I SA/Wa 1933/23

I SA/Wa 1933/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-12-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący/
Elżbieta Lenart
Monika Sawa /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Sygn. powiązane
I OSK 881/24 - Wyrok NSA z 2026-02-18
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2  ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi S. K., L. H., W. N., T. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr DNI.gn.625.58.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 30 sierpnia 2023 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister/organ) po rozpatrzeniu odwołania S. K., L. H., T. D. i W. N. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 3 kwietnia 2023 r. znakWS-III.7515.2,97,2019.MG stwierdzającą umorzenie postępowania z mocy prawa.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. orzeczeniem z dnia 15 września 1951 r. znak [...] przejęło na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w gromadzie [...] (gm. [...], pow. [...], woj. [...]), w tym nieruchomości należące do T. K. (poz. 14 orzeczenia).
Wnioskiem z dnia 28 maja 2019 r. S. K. (będący spadkobiercą T. K.- postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt [...]), wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 15 września 1951 r., w części dotyczącej nieruchomości T. K. (poz. 14 orzeczenia). Następnie do postępowania przyłączyli się inni spadkobiercy T. K.: L. H., T. D. i W. N. (pismo z dnia 12 listopada 2020 r.).
Decyzją z dnia 3 kwietnia 2023 r. znak WS-III.7515.2.97.2019.MG Wojewoda [...] stwierdził, że z dniem 16 września 2021 r. postępowanie administracyjne z wniosku S. K., L. H., T. D. i W. N. o stwierdzenie nieważności części orzeczenia z dnia 15 września 1951 r., zostało umorzone z mocy prawa.
Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] złożyli S. K., L. H., T. D. i W. N. wskazując, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego jest sprzeczny z art. 2, art. 21, art. 64 i art.
77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - ponieważ narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę ochrony własności, prawo dziedziczenia własności i prawo do wynagrodzenia szkody oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175), zmienionej Protokołem nr 11 do tej Konwencji, dotyczącym przekształcenia mechanizmu kontrolnego ustanowionego przez Konwencję, z dnia 11 maja 1994 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 147, poz. 962) - ponieważ narusza zasadę ochrony własności.
Minister po rozpoznaniu odwołania i po dokonaniu analizy akt sprawy wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491).
Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się
z mocy prawa. Zgodnie z art. 104 § 1 Kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Wystąpienie przyczyny umorzenia postępowania z mocy samego prawa powinno
zatem znaleźć odzwierciedlenie w formalnej czynności decyzyjnej organu, jaką jest decyzja administracyjna. Przemawiają za tym także: wzgląd na pewność obrotu prawnego (władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji jednoznacznie przesądza o losie
i wyniku postępowania) oraz zapewnienie możliwości realizacji prawa do sądu
(poprzez kontrolę zajścia przesłanek umorzenia w postępowaniu przed sądem.
Zdaniem Ministra analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że postępowanie w sprawie objętej odwołaniem należy do kategorii spraw, do których odnosi się ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. Minister podał, że z orzeczenia PPRN w G. z dnia 15 września 1951 r. wynika, że miało ono zostać podane do wiadomości przez wyłożenie do publicznego wglądu w Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G., w Prezydium Gminnej Rady Narodowej w U. oraz u sołtysa gromady [...] w ciągu 7 dni od dnia powiadomienia zainteresowanych o terminie wyłożenia przez ogłoszenie na tablicy urzędowej w PPRN w G., PGRN w U. oraz przez publiczne ogłoszenie w gromadzie. W orzeczeniu czytamy, że w ciągu 14 dni od dnia następnego po ukończeniu terminu wyłożenia orzeczenia do wglądu służyło stronom prawo wniesienia odwołania do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. za pośrednictwem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G.
Minister podał, że wśród zachowanych akt archiwalnych brak jest dokumentacji potwierdzającej w jakim okresie orzeczenie PPRN w G. z dnia 15 września
1951 r. było podane do publicznego wglądu oraz kiedy było publicznie ogłoszone w gromadzie. Zdaniem Ministra pomimo tego, że nie udało się odnaleźć dokumentu potwierdzającego ogłoszenie orzeczenia, to równocześnie nie można zanegować
faktu takiego ogłoszenia. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje bowiem, że ogłoszenie to musiało być doręczone (ogłoszone). Otóż decyzją z dnia 9 lipca 1969 r. znak [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. uchyliło orzeczenie PPRN w G. z dnia 15 września 1951 r. znak [...] w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od kilku ówczesnych właścicieli, którzy w latach 1956/57 powrócili do wsi [...] i na podstawie decyzji tymczasowych objęli w użytkowanie grunty i zabudowania będące ich własnością przed przejęciem na Skarb Państwa. Z sygnatury decyzji PPRN w G. z dnia 9 lipca 1969 r. wynika, że postępowanie zostało wszczęte w 1957 r. Z tego wynika, że wówczas osoby, których dotyczyła decyzja musiały się zapoznać z jej treścią. Z lektury tej decyzji wynika, że wymienione w niej osoby objęły w użytkowanie grunty na podstawie decyzji tymczasowych do dnia 5 kwietnia 1958 r. Uwzględniając zatem całokształt okoliczności sprawy Minister uznał, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia PPRN w G. z dnia 15 września 1951 r. nastąpiło najpóźniej 5 kwietnia 1958 r.
Zdaniem Ministra ustalając datę wszczęcia postępowania, należy mieć na uwadze art. 61 § 3 Kpa, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek z dnia 28 maja 2019 r. inicjujący postępowanie w sprawie, wpłynął do Wojewody [...] w
dniu 5 czerwca 2019 r. (por. prezentatę wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać
za dzień wszczęcia postępowania. Minister uznał, że skoro wszczęcie postępowania
w sprawie stwierdzenia nieważności części orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 15 września 1951 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia tego orzeczenia, to oznacza, że postępowanie to podpada pod przepis art.
2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., a więc z dniem 16 września 2021 r. zostało umorzone z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji.
Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu (że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jest sprzeczny przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (ponieważ narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę ochrony własności, prawo dziedziczenia własności i prawo do wynagrodzenia szkody), jak również art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (ponieważ narusza zasadę ochrony własności), Minister wskazał, że nie
może mieć on wpływu na rozstrzygnięcie. Kwestionowany przez odwołujących przepis (tj. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.) jest bowiem obowiązującym przepisem prawa. Minister, jako organ administracji publicznej, ma zaś bezwzględny obowiązek działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 Kpa). Minister nie został wyposażony w kompetencję do dokonywania samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rangi podstawowej i kwestionowania ich ważności. Wobec tego nie może w sposób wybiórczy uznawać,
czy zastosuje czy też nie, przepis prawa obowiązujący w chwili dokonywania
czynności.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Warszawie wnieśli S. K., L. H., T. D. i W. N. (skarżący) zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucili:
1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 21 i ar. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżących z dnia 05 czerwca 2019 r. w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia
2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która to
norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art.
21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej,
2. naruszenie art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez
błędne ustalenie, iż od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 15 września 1951 r., znak: [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w gromadzie [...], upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w R., który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej a w szczególności opierać daty doręczenie orzeczenia na orzeczeniu wydanym w okresie późniejszym przez zupełnie inny organ i w odniesieniu do innych osób.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w całości, zasądzenie na rzecz skarżących od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania według norm przepisanych,
w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika reprezentującego skarżących oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga nie ma uzasadnionych podstaw.
Sąd w obecnym składzie podtrzymuje wyrażone w orzecznictwie tutejszego Sądu stanowisko dotyczące stosowania ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy
- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która weszła
w życie 16 września 2021 r.. Ustawa ta w art. 1 zmieniła treść art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści
lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do
omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu,
a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się
w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość
stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz
obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz
z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji
z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub
ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.
Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy,
koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie
nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego
postępowania nadzorczego. Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne.
Potwierdzeniem tej tezy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019r.
SK 21/17 badający zgodność z Konstytucją art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (D.U. 2014, poz. 700). Odnosząc się do art. 158 § 2 k.p.a. Trybunał jasno wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na tym przepisie bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, zdaniem Trybunału, że przepisy wykluczające to postępowanie
wykluczają również wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. W wyroku tym przypomniano, że "nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (wyrok TK z 22 lutego 2000 r, sygn. akt SK 13/98, OTK ZU
nr 1/2000). Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, wskazując jednocześnie na
rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (wyrok TK z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). Z wyroku tego wynika zatem, że warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest uprzednie stwierdzenie istnienia przesłanek nieważnościowych, a więc uprzednie wszczęcie i zakończenie postępowania nieważnościowego. Upływ czasu, jako przesłanka negatywna, uniemożliwia taką ocenę.
Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna, mocniejsza, zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi tu o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego.
Istotnie w wyroku tym, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji R.P. Wskazał, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną a takie rozstrzygnięcie nie usuwa z obrotu prawa decyzji (tak jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności) ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej na podstawie art. 4171 k.c.
Przedmiotem jednak kontroli Trybunału była norma, która stanowiła, że "nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat".
Natomiast na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą która stanowi,
w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Mamy zatem do czynienia
z zupełnie inną normą niż ta która była przedmiotem kontroli konstytucyjnej Trybunału Konstytucyjnego w tamtej sprawie. Nie można zatem automatycznie, jak to czynią strony, także w innych sprawach tego samego rodzaju, przekładać rozstrzygnięcia
tego wyroku na stan prawny wykreowany normą ustawy zmienianej.
Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby
konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK
ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście były służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem
o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w
sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią
skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym
jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku T.K. P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Sumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku T.K. P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych.
Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że umorzenie postępowania w tej sprawie skutkuje naruszeniem art. 2, 77 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P.
W tej sprawie kwestionowane orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. zostało wydane 15 września 1951 r. Z orzeczenia tego wynika (pkt. IV), że miało ono zostać podane do wiadomości przez wyłożenie do publicznego wglądu w Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G., w Prezydium Gminnej Rady Narodowej w U. oraz u sołtysa gromady [...] w ciągu 7 dni od dnia powiadomienia zainteresowanych o terminie wyłożenia przez ogłoszenie na tablicy urzędowej w PPRN w G., PGRN w U. oraz przez publiczne ogłoszenie w gromadzie. W orzeczeniu czytamy, że w ciągu 14 dni od dnia następnego po ukończeniu terminu wyłożenia orzeczenia do wglądu służyło stronom prawo wniesienia odwołania do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. za pośrednictwem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. Brak jest jednak dokumentacji wskazującej w jakim okresie orzeczenie to było podane do publicznego wglądu oraz kiedy było publicznie ogłoszone w gromadzie. Brak jest w aktach dokumentu potwierdzającego wyłożenia orzeczenia we wskazany w jego treści sposób, niemniej zgromadzony materiał dowodowy wskazuje pośrednio, że orzeczenie to zostało we wskazanym trybie ogłoszone i stało się ostateczne. Jak słusznie wskazał organ, o tym, że orzeczenie PPRN w G. z dnia 15 września 1951 r. zostało wykonane wskazuje pośrednio fakt, że decyzją z dnia 9 lipca 1969 r. znak [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. uchyliło orzeczenie PPRN w G. z dnia 15 września 1951 r. znak [...] w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od kilku ówczesnych właścicieli, którzy w latach 1956/57 powrócili do wsi [...] i na podstawie decyzji tymczasowych objęli w użytkowanie grunty i zabudowania będące ich własnością przed przejęciem na Skarb Państwa. Z sygnatury decyzji PPRN w G. z dnia 9
lipca 1969 r. wynika, że postępowanie zostało wszczęte w 1957 r. Z tego wynika, że wówczas osoby, których dotyczyła decyzja musiały się zapoznać z jej treścią. Z lektury tej decyzji wynika, że wymienione w niej osoby objęły w użytkowanie grunty na podstawie decyzji tymczasowych do dnia 5 kwietnia 1958 r. Minister zatem zasadnie uznał, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia PPRN w G. z dnia 15 września 1951 r. nastąpiło najpóźniej 5 kwietnia 1958 r.
Organ zasadnie uznał także, że skoro omawiane orzeczenie PPRN w G. zostało ogłoszone, zaś wniosek z dnia 5 czerwca 2019 r. o stwierdzenie nieważności
tego orzeczenia nie doprowadził do zakończenia postępowania przed dniem 16 września 2021 r., to oznacza, że ziściły się przesłanki do umorzenia z mocy prawa postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 sierpnia 2021 r.
Co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów.
Twierdzenie obecnie, że skarżący nie mieli prawa przypuszczać że w trakcie postępowania nastąpi zmiana przepisów prawa nie da się w takiej sytuacji obronić.
Nie ma bowiem racjonalnego wytłumaczenia powodów dla których właściciele (lub ich następcy prawni), którym odebrano własność czekali ponad 50 lat żeby wzruszyć przedmiotowe orzeczenie. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli ale i oczywiście organów, których obowiązkiem jest działanie
zgodnie z prawem.
Prawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego, choć ze znacznym, bo 6 letnim opóźnieniem i trudno mu z tego czynić jakikolwiek zarzut. Z kolei jak zasadnie wskazuje organ skarżącemu w toku rozpoznawania sprawy przysługiwały środki prawne w celu ponaglenia organu do wydania decyzji – m.in. skarga na bezczynność
czy przewlekłość.
Z kolei powoływana często w tych sprawach zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi
do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie
wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z
30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).
Nie jest przy tym rzeczą organów i sądu analiza procedury uchwalania aktu normatywnego. Od tego jest Trybunał Konstytucyjny. Jak wskazano kwestia długości trwania postępowania przed organami mogła być przedmiotem skargi na bezczynność czy przewlekłość a długość postępowania nie ma wpływ na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się natomiast to wyrażonego w art. 8 Konstytucji zasady bezpośredniego jej stosowania, podzielając poglądy, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, że będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania, w tym wypadku Sąd nie widzi podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 w zakresie w jakim umarza się z
mocy prawa postępowania w toku. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała
na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego
wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13. Trybunał wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość
stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie T.K. ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania
regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic
dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli
od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc).
Sąd w tym składzie, w nawiązaniu do wyroku T.K. P 46/13, jest zdania i podziela wyrażone przez inne składy stanowisko, że brak do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej a przede wszystkim chaos prawny. Taki stan nie służył ani pewności prawa ani jego stabilności.
Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a. Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji (por. m.in. wyrok w sprawie
I SA/Wa 555/22, I SA/Wa 687/22, I SA/Wa 808/22).
Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.