I SA/Wa 1947/22

I SA/Wa 1947/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Fyda-Kawula
Bożena Marciniak /przewodniczący/
Przemysław Żmich /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 25  ust. 5
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), asesor WSA Anna Fyda-Kawula, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. Wietrak na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 maja 2022 r. nr KOA/1863/Sr/22 w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 2 marca 2022 r., nr 8\N\2022; 2. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2022 r. nr KOA/4778/Sr/21; 3. stwierdza nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 8 października 2021 r. nr 104\N\2021; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej A. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzja z 26 maja 2022 r. nr KOA/1863/Sr/22, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta P. z 2 marca 2022 r. nr 8/N/2022 i orzekło o uznaniu kwoty wypłaconego świadczenia pielęgnacyjnego na syna B. W. w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. w wysokości [...] zł za świadczenie nienależnie pobrane oraz zobowiązało A. W. do zwrotu kwoty [...] zł nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podało, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej z tytułu rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowania zatrudnienia) pozostającej w ścisłym i bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania stałej lub długoterminowej opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Tymczasem A. W. od stycznia 2021 r. nie spełnia przesłanek do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615) – dalej zwanej "ustawą" (o czym była prawidłowo pouczona), ponieważ od stycznia 2021 r. nie mieszka wraz z synami i mężem i nie sprawuje faktycznej i koniecznej, a także długoterminowej opieki nad niepełnosprawnym i niezdolnym do samodzielnej egzystencji synem B. W. w wymiarze uniemożliwiającym wykonywanie pracy zarobkowej.
Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 maja 2022 r. A. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: I. art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez uchylenie decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., gdy organem I instancji właściwym jest Prezydent Miasta P., z upoważnienia którego działał Dyrektor MOPS w P.; II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 17 ust. 1 ustawy poprzez błędne uznanie, że A. W. pobrała świadczenie pielęgnacyjne, skoro przez kolejne 3 miesiące, każdego dnia opiekowała się synem od rana do wieczora; 2) art. 30 ust. 1 ustawy poprzez błędne uznanie, że A. W. pobrała świadczenie pielęgnacyjne na syna B. W. w sposób nienależny w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 marca 2021 r., skoro A. W. do końca marca 2021 r. sprawowała codzienną, bieżącą opiekę nad synem; 3) art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez błędne uznanie, że A. W. została pouczona w sposób jasny o konieczności poinformowania organu o każdej zmianie sytuacji mającej wpływ na prawo do tego świadczenia, podczas gdy skarżąca otrzymała jedynie zestaw pouczeń, którego nikt jej nie wyjaśnił; III. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym odmówienie wiarygodności wyjaśnieniom złożonym przez A. W., brak pogłębionej analizy w zakresie terminu zaprzestania sprawowania opieki przez skarżącą nad synem B. W., a także terminu wyprowadzki z granic administracyjnych Miasta P.; 2) art. 9 kpa poprzez brak należytego i wyczerpującego pouczenia A. W., co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego i obowiązków związanych ze zmianą stanu faktycznego; 3) art. 77 § 1 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, pominięcie treści wyjaśnień skarżącej w zakresie, w jakim twierdziła ona, iż opiekowała się synem, co wykluczało możliwość zmiany sytuacji rodzinnej, która by miała wpływ na prawo do uprzednio przyznanych świadczeń; 4) art. 80 kpa poprzez niedokonanie oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy udowodniono okoliczność braku opieki nad synem B. W. w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 marca 2021 r. przez skarżącą. Wobec powyższych zarzutów A. W. wniosła o: I. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; II. uchylenie decyzji organu l instancji; III. rozpoznanie sprawy na rozprawie; IV. zasądzenie skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga była uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa" wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 1), bądź czy nie zachodzi jedna z przesłanek określonych w art. 156 kpa, powodująca konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu (pkt 2).
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy administracyjnej i wedle stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu.
Oznacza to, że sąd administracyjny nie działa z urzędu, lecz związany jest granicami zaskarżenia aktu wskazanymi przez skarżącego w skardze.
Sąd administracyjny nie jest natomiast związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł, że decyzja Prezydenta Miasta P. z 2 marca 2022 r. orzekająca o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, tj. świadczenia pielęgnacyjnego za okres od listopada 2020 r. do czerwca 2021 r. została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa.
Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 19 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy obowiązkiem organu administracji publicznej, a więc także organu właściwego (art. 3 pkt 11 ustawy) prowadzącego postępowanie o ustalenie i zwrot nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego jest przestrzeganie z urzędu, na każdym etapie postępowania, swojej właściwości miejscowej.
Uszło uwadze orzekających w sprawie organów, że 13 lipca 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie niektórych ustaw związanych ze świadczeniami na rzecz rodziny (Dz.U. z 2021 r. poz. 1162) – dalej zwana "ustawą zmieniającą". Na mocy art. 3 pkt 8 ustawy zmieniającej do art. 25 ustawy dodano m.in. ust. 5. Zgodnie z art. 25 ust. 5 ustawy, w brzmieniu obowiązującym od 13 lipca 2021 r., w przypadku powzięcia informacji o zmianie miejsca zamieszkania osoby, której przyznano świadczenia rodzinne, dotychczasowy organ właściwy przekazuje wydaną decyzję wraz z aktami sprawy organowi właściwemu ze względu na nowe miejsce zamieszkania w celu jej dalszej realizacji. Organ właściwy ze względu na nowe miejsce zamieszkania realizuje otrzymaną decyzję bez konieczności wydawania kolejnej decyzji oraz jest właściwy do jej uchylenia, zmiany oraz do ustalania i dochodzenia świadczeń nienależnie pobranych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stanowią inaczej, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.
Nowe rozwiązanie proceduralne wskazuje zatem, że jeżeli osoba ubiegająca się o dane świadczenie rodzinne, już po wydaniu decyzji przyznającej to świadczenie (której to decyzji i wypłacanego na jej podstawie świadczenia była adresatem), zmieniła miejsce zamieszkania, wówczas organ dotychczas właściwy do przyznania i wypłaty świadczenia traci swą właściwość miejscową. W takim przypadku organem właściwym miejscowo staje się organ właściwy, ze względu na nowe miejsce zamieszkania tej osoby. Ten ostatni organ prowadzi kolejne postępowania administracyjne i podejmuje decyzje m.in. co do ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (por. postanowienie NSA z 10 marca 2022 r. sygn. akt I OW 185/21).
Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta P. decyzją z 2 czerwca 2016 r. nr 752/2016 przyznał na wniosek A. W. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem B. W. Wówczas to A. W. zamieszkiwała w P. przy ul. [...].
6 lipca 2021 r. Prezydent Miasta P. otrzymał z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. informację, że A. W. od stycznia 2021 r. zamieszkuje na terenie Gminy L. pod adresem: [...] przy ul. [...]. A. W. na terenie Gminy L. zamieszkiwała także w dacie wydania zaskarżonej decyzji z tym, że pod innym adresem: [...], ul. [...]. Pod tym ostatnim adresem A. W. zamieszkiwała także w dacie wniesienia niniejszej skargi. Fakt zamieszkiwania A. W. na terenie Gminy L. od stycznia 2021 r. potwierdził także pełnomocnik skarżącej na rozprawie. Ta okoliczność nie jest w niniejszej sprawie sporna.
Tymczasem mimo zmiany przez A. W. miejsca zamieszkania i zamieszkiwania na terenie innej gminy Prezydent Miasta P. decyzją z 2 marca 2022 r.: 1) ustalił, że A. W. zostało wypłacone świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 15.486 zł z tytułu opieki nad synem B. W. w okresie od listopada 2020 r. do czerwca 2021 r. jako nienależnie pobrane świadczenie w rozumieniu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy; 2) orzekł o obowiązku zwrotu ustalonego w pkt 1 nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami za opóźnienie.
Wymaga podkreślenia to, że sam Prezydent Miasta P. w uzasadnieniu decyzji wskazał, że z chwilą zmiany miejsca zamieszkania A. W. przestał być organem właściwym do realizacji przyznanych wnioskodawczyni świadczeń.
W tej sytuacji Sąd uznał, że Prezydent Miasta P., działając jako organ niewłaściwy miejscowo, w rozumieniu art. 19 kpa i art. 25 ust. 5 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy, wydał decyzję obarczoną wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.
Skoro Kolegium wydając decyzję z 26 maja 2022 r. orzekło w niniejszej sprawie kasatoryjno-merytorycznie, i nie dostrzegło, że decyzja organu I instancji została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, to Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. z rażącym naruszeniem prawa - art. 138 § 1 pkt 2 kpa.
Oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, a także skutki jakie wywołuje zaskarżona decyzja są nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządnego państwa. Obywatel nie może bowiem być obciążony obowiązkiem finansowym, jeżeli obowiązek ten wynika z decyzji organu, który nie miał zdolności prawnej do prowadzenia postępowania administracyjnego i podjęcia decyzji rozstrzygającej w sferze materialnoprawnej strony postępowania. Konsekwencją wskazanej wyżej kwalifikowanej wadliwości decyzji jest brak zawiązania się pomiędzy organem, a stroną postępowania stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego tą decyzją (decyzją organu odwoławczego).
Stwierdzenie przez Sąd, że opisane wyżej decyzje zostały wydane z kwalifikowanym naruszeniem prawa uniemożliwiało dokonanie oceny ich merytorycznej zgodności z prawem.
Sąd nie znalazł przy tym podstaw do zastosowania art. 145a § 1 ppsa. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu.
Zdaniem Sądu okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniały zastosowania tego przepisu. Sąd administracyjny nie może bowiem podjąć za organ właściwy miejscowo decyzji co do samego wszczęcia postępowania o ustalenie i zwrot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.
Sąd mając na uwadze art. 135 ppsa uznał za niezbędne do końcowego załatwienia sprawy stwierdzenie nieważności kwalifikowanie wadliwych decyzji SKO w Warszawie z 19 stycznia 2022 r. (rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. art. 138 § 2 kpa) i decyzji Prezydenta Miasta P. z 8 października 2021 r. (wydanej w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Akty te zostały bowiem podjęte w granicach tej samej sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga. Konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wszystkich wydanych w niniejszej sprawie administracyjnej decyzji uzasadnia pierwotny brak po stronie Prezydenta Miasta P. właściwości (miejscowej) do prowadzenia w tej sprawie postępowania administracyjnego i wydania decyzji kończącej to postępowanie, co do jej istoty.
Od 13 lipca 2021 r. dla A. W. (jako osoby, która otrzymała świadczenie pielęgnacyjne) właściwym miejscowo organem, w rozumieniu art. 25 ust. 5 w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 20 ust. 2 ustawy, do prowadzenia postępowania o ustalenie i zwrot nienależnie pobranego świadczenia i wydania w tej sprawie decyzji był Wójt Gminy L.
Wobec tego po uprawomocnieniu się wyroku wydanego w niniejszej sprawie Prezydent Miasta P. winien umorzyć, w oparciu o art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy, jako bezprzedmiotowe, wszczęte z urzędu postępowania o ustalenie i zwrot nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego.
W zakresie wszczęcia tego rodzaju postępowania i wydania decyzji kończącej to postępowanie właściwy jest bowiem organ wykonawczy gminy nowego miejsca zamieszkania skarżącej.
Mając powyższe na względzie - i nie dostrzegając przeszkód z art. 156 § 2 kpa do stwierdzenia nieważności wymienionych wyżej decyzji - Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ppsa oraz art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).