I SA/WA 1949/20

I SA/Wa 1949/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Apostolidis
Jolanta Dargas /przewodniczący/
Magdalena Durzyńska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 98/22 - Wyrok NSA z 2025-02-27
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 132 ust. 1a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134 par. 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Magdalena Durzyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] , Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w gminie [...] , obręb [...] , oznaczonej jako działka nr [...] , [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność J.W. (dalej także jako skarżący), która na mocy decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] , w części zmienionej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r., nr [...] została przeznaczona pod budowę autostrady płatnej [...] na terenie województwa jeleniogórskiego dla odcinka: [...] km [...] - [...] km [...] + [...] oraz o ustaleniu odszkodowania na rzecz J.W..
Po rozpatrzeniu odwołania J.W., decyzją z dnia [...] marca 2008r., nr [...] , Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury J.W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 790/08 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę J.W. wyrokiem z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 350/09, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpatrzeniu skargi uznał ją za zasadną i wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010r., sygn. akt I SA/Wą 465/10, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r.
Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] , Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości oraz o ustaleniu odszkodowania na rzecz J.W..
Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu odwołania J.W. decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] , uchylił ww. decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że nie zostało prawidłowo przeprowadzone postępowanie poprzedzające wywłaszczenie i zobowiązał organ pierwszej instancji, rozpatrujący wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wszczęcie postępowania, do przeprowadzenia od początku procedury wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, poprzedzonej prawidłowym złożeniem oferty oraz wyznaczeniem terminu zawarcia umowy kupna nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] , Wojewoda [...] orzekł w pkt I o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej własność J.W., położonej w gminie [...] , obręb [...] , oznaczonej jako działka nr [...] , [...] o pow. [...] ha, oraz w pkt II o ustaleniu odszkodowania, za całkowite odjęcie prawa własności wyżej opisanej nieruchomości, na rzecz J.W. w wysokości [...] zł.
Po rozpatrzeniu odwołania J.W., decyzją z dnia [...] lipca 2019r. nr [...] , Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] , Wojewoda [...] orzekł w pkt I o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej własność J.W., położonej w gminie [...] , obręb [...] , oznaczonej jako działka nr [...] , [...] o pow. [...] ha, na rzecz Skarbu Państwa z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, w pkt II o ustaleniu odszkodowania, za całkowite odjęcie prawa własności wyżej opisanej nieruchomości, na rzecz J.W. w wysokości [...] zł oraz w pkt III o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył J.W.. Skarżący zarzucił decyzji organu wojewódzkiego:
1. brak ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości na dzień
wydania decyzji wywłaszczeniowej;
2. brak podstaw formalnych do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w celu budowy pasów drogowych autostrady płatnej [...] , gdyż budowa tych pasów na przedmiotowej nieruchomości została już zrealizowana w całości w 2008 r;
3. brak podstaw formalnych do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, gdyż niespełnione zostały wymogi art. 15 ust. specustawy drogowej;
4. brak ustalenia stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości na dzień 23 marca 1998 r;
5. ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;
6. bezpodstawne oddalenie wniosków dowodowych z dokumentów, na podstawie których wyliczono wartość szacowanej nieruchomości;
7. nieuwzględnienie w odszkodowaniu należności za bezumowne korzystanie z nieruchomości przez okres 13 lat i 5 miesięcy (od momentu zajęcia nieruchomości, tj. od dnia 9 października 2006 r.;
8. brak uwzględnienia odsetek od odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, należnych za okres 13 lat i 5 miesięcy;
9. sporządzenie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.
Decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, dalej też jako organ/minister) rozpatrując odwołanie J.W. utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. nr [...] .
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - w brzmieniu obowiązującym do 16 grudnia 2006 r. (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 721 ze zm., dalej jako specustawa) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990, dalej jako ugn). Zgodnie z art. 13 ust. 1 specustawy skarżącemu złożono ofertę nabycia przedmiotowej nieruchomości, następnie Wojewoda [...] wyznaczył termin na zawarcie umowy w trybie art. 15 ust. 1 specustawy, który upłynął bezskutecznie. Ponadto, jak wskazał organ, stosownie do art. 118 ust. 1 ugn w zw. z art. 23 specustawy, obowiązkiem organu w postępowaniu wywłaszczeniowym jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Realizując powyższą normę organ przeprowadził trzy rozprawy administracyjne, J.W. nie stawił się na żadną z nich bez usprawiedliwienia, pomimo prawidłowego zawiadomienia.
W dalszej kolejności organ wywiódł, że podstawą do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie był operat szacunkowy z [...] października 2019 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.W.. W ocenie ministra operat ten zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami ugn oraz rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 555 ze zm., dalej jako rozporządzenie), spełnia wszystkie wymogi formalne i opera się na prawidłowych danych a w toku postępowania nie zgłoszono do niego uwag. Tym samym operat ten może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do zarzutów J.W. organ podniósł, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości rynkowej z dnia w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Wobec powyższego stan nieruchomości został prawidłowo ustalony na dzień wydania decyzji Wojewody [...] nr [...] , tj. [...] marca 1998 r.
W odniesieniu do zarzutu braku podstaw formalnych do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w celu budowy pasów drogowych autostrady [...] , gdyż budowa ta została zrealizowana w całości w 2008 r. minister wyjaśnił, że wywłaszczenie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe w rozumieniu specustawy określa nie tylko przedmiot wywłaszczenia, ale również jego cel. Postępowanie wywłaszczeniowe ma doprowadzić do nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej jako ustawa o drogach), zgodnie z którym pas drogowy stanowi wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Wywłaszczenie następuje zatem pod pas drogowy a nie pod drogę, a zatem nie ma znaczenia na jakim etapie znajduje się inwestycja drogowa, skoro przesłanką wywłaszczenia jest ustalenie, że nieruchomość ma leżeć w granicach pasa drogowego.
Za niezasadny organ uznał również zarzut bezpodstawnego oddalenia zgłoszonego wniosku dowodowego, podnosząc, że z art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 256, dalej jako kpa) żądanie przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie w sprawie. Przepisy ugn ani rozporządzenia nie wymagają, aby dane użyte przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym były wskazane poprzez dołączenie wszystkich dokumentów na których się opierał. Rolą organu jest wyłącznie ocena operatu pod względem formalnym, zarówno dobór nieruchomości jak i przyjęcie metody szacowania należą do biegłego, stąd nie zachodzi konieczność uzupełniania materiału dowodowego w tym zakresie.
Minister nie podzielił także zarzutu, jakoby w toku wyceny biegły posłużył się transakcjami nierynkowymi. W ocenie organu z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że transakcje nieruchomościami nabywanymi pod drogi publiczne spełniają kryteria transakcji rynkowych.
Skarżący zarzucił także, że operat szacunkowy nie spełnia wymogów § 56 ust. 1 rozporządzenia, gdyż nie zawiera toku obliczeń, w tym obliczeń z których wynikają poszczególne wartości współczynników korygujących. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że na stronie [...] operatu zostały zamieszczone wszystkie wymagane wyliczenia.
W odniesieniu do zarzutu, że ustalone odszkodowanie nie uwzględnia należności za bezumowne korzystanie z nieruchomości za okres 13 lat i 5 miesięcy, organ podał, że przepisy dotyczące wywłaszczania nieruchomości przewidują wyłącznie odszkodowanie za odjęcia prawa własności, nie obejmują natomiast ewentualnej szkody związanej z bezumownym korzystaniem z gruntu. Niezależnie od tego zajęcie nieruchomości nastąpiło w drodze władczego działania administracji publicznej i w granicach przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, do czego nie ma zastosowania cywilna instytucja bezumownego korzystania z nieruchomości.
Odnosząc się do żądania naliczenia odsetek od odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość organ wskazał, że warunkiem powstania prawa do odsetek jest istnienie długu głównego i jego wymagalność, odsetki należą się za czas opóźnienia, poczynając od dnia wymagalności długu. Zgodnie z art. 132 ust. 1a ugn w sprawach w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu zapłata odszkodowania następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna i dopiero po tym terminie powstanie po stronie skarżącego uprawnienie do żądania odsetek.
Reasumując organ ocenił, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy a ocena materiału dowodowego nie nosi cech dowolności.
W skardze na powyższą decyzję J.W. podniósł zarzuty istotowo tożsame z zarzutami podniesionymi wcześniej w odwołaniu i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2006.220.1601) w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy specustawy w brzmieniu obowiązującym przed 16 grudnia 2006 r. Zgodnie z art. 15 ust. 1 specustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Z akt sprawy wynika, że [...] września 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad doręczył pełnomocnikowi skarżącego ofertę nabycia przedmiotowej nieruchomości. Pismem z [...] listopada 2016 r. Wojewoda [...] wyznaczył skarżącemu termin na zawarcie umowy do [...] stycznia 2017 r. Termin ten upłynął bezskutecznie. Uzasadniało to wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego oferta została złożona skutecznie, nie można wywodzić, że z pisma z [...] września 2016 r. wynika, że oferta ta została skierowana wyłącznie przez terenowy oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, albowiem terenowe komórki organizacyjne GDDKiA nie mają samodzielnego bytu prawnego i prowadzą działalność mającą na celu wykonywanie zadań Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, ponadto w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dla Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad we [...] L.M.. Wbrew stanowisku skarżącego, pełnomocnictwo jako dokument zawierający stosowne umocowanie do konkretnego działania, nie stanowi integralnej części złożonej oferty, którego przedstawienie skarżącemu stanowić ma o ważności podjętej na jego podstawie czynności prawnej. Pełnomocnictwo pozostaje bowiem w dokumentach sprawy celem wykazania zakresu umocowania działającego pełnomocnika. Nie ulega zatem wątpliwości, że L.M. była upoważniona do złożenia oferty z [...] września 2016 r. Nadto jak wynika z notatki ze spotkania z [...] października 2016 r. skarżący oświadczył, że złożonej mu oferty nie przyjmuje.
Odnosząc się do kwestii zrealizowania celu wywłaszczenia przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej Sąd wskazuje, że okoliczność ta nie ma wpływu na prawidłowość wydanej decyzji. Celem postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego na podstawie specustawy nie jest samo zrealizowanie inwestycji drogowej, ale przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy. Tym samym zakończenie inwestycji drogowej i oddanie do użytkowania drogi publicznej wybudowanej na nieruchomości objętej niezakończonym postępowaniem wywłaszczeniowym prowadzonym na podstawie przepisów specustawy nie stanowi realizacji celu wywłaszczeniowego i nie jest przesłanką uzasadniającą umorzenie postępowania. Realizacją celu wywłaszczenia będzie dopiero przejście prawa własności i wypłata słusznego odszkodowania. Bezprzedmiotowość postępowania wywłaszczeniowego zaistniałaby wyłącznie w sytuacji, gdyby postępowanie dotyczyło nieruchomości której własność została przeniesiona na Skarb Państwa, a nie samo władanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2013 r. I OSK 1527/12). Należy przy tym zauważyć, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod drogę krajową – autostradę [...] , zaś zgodnie z art. 2a ust. 1 ustawy o drogach drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków, grunty będące drogą publiczną nie mogą stanowić własności osób fizycznych a wyłącznie ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Również z tego względu zachodzi konieczność zakończenia postępowania wywłaszczeniowego i usunięcie sytuacji w której wbrew art. 2a ust. 1 ustawy o drogach osobie fizycznej przysługuje prawo własności nieruchomości zajętej przez drogę krajową. Nie można tez pominąć, że procedowanie w ww sprawie trwało ponad dekadę, gdyż skarżący konsekwentnie negował czynności organów orzekających w sprawie. Decyzja lokalizacyjna zapadła jeszcze w 1998r., a więc przed wejściem w życie specustawy drogowej. Jej celem było unikniecie przez państwo wieloletnich procesów własnościowych uniemożliwiających realizację celu publicznego w postaci drogi publicznej. Gdyby decyzja lokalizacyjna zapadła już w trybie przepisów specustawy – kwestia własności ww gruntu zostałaby rozstrzygnięta z mocy samego prawa.
W dalszej kolejności Sąd zwraca uwagę na fakt, że materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 ust. 1 i 2 specustawy. W myśl art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie zaś z ust. 2 cyt. przepisu wartość nieruchomości ustalają rzeczoznawcy majątkowi o których mowa w ugn. Stosownie do art. 130 ust. 2 ugn dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przybierającej - w myśl art. 156 ust. 1 ugn - formę operatu szacunkowego. Jest to podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 kpa Ta zaś, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać zweryfikowana i oceniona - stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 kpa - przez organ administracji zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Oczywiście przy respektowaniu wymagających wiedzy specjalistycznej wniosków wyprowadzonych w opinii, których samodzielne podważenie przez organ administracji publicznej (a więc podmiot tej wiedzy specjalistycznej pozbawiony) nie jest możliwe. Szczegółowe zasady sporządzania operatu szacunkowego określone są w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555, dalej jako rozporządzenie), gdzie zasady wyceny nieruchomości wywłaszczonych pod drogi publiczne reguluje § 36 rozporządzenia.
Zatem obowiązkiem organów orzekających było przede wszystkim skonfrontowanie opinii z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie jej oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków.
Przechodząc do oceny sporządzonego operatu szacunkowego, zważyć należy, że jak ustalił biegły, przedmiotowa nieruchomość jest położona na obszarze objętym uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z [...] września 1996 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] , gmina [...] i oznaczony symbolem [...] – "Tereny użytków rolnych i leśnych w zachodniej części wsi na północ od drogi [...] . Ustala się dolesienia rolnych enklaw śródleśnych. Na części działki [...] lokalizuje się urządzenia wiejskiej oczyszczalni ścieków. Grunty położone w dolinie [...] . przeznacza się pod trwałe użytki zielone. Dodatkowo z ustalenia dotyczącego komunikacji i infrastruktury technicznej o projektowanym odcinku drogowym autostrady [...] w I klasie technicznej w północnej części wsi rezerwuje się 100 metrowy pas terenu zgodnie z materiałami do wniosku o wskazanie lokalizacji inwestycji". Po przeanalizowaniu rynku dla obecnego przeznaczenia nieruchomości – nieruchomości rolne oraz rynku dla przeznaczenie nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia – nieruchomości drogowe, rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 134 ust. 3 i 4 ugn przyjął, że wartość nieruchomości była wyższa dla nieruchomości drogowych, a zatem wartość nieruchomości dla celów odszkodowania zostanie oszacowana na podstawie cen transakcyjnych z rynku drogowego.
Przewidziana w art. 134 ust. 4 tzw. "zasada korzyści" znajduje swoje uszczegółowienie na gruncie art. 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia. § 36 ust. 3 rozporządzenia (tzw. mała zasada korzyści) stanowi, że w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: (1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni, (2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Zgodnie natomiast z § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się - jeżeli jest to możliwe - przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.
Powyższe oznacza, że § 36 ust. 4 rozporządzenia (i reguła szacowania w nim zawarta - tzw. klasyczna zasada korzyści) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17). W niniejszej sprawie tak nie było, jako że przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod tereny użytków rolnych i leśnych. Jedynie 100 metrowy pas terenu zarezerwowano pod inwestycję drogową.
Organy obu instancji pominęły zatem, że biegły nie uwzględnił podwójnego przeznaczenia nieruchomości i w efekcie nieprawidłowo zastosował § 36 ust. 4 rozporządzenia w stosunku do całej nieruchomości, podczas gdy przepis ten mógł mieć zastosowanie wyłącznie do tej części nieruchomości, którą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczono pod inwestycje drogową. W stosunku do pozostałej części nieruchomości zastosowanie miał § 36 ust. 3 rozporządzenia.
Oceniając powyższe naruszenie prawa Sąd wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa) sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (zakaz reformationis in peius). Naruszenie zakazu reformationis in peius może nastąpić wówczas, gdy zawarte w wyroku oceny i zalecenia mogłyby w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 134). W niniejszej sprawie przyjęcie przez biegłego rynku transakcji drogowych do wyceny przedmiotowej nieruchomości skutkowało ustaleniem jej wartości a w efekcie także odszkodowania na wyższym poziomie, niż gdyby nastąpiło to z uwzględnieniem podwójnego przeznaczenia i przyjęcia do wyceny także rynku transakcji rolnych. W razie uchylenia wyroku z tego powodu musiałby zostać sporządzony kolejny operat szacunkowy, w którym prawidłowo zastosowano by § 36 ust. 3 i 4, na skutek czego doszłoby do ustalenia odszkodowania w niższej wysokości niż wynika z zaskarżonej decyzji. Zważywszy, że skargę w niniejszej sprawie wniósł jedynie beneficjent decyzji odszkodowawczej Sąd uznał, że uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu powyższego naruszenia prawa naruszałoby art. 134 § 2 ppsa.
Sąd nie podziela też pozostałych zarzutów skarżącego podniesionych w stosunku do operatu szacunkowego.
Jak wskazano wyżej, zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, zatem rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przyjął do wyceny stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, tj. [...] marca 1998 r. a nie dzień wydania decyzji zmieniającej. Wbrew twierdzeniom skarżącego w operacie zamieszczone zostały stosowne obliczenia, zaś weryfikacja przeprowadzonych obliczeń, jako wymagająca wiadomości specjalnych nie może być przedmiotem oceny sądu. Brak również jakichkolwiek podstaw, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg wyłączać z kategorii umów rynkowych. Kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne i nie sposób założyć, że umowy dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Jak podkreśla się w orzecznictwie, treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2019 r. I OSK 1852/17).
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 78 § 1 kpa podkreślić należy, że żaden organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tylko nieustalenie okoliczności mających takie znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie. W składanych wnioskach dowodowych skarżący wnosił o zwrócenie się do różnych instytucji o nadesłanie dokumentów dotyczących zbioru przyjętych przez biegłego do wyceny nieruchomości podobnych. Należy jednak zauważyć, że jakkolwiek rzeczoznawca majątkowy ma obowiązek zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących, to jednak samej kwalifikacji nieruchomości podobnych, doboru cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości oraz doboru współczynników korygujących dokonuje biegły rzeczoznawca. Jeżeli organy nie dostrzegły w tym zakresie żadnych uchybień wymagających dodatkowego wyjaśnienia, to nie były zobowiązane do weryfikacji ustaleń poczynionych przez rzeczoznawcę. Sąd także nie dostrzega w tym zakresie żadnych uchybień wymagających dodatkowego wyjaśnienia.
Skarżący podniósł w skardze, że w przyznanym odszkodowaniu nie uwzględniono należności za bezumowne korzystanie z nieruchomości przez okres 13 lat i 5 miesięcy. Zarzut ten jest nieuzasadniony, jako że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, tj. w niniejszej sprawie 31 marca 2020 r. Przepisu specustawy ani ugn nie przewidują uwzględniania w kwocie odszkodowania jakichkolwiek dodatkowych należności wynikających z bezumownego korzystania z zajętej uprzednio nieruchomości. Jedynie na marginesie należy zauważyć, że uwagi na treść z art. 18 ust. 1 specustawy w niniejszej sprawie, gdzie decyzja lokalizacyjna została wydana w 1998 r. odszkodowanie jest ustalone według wartości rynkowej nieruchomości na 31 marca 2020 r., a zatem w kwocie odszkodowania zawarta została dwudziestotrzyletnia aprecjacja wartości wywłaszczonej nieruchomości.
Należy zdecydowanie podkreślić, że w niniejszej sprawie odszkodowanie zostało zawyżone, gdyż organ zastosował § 36 ust. 4 rozporządzenia dla znacznej części nieruchomości zamiast § 36 ust. 3, a ponadto wyceny dokonano wg stawek transakcyjnych z 2019 r. podczas gdy ceny w 1998 r. pozostawały na oczywiście niższym poziomie. Wskazują na to kolejne wydawane w sprawie decyzje odszkodowawcze. Wynika z nich niezbicie, że każdorazowo odszkodowanie ustalane dla skarżącego było wyższe. Oznacza to, że roszczenia i zarzuty skarżącego pozostają całkowicie nieuzasadnione. Uzyskanie odszkodowania w wysokości ok [...] zł za
[...] ha gruntów rolnych pozostaje na wyabstrahowanym poziomie także jak na drugą dekadę XXI wieku i niewątpliwie nie można zarzucić, iż posiada ono cechy odszkodowania niesłusznego.
Nieprawidłowe jest również stanowisko skarżącego, że wysokość odszkodowania powinna uwzględniać odsetki należne za okres 13 lat i 5 miesięcy. Organ II instancji trafnie wskazał, że warunkiem powstania prawa do odsetek jest opóźnienie w spełnieniu wymagalnego świadczenia. Zgodnie z art. 132 ust. 1a ugn w niniejszej sprawie zapłata odszkodowania następuje w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, dopiero po upływie tego terminu po stronie skarżącego powstanie prawo do naliczenia odsetek od odszkodowania.
Podsumowując, zarzuty skarżącego nie zasługują na podzielenie. Sąd nie będąc związany zarzutami skargi dostrzegł w sprawie inne naruszenie prawa, jednak z uwagi na treść art. 134 § 2 ppsa powyższe naruszenie nie daje podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).