I SA/Wa 1938/23

I SA/Wa 1938/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Jolanta Dargas
Magdalena Durzyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art 61apar1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 lipca 2023 r. nr DAP-WN.727.24.2023/WWP w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem DAP-WN.727.24.2023/WWP z dnia 21 lipca 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 144 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa) (j.t. Dz. U. z 2023r. poz. 775 ze zm.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. znak: DAP-WPK.727.1.35.2023/MSte odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 26 stycznia 1993 r. znak: PK.I/7252/03/3159/92, dotyczącej nabycia przez Miasto [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], ark. [...], jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], zgodnie z sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].
W uzasadnieniu organ podał, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 kpa. W jego świetle, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podał następnie, że stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych są Skarb Państwa jako właściciel mienia i właściwa gmina, która mienie to przejmuje. Poza tym stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Wg organu tylko taki podmiot będzie obok Skarbu Państwa i gminy stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej.
Odnośnie do wniosku minister podał, że dla działki nr [...] z obrębu [...], ark. [...], prowadzona jest w Sądzie Rejonowym [...] w P. księga wieczysta Nr [...], która została założona w dniu 24 maja 1993r. dla nieruchomości, którą przeniesiono po zamknięciu księgi [...]. Dawnym właścicielem tej nieruchomości był A. D., poprzednik prawny skarżącej, jednak w ww. księdze [...] jako ostatni właściciel nieruchomości ujawniony został w dniu 23 sierpnia 1962r. Skarb Państwa - na podstawie wniosku złożonego dnia 20 sierpnia 1962r. i zaświadczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa [...] z ww. zaświadczeniem nieruchomość oznaczona w księgach wieczystych Sądu Powiatowego dla [...] jako [...] jest przeznaczona na cele reformy rolnej w myśl przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Minister wyjaśnił, że domniemanie wynikające z ksiąg wieczystych jest wzruszalne, a jego obalenie wymaga przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (w oparciu o art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy (powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy w postępowaniu o zasiedzenie). Zaznaczył, że jest to zagadnienie prawa cywilnego i jest zastrzeżone wyłącznie dla właściwości sądu powszechnego i nie daje organom administracji publicznej jakiejkolwiek ingerencji w treść wpisów. W konsekwencji minister przyjął, że skarżąca A. W. zarówno w chwili złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia 26 stycznia 1993r., jak również w chwili złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - nie udokumentowała tytułu własności do nieruchomości objętej tą decyzją komunalizacyjną na dzień 27 maja 1990 r.
Dokonane ustalenia wskazują wg organu, że w dacie 27 maja 1990 r. to Skarb Państwa wpisany był w księdze wieczystej prowadzonej dla skomunalizowanej nieruchomości i zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Skutkowało to odmową wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do ww nieruchomości.
W skardze na ww ostanowienie skarżąca zarzuciła organowi:
I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż interes prawny wnioskodawczyni we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej może zostać stwierdzony jedynie poprzez przedłożenie dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości według stanu na dzień 27 maja 1990 roku;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. przepisu art. 61a § 1 kpa przez jego błędne zastosowanie, skutkujące odmową wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 26 stycznia 1993 r. znak: PK.I/7252/03/3159/92, stwierdzającej nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], ark. [...], jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną cześć wyżej wymienionej decyzji, podczas gdy żadna z ustawowych przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania nie zaistniała w niniejszej sprawie;
2. naruszenie art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię, polegające na przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do istnienia bądź nieistnienia interesu prawnego skarżącej, w zakresie wykraczającym poza badanie zaistnienia przesłanek odmowy wszczęcia postępowania z art. 61a § 1 kpa, podczas gdy prawidłowo organ powinien był uznać, iż z uwagi na powoływanie się przez skarżącą na własny interes prawny, ustalenie zasadności jej żądania może nastąpić wyłącznie po rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego, w tym po przeprowadzeniu dowodów z dokumentów dołączonych do wniosku, co mogło nastąpić tylko i wyłącznie po wszczęciu postępowania, w ramach postępowania wyjaśniającego, a co zarazem wykluczało zastosowanie przez organ przepisu art. 61a § 1 kpa;
3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez błędne zastosowanie, polegające na wydaniu postanowienia utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, zamiast postanowienia uchylającego rozstrzygniecie organu I instancji w całości i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Mając na względzie powyższe okoliczności skarżąca wniosła: na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchylenie w całości zarówno postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 lipca 2023 roku (znak: DAP-WN.727.24.2023/WWP), jak i poprzedzającego go postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. (znak: DAP-WPK.727.1.35.2023/MSte); (...) na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1-2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ powinien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji powinien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, powinien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa.
W niniejszej sprawie zachodzi pierwsza z opisanych sytuacji. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Niekiedy stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną postępowania. Ów interes prawny może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego.
Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan prawny istniejący w dacie komunalizacji.
Jak wynika z akt, i czego sama skarżąca nie kwestionuje, w dacie następującej z mocy samego prawa komunalizacji (1990) i w dacie orzekania deklaratoryjną decyzją wojewody (1993) – w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa. Organ orzekający o komunalizacji nie naruszył zatem prawa, w szczególności art. 28 kpa, gdyż wpisem w księdze wieczystej był związany na zasadzie domniemania wynikającego z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można organowi administracji zarzucić rażącego naruszenia prawa w sytuacji gdy orzekał będąc związany treścią wpisu w księdze wieczystej. Naruszenie prawa mające charakter rażący musi być oczywiste w dacie orzekania przez organ, a nie wygenerowane kilka lat później (por. wyrok NSA z 2019-04-29, I OSK 3703/18, Lex nr 2677671). Wszelkie spory dotyczące ochrony własności i innych praw rzeczowych, jak i ochrona posiadania zostały w istocie wyłączone z postępowania komunalizacyjnego, nie powinny być zatem przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym, o czym w istocie przesądził ustawodawca w art. 19 ustawy. Jak zasadnie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, roszczenia takie mają charakter cywilnoprawny i mogą być dochodzone przed sądem powszechnym.
W kontrolowanej sprawie organ zasadnie zanegował zatem interes prawny skarżącej. Nie wykazała ona prawa własności ww nieruchomości w dacie komunalizacji a tylko ten moment jest istotny z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Skarżąca nie wykazała się prawem własności ani w dacie komunalizacji (1990) ani też później. Prawidłowo zatem organ zanegował prawo skarżącej do skutecznego zainicjowania postępowania nadzorczego, co skutkowało zastosowaniem art. 61a §1 kpa. W konsekwencji nie można też zarzucić ministrowi naruszenia art. 28 kpa.
W ocenie Sądu nie doszło też do naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa w zw. z art. 61a §1 kpa. Organ nie prowadził postępowania dowodowego w tej sprawie a jedynie oceniał, na podstawie przedstawionych mu dokumentów, czy skarżąca legitymuje się interesem prawnym, a więc czy można przypisać jej status strony postępowania. Na etapie inicjowania postępowania nadzorczego wykazanie interesu prawnego leży zaś po stronie skarżącej, nie można wobec tego postawić organowi zarzutu, że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Bez wpływu na wynik sprawy pozostają zarzuty dotyczące zakresu i charakteru postępowania wyjaśniającego na etapie wstępnego badania wniosku w kontekście możliwości zastosowania art. 61a § 1 kpa – w miejsce wszczęcia postępowania i jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 kpa z tego samego powodu co przy art. 61a § 1 kpa – a więc z powodu braku przymiotu strony. Ten zarzut byłby zasadny gdyby strona skarżąca zarzuciła konkretne uchybienie procesowe ministra wskazujące na zaniechanie organu, które wg niej miało miejsce a organ powinien podjąć określone kroki z urzędu w toku prawidłowo wszczętego postępowania nadzorczego. Skarga nie zawiera jednak tego typu zarzutów a odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego w powodu niewykazania interesu prawnego po stronie wnioskodawcy jest powszechnie przyjęta. Stąd zarzuty co do tego, że sprawdzenie przymiotu strony u wnioskodawczyni powinno nastąpić dopiero w postępowaniu rozpoznawczym – nie znajdują uzasadnienia.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.