I SA/WA 1928/21

I SA/Wa 1928/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Fyda-Kawula
Łukasz Trochym /sprawozdawca/
Przemysław Żmich /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 573/23 - Wyrok NSA z 2025-12-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) asesor WSA Anna Fyda – Kawula po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora delegowanego do Prokuratury Regionalnej w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 lipca 2021 r. nr KOC/2539/Go/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 6 lipca 2021 r., nr KOC/2539/Go/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium/organ"), po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Warszawie (dalej jako "Prokurator") o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z 14 kwietnia 2021 r., nr KOC/5181/Go/17, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej również jako "Prezydent") Nr 418/GK/DW/2011 z 29 września 2011 r., zmieniającej ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr 149/99 z 8 września 1999 r. w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego jako działka nr ew. [...], obr. [...], położonego przy ul. [...][...] w [...], na rzecz G. S. w udziale wynoszącym 1/3 części, A. F. w udziale wynoszącym 1/3 części i R. S. w udziale wynoszącym 1/3 części – utrzymało w mocy własną decyzję z 14 kwietnia 2021 r.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Objęcie spornej nieruchomości działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50 poz. 279, dalej jako "dekret") przez gminę nastąpiło 19 kwietnia 1948 r., tj. w dacie zamieszczenia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy. H. S. i R. L. (spadkobierczynie dawnych współwłaścicieli nieruchomości) 18 października 1948 r. złożyły wniosek o przyznanie prawa własności czasowej gruntu z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (art. 7 ust. 1 dekretu).
Orzeczeniem administracyjnym nr GM/TW/21100/51 z 24 września 1951 r. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy odmówiło W. N. i M. S. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...][...], ozn. nr hip [...], stwierdzając, że budynki tam się znajdujące przeszły na własność Skarbu Państwa.
Na mocy aktu notarialnego z 25 marca 1954 r. Rep nr 1509/54 H. S. i C. M. (d. R. L.) sprzedały E. S. całość odziedziczonych po W. N. udziałów odpowiadających łącznie połowie nieruchomości nr hip. [...], z zachowaniem praw Skarbu Państwa wynikających z dekretu.
Aktem notarialnym z 19 czerwca 1954 r. Rep. Nr IV-4130/54 H. S., działająca w imieniu małoletniego syna W. S. (spadkobiercy M.S.) dokonała sprzedaży E. S. 1/4 części budynku i przeniosła na niego wynikające z dekretu prawa i roszczenia o przyznanie własności czasowej tej części gruntu.
Umową sprzedaży z 2 lutego 1956 r. (akt notarialny Rep. nr [...]) H. S. przeniosła prawa do 1/4 części nieruchomości przy ul. [...][...] wraz z prawami i roszczeniami o przyznanie prawa własności czasowej na E. S.
Postanowieniem Sądu Rejonowego w Katowicach z 4 marca 1977 r. sygn. akt [...] prawa do spadku po S. S. (przed zmianą imienia: E. S.), zmarłym 12 czerwca 1976 r. nabyli: G. S., A. F. i R. S. (po 1/3 części).
Kolegium decyzją z 3 lutego 1999 r., nr KOC/1037/Go/98, po rozpatrzeniu wniosku G. S. i R. S. stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 24 września 1951 r., nr GM/TW/21100/51.
Decyzją nr 149/99 z 8 września 1999 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy ustanowił prawo użytkowania wieczystego do udziału [....] części gruntu o pow. [...] m2, działka nr ew. [...] obr. [...], księga wieczysta KW Nr [...], położonego przy ul. [...][...] na rzecz G. S. (1/3 części), A. F. (1/3 części) oraz R. S. (1/3 części) na 99 lat; decyzją nr 150/99 z 8 września 1999 r. organ ten odmówił G. S., A. F. i R. S. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do [...] części gruntu (zabudowanego budynkami mieszkalnymi lewej i poprzecznej oficyny) z ogólnej pow. [...] m2, działka nr ew. [...] obr. [...], księga wieczysta KW Nr [...], położonego przy ul. [...][...], pochodzącego z dawnej hipoteki nr [...]; decyzją nr 151/99 z 8 września 1999 r. Prezydent ustanowił prawo użytkowania wieczystego do udziału [...] części gruntu o pow.[...] m2, działka nr ew. [...] obr. [...], księga wieczysta KW Nr [...], położonego przy ul.[...][...], na rzecz G. S. (1/3 części), A. F. (1/3 części) oraz R. S. (1/3 części), na 99 lat; decyzją nr 152/99 z 8 września 1999 r. organ odmówił G. S., A. F. i R. S. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do 0,2730 niepodzielnej części gruntu (zabudowanego budynkiem mieszkalnym frontowym) z ogólnej pow. [...] m2, działka nr ew. [...] obr. [...], księga wieczysta KW Nr [...], ul. [...][...], dawna hipoteka nr [...]; decyzją nr 154/99 z 8 września 1999 r. Prezydent ustanowił prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2, działka nr ew. [...] obr. [...], księga wieczysta KW Nr [...], położonego przy ul. [...][...], na rzecz G. S. (1/3 części), A. F. (1/3 części) oraz R. S. (1/3 części), na 99 lat.
Decyzją z 3 marca 2000 r. nr KOC/2086/Go/99, Kolegium odmówiło wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z 3 lutego 1999 r. nr KOC/1037/Go/98 stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego nr GM/TW/21100/51 z 24 września 1951 r.
Następnie Kolegium, po rozpatrzeniu wniosków Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanych decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 8 września 1999 r., decyzjami z 23 sierpnia 2001 r. nr: KOC/405/Go/01 (dot. decyzji nr 149/99), KOC/391/Go/01 (dot. decyzji nr 151/99) i KOC/385/Go/01 (dot. decyzji nr 154/99) - utrzymanymi w mocy odpowiednio decyzjami: z 5 grudnia 2001 r. nr KOC/2190/Go/01, z 29 listopada 2001 r. nr KOC/2186/Go/01 i z 14 października 2004 r. nr KOC/2074/Go/03 odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr 149/99, nr 151/99 i nr 154/99 z 8 września 1999 r.
Decyzją z dnia 24 stycznia 2002 r. nr KOC/2350/Go/01 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję własną z 3 marca 2000 r. nr KOC/2086/Go/99 i na podstawie art. 147 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z 3 lutego 1999 r. nr KOC/1037/Go/98 stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium nr GM/TW/21100/51 z 24 września 1951 r. Następnie, decyzją z 21 czerwca 2002 r. nr KOC/214/Go/02, Kolegium odmówiło uchylenia wyżej wskazanej ostatecznej decyzji własnej z 3 lutego 1999 r. Decyzją z 13 czerwca 2007 r. nr KOC/140/Go/07 SKO utrzymało w mocy decyzję z 21 czerwca 2002 r. nr KOC/214/Go/02.
Wyrokiem z 22 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1282/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję z 13 czerwca 2007 r. nr KOC/140/Go/07.
Kolejną decyzją z 11 sierpnia 2006 r., nr KOC/1777/Go/05, Kolegium, po wznowieniu postępowania postanowieniem z 17 lutego 2006 r., odmówiło uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 3 lutego 1999 r., nr KOC/1037/Go/08.
Wnioskiem z 12 stycznia 2011 r. K. S., M. S. i M. S. oraz A. F. wystąpiły o zmianę decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 8 września 1999r. nr: 149/99, 151/99 i 154/99.
Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją nr 418/GK/DW/2011 z 29 września 2011 r. zmienił ostateczną decyzję z 8 września 1999 r. nr 149/99 w ten sposób, że ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m2 działka nr ew. [...] obr. [....] na rzecz A. F. (udział w [...] części), na rzecz M. S. (udział w [...] części), M. S. (udział w [...] części) i K. S. (udział w [...] części). Aktem tym zmieniono również wysokość czynszu symbolicznego z tytułu ustanowienia prawa.
W wykonaniu decyzji nr: 149/99, 151/99 i 154/99 z 8 września 1999 r., zmienionymi decyzjami z 29 września 2011 r. nr: 418/GK/DW/2011, 419/GK/DW/2011 i 420/GK/DW/2011, Prezydent m.st. Warszawy oddał opisane w tych decyzjach udziały w nieruchomości przy ul. [...][...] w użytkowanie wieczyste A. F., K. S., M. S. i M. S., co potwierdzono aktem notarialnym z 20 czerwca 2012 r. Rep. [...].
Następnie, postanowieniem z 1 października 2012 r. nr KOC/5454/Go/12, utrzymanym w mocy postanowieniem z 31 października 2012 r. nr KOC/5919/Go/12, Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr 149/99 z dnia 8 września 1999 r.
Decyzją z 8 lipca 2013 r. nr KOC/5816/Go/12, utrzymaną w mocy decyzją z 26 marca 2014 r. nr KOC/4559/Go/13, Kolegium, po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w Warszawie, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z 13 czerwca 2007 r. nr KOC/140/Go/07. Akt ten oraz poprzedzająca go decyzja z 8 lipca 2013 r. nr KOC/5816/Go/12 zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1737/14.
Decyzją z 14 kwietnia 2021 r., nr KOC/5181/Go/17, Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta nr 418/GK/DW/2011 z 29 września 2011 r.
Prokurator delegowany do Prokuratury Regionalnej w Warszawie wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Kolegium z 21 kwietnia 2021 r. Wskazał na niedopuszczalność zmiany podmiotów decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 149/99 z 8 września 1999 r., co jego zdaniem miało miejsce w sprawie przy wydaniu decyzji Prezydenta nr 418/GK/DW/2011 z 29 września 2011 r. Zdaniem Prokuratora, kwestie związane z następcami prawnymi stron decyzji powinny zostać uwzględnione w treści aktu notarialnego, w umowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu, nie zaś rozstrzygane w kolejnej decyzji administracyjnej.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 6 lipca 2021 r., nr KOC/2539/Go/21, Kolegium utrzymało w mocy własną decyzji z 21 kwietnia 2021 r., nr KOC/5181/Go/17.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu nadzorczym decyzja Prezydenta nr 418/GK/DW/2011 z 29 września 2011 r., zmieniająca decyzję tego organu nr 149/99 z 8 września 1999 r., została wydana m.in. na podstawie art. 155 k.p.a. Przywołując następnie treść powyższej normy prawnej oraz wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji oraz gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołując się m.in. na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09 ocenił, że wbrew zarzutom zawartym we wniosku Prokuratora, przesłanki wynikające z art. 155 k.p.a. przy wydawaniu decyzji Prezydenta nr 419/GK/DW/2011 z 29 września 2011 r., zostały zachowane. Organ podniósł również, że z akt sprawy wynika, że decyzja zmieniana stała się ostateczna. Orzekała ona o ustanowieniu na okres 99 lat prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m2, działka nr ew. [...] obr. [....] na rzecz G. S. (udział w 1/3 części), A. F. (udział w 1/3 części) i R. S. (udział w 1/3 części). Tym samym, w ocenie Kolegium, ww. osoby na tej podstawie nabyły opisane w decyzji prawo. Ocenił też, że zmiana decyzji pierwotnej nastąpiła za zgodą stron, gdyż wniosek w tym przedmiocie złożyła strona postępowania dekretowego – A. F., a także następcy prawny G. S. i R. S. – A. F., K. S., M. S. i M. S. Zauważył, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu jest prawem zbywalnym, podlegającym dziedziczeniu, a zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Wobec powyższego, zdaniem organu, następcy prawni G. S. i R. S. nabyli ogół praw i obowiązków należących do ich poprzedników prawnych z mocy samego prawa, z chwilą otwarcia spadku (w dacie śmierci spadkodawców) - z 12 stycznia 2002 r. (data zgonu G. S.) i 29 października 2002 r. (data zgonu R. S). Dodatkowo Kolegium podniosło, że podmioty występujące z wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nr 149/99 z 8 września 1999 r. na taką zmianę wyraziły zgodę. Organ wskazał też, że w systemie prawnym brak jest przepisu szczególnego, który wyłączałby zastosowanie art. 155 k.p.a. do spraw dekretowych, zaś za zmianą decyzji Prezydenta nr 149/99 z 8 września 1999 r. przemawiał w jego ocenie słuszny interes strony. Zmiana decyzji nie pozostawała też, zdaniem Kolegium, w sprzeczności z interesem społecznym, bowiem zarówno decyzja podlegająca zmianie, jak i decyzja zmieniająca odnosiły się jedynie do sfery praw i obowiązków jej beneficjentów, nie ingerując w sferę interesu społecznego. Zdaniem Kolegium, brak jest zatem podstaw do uwzględnienia wniosku Prokuratora i stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta nr 418/GK/DW/2011 z 29 września 2011 r., gdyż nie była ona dotknięta wadą nieważności.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Kolegium wniósł Prokurator. Kwestionowanej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 14 kwietnia 2021 r., nr KOC/5181/Go/17, a tym samym nieuwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 418/GK/DW/2011 z 29 września 2011 r., zmieniającej za zgodą stron decyzję ostateczną tego organu nr 149/99 z 8 września 1999 r. o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...][...], działka ew. nr [...], obr. [...].. Wskazał również na naruszenie art. 155 k.p.a., polegające na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy, zmianie stron decyzji, ustaleniu prawa użytkowania wieczystego oraz wyliczenia przysługujących udziałów w gruncie - w trybie art. 155 k.p.a., w sytuacji, gdy przedmiotem tego postępowania winno być, jego zdaniem, jedynie stwierdzenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Zarzucił przy tym brak ustalenia przez Kolegium zaistnienia przesłanek z art. 155 k.p.a., uprawniających do zastosowania tego trybu nadzwyczajnego, co skutkowało rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Podnosząc powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z 6 lipca 2021 r., nr KOC/2539/Go/21, bądź też zastosowanie innych przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa, również w stosunku do decyzji poprzedzających zaskarżoną decyzję, zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji i wyraziło zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W piśmie z 25 września 2022 r. Prokurator oświadczył, że nie oponuje co do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I z 14 lipca 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 1588 ze zm.), innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione.
W piśmie z 3 sierpnia 2022 r. uczestnicy postępowania sądowego M. S., M. S. i K. S. wniosły o oddalenie skargi i wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga jest bezzasadna.
Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, a takie toczyło się w niniejszej sprawie, organ administracji publicznej ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach wytyczonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak jest to możliwe w zwykłym postępowaniu odwoławczym. Tak więc przedmiotem tego postępowania jest jedynie wyjaśnienie czy wystąpiły w sprawie przesłanki nieważności. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga zatem od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym, gdy organ ten orzeka w I instancji lub jako organ odwoławczy. Organ staje tu wobec kwestii czysto prawnych.
Sprzeciw Prokuratora dotyczył żądania stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z 29 września 2011 r., nr 418/GK/DW/2011, zmieniającej w części (pkt I-III) decyzję tego organu nr 149/99 z 8 września 1999 r. w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyka zagadnienia dopuszczalności zmiany w trybie art. 155 k.p.a. beneficjentów powyżej decyzji dekretowej z 8 września 1999 r., wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Zdaniem Prokuratora, dokonana zmiana nastąpiła w warunkach nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., tj. z rażącym naruszeniem prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., ponieważ doszło w postępowaniu nadzwyczajnym do ponownego merytorycznego rozpoznanie sprawy dekretowej, a organ wydający decyzję zmieniającą nie ustalił przesłanek określonych w art. 155 k.p.a.
Stanowiący podstawę prawna wydania kontrolowanej decyzji Prezydenta z 29 września 2011 r. przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Po dokonaniu gruntownej analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń Kolegium co do zaistnienia przesłanek warunkujących możliwość wydania przez Prezydenta kontrolowanej decyzji zmieniającej na podstawie art. 155 k.p.a., co czyni bezzasadnymi zarzuty Prokuratora dotyczące rażącego naruszenia art. 155 k.p.a. w sytuacji zmiany decyzji dekretowej Prezydenta z 8 września 1999 r.
Jak wynika z akt sprawy, zmieniana decyzja Prezydenta nr 149/99 stała się ostateczna 8 września 1999 r. (klauzula ostateczności widniejąca na egzemplarzu decyzji). W przedmiotowej decyzji orzeczono o ustanowieniu na 99 lat, za czynszem symbolicznym, prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości na rzecz żyjących osób – następców prawnych przeddekretowych właścicieli, tj. G. S., A. F., R. S.. Na podstawie tej decyzji ww. strony nabyły zatem ekspektatywę nabycia prawa użytkowania wieczystego, wynikającą ze złożonego w terminie przez H. S. oraz R. L. wniosku dekretowego z 18 października 1948 r. Nie ma również wątpliwości, że zmiana decyzji nastąpiła za zgodą stron, co potwierdza wniosek z 12 stycznia 2011 r. o zmianę decyzji z 8 września 1999 r. złożony przez jedną ze stron postępowania dekretowego – A. F. oraz spadkobierców pozostałych stron (G. S. i R. S., zmarłych w 2002 r.) – A. F., K. S., M. S., M. S.. Co równie istotne, za zmianą decyzji z 8 września 1999 r. przemawiał słuszny interes strony, ponieważ zmiana decyzji dekretowej realizowała zgodny cel aktualnych następców prawnych przeddekretowych właścicieli nieruchomości w postaci zawarcia umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu (co nastąpiło na podstawie aktu notarialnego z 20 czerwca 2012 r. Rep. A nr 6992/2012). Nie sposób także uznać w takiej sytuacji, że na przeszkodzie powyżej zmiany stał interes społeczny, w szczególności interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego. Końcowo należy wyrazić pogląd, że brak jest przepisu szczególnego, który wyłączałby zastosowanie art. 155 k.p.a. do spraw dekretowych.
Wskazać należy przy tym, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji należy ustalić, że treść decyzji pozostaje w takiej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, która nie może być do zaakceptowana z punktu widzenia praworządności i dlatego decyzja taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sprzeczność, o której mowa powinna być oczywista. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest zatem stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Co więcej, stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Taki pogląd wyraził NSA m.in. w wyrokach z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15, z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16. Stanowisko to zaś Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje.
Sposób rozumienia i stosowania w praktyce instytucji zmiany decyzji z art. 155 k.p.a. został ukształtowany w drodze orzecznictwa sądowe co nie oznaczało wcale, że przepis ten w praktyce orzeczniczej nie budził licznych wątpliwości interpretacyjnych (por. np. uchwały NSA o sygn. akt: III AZP 8/83, FPK 2/96, FPS 12/99, OPK 9/98, II GPS 2/09). Próbę usunięcia niektórych wątpliwości orzeczniczych, jakie zrodziły się na tle wykładni tego przepisu, podjęto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09. W uzasadnieniu tego orzeczenia podkreślono, że przesłanki zmiany decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. są określone wyczerpująco w tym przepisie. Przez decyzję administracyjną rozumie się rodzaj aktu administracyjnego opartego na przepisach prawa materialnego, zawierającego władcze rozstrzygnięcie organu administracyjnego, określające sytuację prawną adresata (jego uprawnienia lub obowiązki) w indywidualnej sprawie, którą wyznaczają określone okoliczności faktyczne i prawne. Z istoty zmiany decyzji wynika, że nie może ona wykraczać poza granice sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją będącą przedmiotem zmiany. Inaczej bowiem mielibyśmy do czynienia z nową sprawą administracyjną i w konsekwencji z nową decyzją administracyjną, wydaną w tej nowej sprawie. NSA stwierdził, że rozważając kwestię tożsamości sprawy administracyjnej, stwierdzić należy, że według powołanych przedstawicieli literatury i orzecznictwa sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym, gdy w jej ramach ukształtowane zostają prawa i obowiązki tych samych stron. Dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Zmiana decyzji staje się natomiast niemożliwa, jeżeli sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Przepisy szczególne mogą ustanawiać wyraźny zakaz uchylania lub zmiany decyzji lub zakaz ten może wynikać z treści przepisów o charakterze restrykcyjnym. Przepisami szczególnymi zakazującymi zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych nie mogą być przepisy określające istotę regulowanego zjawiska, jeżeli brak wyraźnego wyłączenia stosowania art. 155 k.p.a.
Nie można też tracić z pola widzenia i tego, że na tle samych spraw dekretowych nie ma jednolitego orzecznictwa w związku ze stosowaniem trybów z art. 154 i art. 155 k.p.a. W orzecznictwie sądowym są rozbieżności, co do tego, czy decyzja wydana w trybie art. 7 dekretu podlega trybowi weryfikacji z art. 154 i art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1248/11 i wyrok NSA z 18 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 718/13; wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1667/13 – stanowisko przeciwne).
Kwestia zatem ewentualnego rażącego naruszenia przepisu art. 155 k.p.a. przez Prezydenta, traci na znaczeniu z uwagi na rozbieżność wykładni tego przepisu w orzecznictwie sądowym. Jak podniesiono już wcześniej, wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest bowiem stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni. Odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie stanowi więc podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w przypadku, gdy decyzja nie jest obarczona żadną wadą, a dochodzi do zdarzenia prawnego lub czynności cywilnoprawnej, na podstawie której następuje przekształcenie podmiotowe adresata decyzji administracyjnej, pojawia się pytanie, czy dochodzi także do przejęcia praw i obowiązków płynących z decyzji. Zgodnie z rozumieniem natury aktu administracyjnego, wspartego uregulowaniem Kodeksu postępowania administracyjnego, takie przejście uprawnień jest co do zasady niedopuszczalne (vide: S. Dudzik, Zbycie przedsiębiorstwa a sukcesja praw i obowiązków wynikających z aktów administracyjnych, "Państwo i Prawo" 1994, nr 7–8, s. 39). Od wyżej określonych zasad doktryna prawa administracyjnego dopuszcza pewne wyjątki, przy czym dotyczą one praw i obowiązków publicznych szczególnego rodzaju. Chodzi o te z nich, które nie mają ściśle osobistego charakteru. Źródło stosunków administracyjno-prawnych, kształtujących ww. sytuacje, będą stanowiły akty administracyjne o charakterze rzeczowym. Jak bowiem pisze J. Starościak, niedopuszczalność następstwa prawnego nie dotyczy stosunków administracyjno-prawnych rzeczowych, których źródłem jest akt administracyjny rzeczowy. Stosunek taki nie wygasa z chwilą utraty bytu przez podmiot stosunku, ale przechodzi na każdoczesny podmiot władający określoną rzeczą (J. Starościak, Stosunek administracyjnoprawny, [w:] System prawa administracyjnego, tom III, pod red. T. Rabskiej i J. Łętowskiego, Ossolineum 1978, s. 33-34).
Administracyjne akty rzeczowe zmierzają natomiast do określenia statusu prawnego rzeczy (np. pozwolenie na budowę) w oderwaniu od aspektu osobowego. Administracyjny akt rzeczowy jest skierowany do rzeczy w tym znaczeniu, że przedmiotem regulacji aktu będzie status prawny rzeczy kształtowany w oderwaniu od statusu jej właściciela (posiadacza, dysponenta). Treścią aktu administracyjnego rzeczowego, będą co do zasadny określone zakazy lub nakazy (określony sposób postępowania z rzeczą). Ukształtowany aktem rzeczowym stosunek prawny nie wygasa z chwilą zakończenia istnienia podmiotu, ale przechodzi na każdoczesny podmiot władający rzeczą (J. Starościak, Prawne formy i metody..., s. 73). Przejście natomiast rzeczy w gestię innego podmiotu niż adresat aktu, nie czyni bezprzedmiotowym ani samego aktu, ani też postępowania zmierzającego do jego wydania.
Różnica między aktami osobowymi a rzeczowymi sprowadza się zatem do natury adresatów aktów administracyjnych. Osobowe akty administracyjne regulują bezpośrednio zachowanie lub pozycję prawną podmiotu (osoby). Akty administracyjne rzeczowe obejmują zaś regulacje, które odnoszą się do sytuacji prawnej przedmiotu.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć przede wszystkim, że decyzje wydawane w sprawach dekretowych są decyzjami o charakterze rzeczowym. Odnoszą się bowiem do prawa użytkowania wieczystego nieruchomości jako rzeczy oznaczonych co do tożsamości, kształtując ekspektatywę nabycia tego prawa. Tak więc decyzja wydająca to uprawienie wprost odnosi się do rzeczy, którą w tym przypadku jest konkretnie oznaczona nieruchomość.
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest natomiast kwestionowane to, że aktualny użytkownik wieczysty nieruchomości dekretowej, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją dekretową, nabywa prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji (aktu o charakterze rzeczowym) i w związku z tym ma on interes prawny w sprawie o zmianę decyzji dekretowej w trybie art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1083/10).
Jak wynika z akt sprawy, wszystkie osoby wskazane zarówno w decyzji zmienianej, jak i decyzji zmieniającej, są następcami prawnymi przeddekretowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Zatem zmiana podmiotowa kręgu osób uprawnionych wynikająca ze spadkobrania po G. S. i R. S. nie zmienia materialnoprawnej tożsamości sprawy administracyjnej zakończonej decyzją zmienianą. Ponadto nie można zapominać i o tym, że tożsamość podmiotowa sprawy zostaje także zachowana, gdy w prawa dziedziczne i zbywalne (ogół sytuacji prawnej zmarłych osób) wejdą następcy prawni beneficjentów decyzji dekretowej. Wobec tego w dacie złożenia wniosku o zmianę decyzji dekretowej w trybie art. 155 k.p.a. wszyscy wnioskodawcy działali jako następcy prawni przeddekretowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości.
Nie można zatem zgodzić się z Prokuratorem, że o rażącym naruszeniu art. 155 k.p.a. świadczy "przeniesienie" praw z decyzji dekretowej na M. S., M. S., K. S., którzy nie byli stronami postępowania dekretowego. Skoro roszczenie dekretowe (o charakterze majątkowym i dziedzicznym) jest rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym i zmierza do nabycia prawa użytkowania wieczystego (co następuje w drodze zawarcia umowy), to ostateczna decyzja uwzględniająca wniosek dekretowy wydana w trybie art. 7 ust. 2 dekretu tworzy na rzecz jej beneficjentów ekspektatywę nabycia prawa użytkowania wieczystego (prawo podmiotowe tymczasowe), która wchodzi do spadku po zmarłym beneficjencie tej decyzji (art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego). Zdaniem Sądu, skutki decyzji zmieniającej nie są nieakceptowalne z punktu widzenia wymagań praworządności, skoro decyzja ta miała na celu uporządkowanie stanu prawnego nieruchomości i nie została wydana w warunkach rażącego konfliktu interesów Miasta st. Warszawy i beneficjentów decyzji dekretowej.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).