomości poprzez umieszczenie urządzeń przesyłowych i dotyczyła inwestycji liniowej liczącej kilkanaście kilometrów lecz nie dostrzeżenie postanowień ówcześnie obowiązującego art. 14 i 15 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. z którego wynika iż niewłaściwy organ podjął decyzje (zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3, 6 i 7), oraz brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszechstronnego rozważenia przez Ministra Inwestycji i Rozwoju wszystkich przepisów i okoliczności związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. jak też brakiem uzasadnienia w zakresie nie wydania stwierdzenia zgodnie z art. 158 § 2 KPA w zw. z 156 § 2 k.p.a.;
8. art. 156 § 1 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie . podczas gdy istniały przesłanki do jego zastosowania co najmniej z punktu 1,2, 4,.6 i 7 ww. paragrafu, co jest oczywistością w świetle zebranego i posiadanego przez organy materiału dowodowego;
9. art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z 156 § 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie , podczas gdy istniały przesłanki do jego zastosowania co najmniej z punktu 1. 4,7 ww. paragrafu, co jest oczywistością w świetle zebranego i posiadanego przez organy materiału dowodowego;
10. art. 10 § 1 i 3 k.p.a., art. 81 k.p.a. - poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, braki adnotacji oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów - chociażby co do braku przesłuchania innych stron wymienionych w decyzji, braku dokumentacji, czy też uznania przez organ kserokopii jako dokumentu (który w całości wystarczył organowi na uznanie, iż decyzja została podjęta zgodnie z prawem), oraz twierdzenia iż skoro nie ma żadnych dokumentów dotyczących doręczenia decyzji stronom i świadczących o ich uczestnictwie w postępowaniu ( przypominam kilkaset osób i brak dokumentacji) to i tak należy stwierdzić, że wszystkie czynności były podjęte prawidłowo;
11. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu niższego, pomimo szeregu naruszeń przepisów mających wpływ na wynik sprawy, jak wyżej.
12. art. 21. ust. 1 i 2 , art. 64 Konstytucji RP - poprzez naruszenie prawa ochrony własności, odebranie możliwości ubiegania się o odszkodowanie i niewypłacenie słusznego odszkodowania przy wywłaszczeniu;
13. art. 14 i 15 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. - poprzez ich niezastosowanie w zakresie stwierdzenia niewłaściwości organu wydającego decyzję tj, nieuwzględnienie w decyzji faktu, iż organ ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był w przypadku wywłaszczenia kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad 10 ha (powierzchnia nieruchomości na linii WN S. – R. przekraczała powierzchnię 10 ha) na inne cele niż budownictwo ogólnomiejskie lub zorganizowane budownictwo mieszkaniowe - powinien być zatwierdzony przez ministra właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie, powyższego zatwierdzenia nie było. Dodatkowo wniosek ubiegającego winien zostać zgłoszony w prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a nie prezydium powiatowej rady narodowej. W związku z powyższym organy administracji biorąc pod uwagę obowiązujący w 1971 r. stan prawny winny stwierdzić, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
14. art. 6 i 7 ustawy z 12 marca 1958 r. - poprzez ich niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w decyzji faktu, iż organ ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim umowę, jednocześnie ubiegający się o wywłaszczenie był zobowiązany wypłacić odszkodowanie czego nie uczynił. Zgodnie z art. 7 ww. ustawy wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem. W związku z powyższym organy biorąc pod uwagę obowiązujący w 1971 roku stan prawny winny stwierdzić, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wywłaszczenie mogło nastąpić wyłącznie za odszkodowaniem które nie miało miejsca.
15. art. 35 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. - poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w decyzji faktu, iż jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powoduje, że nieruchomość nie nadaje się do dalszego racjonalnego jej użytkowania na cele dotychczasowe podlega wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w ustawie dla wywłaszczania nieruchomości tj. m. in. zgodnie z art. 14, 15, 16, 17 i następne ww. ustawy, a nie zgodnie z art. 35 ust. 1. Niewątpliwie z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku instalacji wysokiego napięcia i koniecznością stosowania szerokiej strefy ochronnej, przy przebiegu linii wysokiego napięcia przez całą długość działki.
Decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa ponieważ decyzje winny być podejmowane przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, lub właściwego ministra a nie prezydium powiatowej rady narodowej;
16. art. 16 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. - poprzez ich niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu faktu, iż prezydium wojewódzkiej rady narodowej nie zawiadomiło o wszczęciu postępowania właściciela nieruchomości. W związku z powyższym organy administracji biorąc pod uwagę obowiązujący w 1971 r. stan prawny winny stwierdzić, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
17. art. 18 - 33 w zw. z art. 35 ust. 3 powołanej ustawy - poprzez ich niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w decyzji, iż zarówno prezydium wojewódzkiej rady narodowej jak i strona wymieniona w decyzji prezydium powiatowej rady narodowej nie uczestniczyła w postępowaniu, rozprawie, nie przyznano odszkodowania zgodnie z art. 18-33 tej ustawy. W związku z powyższym organy administracji biorąc pod uwagę obowiązujący w 1971 r. stan prawny winny stwierdzić, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. art. art.: 6, 7, 77, 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania w terminie 30 dni decyzji wraz ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
skarga jest niezasadna.
Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n k.p.a., a jego przedmiotem była, wydana na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydziału Spraw Wewnętrznych w Kolbuszowej zezwalającą Zakładowi Energetycznemu w R. na budowę linii energetycznej wysokiego napięcia 15kV S.-R., przebiegającej przez parcele należące do osób prywatnych i użytkowników położonych w miejscowościach S., T., T., w tym min. położoną w S. parcele nr [...] użytkowaną przez S. W. (pkt [...] decyzji) .
W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie przeprowadzone przez Ministra miało na celu ustalenie czy badane w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od dnia wydania). Wyeliminowanie w tym trybie kontrolowanego aktu stanowi zaś wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad, wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności aktu stosowania prawa. Korzysta on bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady. Zasada ta zaś ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych.
Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z 1971 r. (w odniesieniu do tej jej części, która dotyczyła zezwolenia na realizację na terenie położonej w S. działki nr [...], obecnie oznaczonej nr [...], inwestycji w postaci budowy linii energetycznej wysokiego napięcia), a w konsekwencji zgodności z prawem decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju, utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, miał fakt, że z uwagi na upływ czasu jaki upłynął od wydania owej decyzji, nie zachowały się kompletne akta z postępowania nią zakończonego, jak też sam oryginał tej decyzji. Próba zaś odszukania owych dokumentów – jak wynika z akt sprawy - się nie powiodła. W tym stanie rzeczy oceny legalności powyższej decyzji, była znaczenie ograniczona i mogła być dokonana wyłącznie w oparciu o kserokopie tej decyzji pozyskaną od następcy prawnego dawnego inwestora i właściciela wybudowanych na nieruchomości urządzeń przesyłowych ([...] SA), jej treść, a także szczątkową dokumentację procesu przygotowywania ww. inwestycji, w tym m.in. decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z [...] maja 1971 r. zatwierdzającą plan budowy linii wysokiego napięcia 15 kV S.-R. Tak też postąpiły w niniejszej sprawie organy nadzoru obu instancji. Czynienie im zatem z tego powodu zarzutu naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w zakresie poprawności przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, jest nieuprawnione.
Powoływanie się z kolei na aktualnie obwiązujące reguły procedury administracyjnej przy rekonstruowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, uprawniające w określonych okolicznościach do rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej, czy co do stanu faktycznego na korzyść strony (art. 7a, art. 81a k.p.a.) jest o tyle nieuprawnione, że normy zawarte w tych przepisach nie znajdują w ogóle zastosowania w postępowaniach nadzorczych, które mają ze swej istoty wyłącznie charakter kontrolny. Nie dochodzi w tych postępowaniach zatem do nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania uprawnienia, o czym mowa w art. 7a i 81a k.p.a. Niezależnie od powyższego godzi się zauważyć, że przepisy te wprowadzone zostały do kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy ustawy nowelizującej z 7 kwietni 2017 r. (Dz.U., poz. 935) i zgodnie z jej art. 16 nie mają zastosowania do postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem wżycie tej ustawy. W tym zaś przypadku postępowanie nadzorcze wszczęte zostało w roku 2016. Stąd zarzut naruszenia tych przepisów uznać należy za chybiony.
Materialnoprawną podstawą kwestionowanej decyzji, jak zaznaczono na wstępie był art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten w ust 1, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem organu do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
Skutkiem ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu było – jak zasadnie wskazywały organy - ograniczenie prawa własności nieruchomości przez ustanowienie trwałego obowiązku znoszenia przez właściciela w sferze, w której może być wykonywana własność nieruchomości, stanu ukształtowanego przebiegiem zainstalowanego urządzenia przesyłowego. Decyzja taka mogła być wydana, gdy inwestycja, która miała być realizowana na nieruchomości dotyczyła określonej kategorii obiektów wskazanych w przepisie oraz była zgodna z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że tego rodzaju obiektów (urządzeń wchodzących w skład linii energetycznej wysokiego napięcia) dotyczyła decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. Miała ona jednocześnie oparcie w zatwierdzonym decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z [...] maja 1971 planie budowy linii wysokiego napięcia 15 kV S.-R., którą to decyzję z kolei wydano w oparciu o ogólny plan zabudowania przestrzennego. Mało tego, odwołuje się do niej także Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. W zachowanych aktach brak jednocześnie aktu stwierdzającego wygaśnięcie tej decyzji. Te okoliczności uprawniały zatem do wyprowadzenia wniosku, że decyzja zatwierdzająca plan budowy była ważna, a w konsekwencji wywoływała skutki prawne. Spełnione zostały zatem określone w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej materialnoprawne podstawy wydania decyzji zezwalającej przedsiębiorstwu energetycznemu na realizację na ternie przedmiotowej nieruchomości ww. inwestycji. W tej sytuacji nie sposób zarzucić decyzji udzielającej owego zezwolenia, naruszenia ww. przepisu, a tym bardziej naruszenia go w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zwłaszcza, że tego rodzaju kwalifikowana wadliwość prawna, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, musi być "widoczna gołym okiem", a nie być li tylko kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań (por. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, Lex nr 196696). Można więc o niej mówić jedynie wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażone stanowią oczywiste zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części, co w tym przypadku nie ma miejsca. Upatrywanie z kolei owej wady w rzekomym niedoręczeniu decyzji stronom postępowania - jak czyni to skarżąca - jest o tyle niezasadne, że tego rodzaju wadliwość (wynikająca z naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu) podlegać może ocenie i weryfikacji jedynie w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Obowiązująca zaś w procedurze administracyjnej niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych, wyklucza równoczesne uznanie tej samej wady zarówno jako przesłanki wznowieniowej jak i nieważnościowej.
Akcentowana z kolei w skardze możliwość zastosowania w sprawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., dopuszczającego wywłaszczenie nieruchomości, w sytuacji gdy założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powoduje, że nieruchomość nie nadaje się do dalszego racjonalnego użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nie mogła być rozpoznawana w ramach postępowania nieważnościowego, dotyczącego decyzji wydanej w oparciu o art. 35 ust. 1. W tym trybie nie rozstrzyga się bowiem co do istoty sprawy zakończonej w postępowaniu zwykłym (tu kwestii ograniczenia korzystania z nieruchomości, względnie zasadności jej wywłaszczenia), ale wyłącznie kontroluje decyzję wówczas podjętą z perspektywy wad prawnych opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego powodu zarzut rażącego naruszenia w postępowaniu nadzorczym ww. przepisu, upatrywany w jego niezastosowaniu, nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wbrew temu co podnosi skarżąca, w sprawie zakończonej decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] lipca 1971 r., nie było podstaw do uprzedniego prowadzenia negocjacji o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Ograniczenie prawa własności, o którym mowa w art. 35 ustawy wywłaszczeniowej nie powodowało wszak zmiany właściciela i rodziło jedynie roszczenie o odszkodowanie za straty wynikłe z tych działań (art. 36 ust. 1 tej ustawy). Stąd wszelkiego rodzaju negocjacje przed podjęciem decyzji były zbędne, ponieważ przed przeprowadzeniem robót instalacyjnych nie mogły być znane straty nimi spowodowane i dopiero, gdy nieruchomość przestała się nadawać do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, podlegała wywłaszczeniu (art. 35 ust. 3). Dlatego też art. 6 ww. ustawy nie miał zastosowania w postępowaniu w sprawie zezwolenia na wejście w teren w celu wykonaniu na nim prac związanych z budowa linii energetycznej (por. wyroki NSA z: 18 czerwca 2008 r. I OSK 954/07, Lex nr 496170; z 19 kwietnia 2011 r. I OSK 961/10, Lex nr 1081090). Z tych samych względów nie znajdują zastosowania w tego rodzaju sprawie przepisy art.18-33 powołanej ustawy, które odnoszą się do postępowania stricte wywłaszczeniowego. Dlatego unormowania te nie mogły również stanowić punktu odniesienia przy ocenie legalności kontrolowanej decyzji, a przez to zarzut ich niezastosowania w postępowaniu nadzorczym uznać należy za chybiony.
Nie ma racji skarżąca, że kwestionowana decyzja wydana została przez organ niewłaściwy, tj. prezydium powiatowej rady narodowej, podczas gdy w jej ocenie właściwe było prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Błędnie bowiem ona zrównuje przypisane z mocy art. 14 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. kompetencje tego ostatniego organu do orzekania w sprawach o wywłaszczenie i odszkodowanie z kompetencjami do wydawania decyzji w trybie 35 ust. 1 powołanej ustawy, gdzie z woli ustawodawcy wprost przyznane one zostały organowi do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej. Powyższe zatem całkowicie chybionym czyni zarzut obarczenia kontrolowanej decyzji wadą z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Nie znalazł również potwierdzenia w dokumentacji zgromadzonej w aktach podnoszony we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. zarzut skierowania jej do osoby niebędącej stroną, co zakwalifikować należałoby jako wadę opisaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Istotą tego rodzaju wadliwości prawnej decyzji jest bowiem ukształtowanie nią na gruncie norm prawa materialnego stosunku administracyjnoprawnego z podmiotem, któremu w sprawie nie przysługuje przymiot strony. Z tego zaś punktu widzenia podważyć decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, w części dotyczącej parceli nr [...], nie sposób. Stronami kształtowanego nią stosunku administracyjnoprawnego i adresatami były bowiem: przedsiębiorstwo ubiegające się o zezwolenie, tj R. Przedsiębiorstwo Elektryfikacji i Zaopatrzenie Rolnictwa i Wsi w Wodę – z jednej strony, a z drugiej – S. W., jako użytkowniczka nieruchomości, w obszarze której miała być realizowana inwestycja, będąc wówczas jej posiadaczem samoistnym.
Kolejna wada, jaką miała być obarczona ww. decyzja, ujęta w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. (powodująca nieważność decyzji z mocy prawa) nie została przez inicjatorkę postępowania nadzorczego wykazana, ani szerzej umotywowana. Godzi się natomiast zauważyć, że ta przesłanka nieważności – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 kwietnia 2012 r. II OSK 64/12 (Lex nr 1252137), którego pogląd skład orzekający w sprawie w pełni podziela - zachodzi jedynie wtedy, gdy skutek wady decyzji jest ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności, np. że decyzja wydana bez zasięgnięcia opinii innego organu jest z mocy prawa nieważna. Tego rodzaju sankcji w odniesieniu do decyzji wydanej na gruncie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. jej przepisy, ani aktualnie obowiązujące unormowania nie przewidują.
W sytuacji zatem, gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, przy jednoczesnym niezachowaniu kompletnych akt z postępowania prowadzonego w trybie zwykłym nie sposób z całą pewnością stwierdzić, że przy podejmowaniu decyzji - mającej oparcie w treści normatywnej obowiązującego wówczas art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. - nie doszło do rażącego naruszenia prawa oraz nie stwierdzono by była ona obarczona którąkolwiek z pozostałych wad z art. 156 § 1 k.p.a., kierując się zasadą trwałości decyzji, organ nadzoru zobligowany był do odmowy stwierdzenia jej nieważności. Postępując zatem w ten sposób Wojewoda [...], jak też utrzymujący jego decyzję w mocy Minister Inwestycji i Rozwoju nie naruszyli prawa materialnego, ani zasad ogólnych procedury administracyjnej, czy też reguł postępowania dowodowego. Motywy podjętej decyzji, wbrew temu co sugeruje skarżąca, zostały przedstawione w jej uzasadnieniu w sposób umożliwiający rekonstrukcję racji decyzyjnych organu. Z tego względu również zarzut naruszenie przez Ministra art. 107 k.p.a., uznać należy za niezasadny.
Całkowicie chybiony w okolicznościach faktycznych sprawy pozostaje także zarzut naruszenia art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Przepisy te stanowią bowiem podstawę do podjęcia decyzji stwierdzającej wydanie kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji z naruszeniem prawa, w warunkach gdy obarczenie jej jedną z kwalifikowanych wad prawnych się potwierdziło, a jedynie zaistniały przeszkody stwierdzenia nieważności opisane w art. 156 § 2 k.p.a. (upływ czasu, nieodwracalne skutki prawne). Taka natomiast sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca.
Kwestia ewentualnego odszkodowania, jak słusznie zauważał organ nadzoru, nie stanowiła przedmiotu rozstrzygnięcia objętego kontrolowaną decyzją. Stąd także zarzuty skargi, odwołujące się do aksjologii konstytucyjnej w zakresie ochrony prawa własności i prawa do dziedziczenia oraz prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczenie (art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 Konstytucji RP), nie mogły w tym postępowaniu okazać się skuteczne. Na marginesie jedynie warto zwrócić uwagę, że w dacie wydawania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K., ani skarżącej, ani jej matce (S. W.) nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Ten bowiem skarżąca uzyskała dopiero w trybie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250), co stwierdzono Aktem Własności Ziemi z [...] czerwca 1978 r.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł jak w sentencji.