I SA/Wa 1928/20

I SA/Wa 1928/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /sprawozdawca/
Joanna Skiba
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2180/21 - Wyrok NSA z 2022-11-08
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2021 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], Minister Rozwoju, po rozpoznaniu odwołania E.C.[1], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.
Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z [...] marca 1978 r., nr [...], Prezydent [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, objętej księgą wieczystą [...] karta [...], stanowiącej własność E.C.[1].
Pismem z [...] maja 2019 r. E.C.[1] (następczyni prawna E.C.[2]) wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej odszkodowania przyznanego za wywłaszczenie części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, objętej księgą wieczystą [...] karta [...], stanowiącej własność E.C.[2] (pkt 2 decyzji).
Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności pkt 2 decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 1978 r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E.C.[1].
Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r.
Organ uzasadnił, że podstawę prawną kontrolowanej decyzji z 1978 r. stanowiła ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 7 tej ustawy wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie za odszkodowaniem. W myśl zaś art. 22 ustawy odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie.
Powołując się na akta archiwalne Minister wskazał, że pismem z [...] grudnia 1977 r. Prezydent [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wobec przedmiotowej nieruchomości zawiadamiając jednocześnie o terminie rozprawy, który wyznaczono na dzień [...] stycznia 1978 r. Z rozdzielnika adresowego ww. zawiadomienia wynika, że przedmiotowe pismo przekazane zostało do Biura Ogólno-Organizacyjnego celem umieszczenia na tablicy ogłoszeń na okres 21 dni z adnotacją o dokonanym obwieszczeniu, a ponadto wysłane do wnioskodawcy, tj. Dyrekcji Rozbudowy Miast.
Zgromadzona w sprawie dokumentacja archiwalna potwierdza, że jeszcze przed wszczęciem postępowania organ wywłaszczeniowy uzyskał informację, że E.C.[2] - ujawniona w księdze wieczystej jako właściciel zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości - nie żyje, zaś krąg spadkobierców po zmarłej jest nieustalony. W treści wniosku wywłaszczeniowego z [...] października 1977 r. Dyrekcja Rozbudowy Miast w [...] wskazała, że właścicielka nieruchomości nie żyje. Powyższą informację powtórzono w protokole z [...] stycznia 1978 r., jak również w kwestionowanej decyzji z 24 marca 1978 r. Zdaniem organu, w tych okolicznościach doręczenie ww. zawiadomienia o wszczęciu postępowania i wyznaczeniu terminu rozprawy poprzez obwieszczenie nie stanowiło naruszenia prawa.
Minister wskazał również, że przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. przewidywały, że wywłaszczeniem mogą być objęte nieruchomości o nieaktualnym stanie prawnym. Stan własności nieruchomości nie zawsze odpowiadał bowiem treści ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów. Stąd aby problemy związane m.in. z ustaleniem kręgu właścicieli nieruchomości i miejsca ich pobytu nie stanowiły trwałej przeszkody dla wywłaszczenia nieruchomości, które były niezbędne na cele wskazane w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, ustawodawca, zabezpieczając ich realizację, ale i interes tych osób, przewidział szereg przepisów umożliwiających procedowanie pomimo wystąpienia tego rodzaju problemów (art. 17 ust. 2, art. 20, art. 27 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r.).
W tej sytuacji, w ocenie organu, nie można podzielić stanowiska skarżącej, że dysponując informacją o śmierci właścicielki zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości, organ wywłaszczeniowy powinien był zawiesić przedmiotowe postępowanie do czasu ustalenia następstwa prawnego po zmarłej E.C.[2]. Tym bardziej, że następstwo prawne po E.C.[2], zmarłej w dniu [...] czerwca 1976 r., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...], Wydział [...] z [...] sierpnia 2003 r., sygn. akt [...], ustalono dopiero po 25 latach od zakończenia przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego.
Organ wskazał następnie, że rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w terminie wskazanym w ww. zawiadomieniu z [...] grudnia 1977 r., tj. w dniu [...] stycznia 1978 r., co potwierdza zachowany w aktach protokół. W toku posiedzenia potwierdzono, że pomimo doręczenia zawiadomienia zgodnie z przepisami k.p.a., strony nie stawiły się na rozprawę. W rozprawie nie uczestniczył również biegły.
Organ wskazał, że wprawdzie brak obecności biegłego na rozprawie stanowi naruszenie art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r., jednakże, zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, oceny stopnia tego naruszenia należy dokonać w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Najistotniejsze jest zatem ustalenie, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. W orzecznictwie wskazuje się również, że art. 22 ustawy przede wszystkim nakładał na organ wywłaszczeniowy obowiązek przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Zatem dokonanie wywłaszczenia i ustalenie odszkodowania bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zdaniem organu nadzoru, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż rozprawę przeprowadzono. Ponadto, biegły, choć nie uczestniczył w samej rozprawie, brał udział w przedmiotowym postępowaniu poprzez sporządzenie opinii. W aktach archiwalnych znajduje się opinia szacunkowa sporządzona w dniu [...] sierpnia 1977 r. przez biegłego Urzędu Wojewódzkiego w [...] inż. J.L.. W ww. opinii odszkodowanie za część nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...] (parcela nr [...] km. [...]) o pow. [...] m2 KW tom [...] K. [...] wyliczono zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r. oraz zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowań z tytułu wywłaszczenia, nabycia lub przejścia na własność Państwa niektórych gruntów położonych na terenie m. [...].
Organ nadzoru przywołał treść art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r. i wskazał, że zgodnie z ww. zarządzeniem z 22 stycznia 1974 r. cena 1 ha gruntów rolnych klasy I położonych w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej wynosiła [...] zł (3,60 zł za 1 m2). W niniejszej sprawie wywłaszczeniu podlegała jedynie część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], co potwierdza m.in. zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego z [...] października 1978 r., treść wniosku wywłaszczeniowego z [...] października 1977 r. oraz treść kwestionowanej decyzji z [...] marca 1978 r. Ponadto, w aktach zachował się skrócony wyciąg Państwowego Biura Notarialnego w [...] z [...] lipca 1977 r. dotyczący nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...] nr [...], według którego obszar nieruchomości objętej przedmiotową księgą wynosi [...] m2.
Z treści opinii z [...] sierpnia 1977 r. wynika, że wartość przedmiotowej działki biegły wyliczył jak dla przypadku, gdy właściciel posiada jeszcze inną nieruchomość na terenie miasta [...], tj. według stawki jak za grunt rolny I klasy w pierwszej grupie powiatów w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, podwyższonej stosownie do treści zarządzenia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1974 r, tj. [...] zł za m2([...] zł x [...]). Wyliczone odszkodowanie w kwocie [...] zł stanowiło więc iloczyn zawnioskowanej do wywłaszczenia powierzchni działki, tj. [...] m2 i przyjętej stawki w wysokości [...] zł/m2 ([...] m2 x [...] zł/m2 = [...] zł). W takiej też wysokości odszkodowanie ustalono. Kwota przekazana do depozytu sądowego, tj. [...] zł, wynikała natomiast z potrącenia z ustalonego odszkodowania zaległości w podatku gruntowym za lata 1977/1978 w wysokości [...] zł.
Powołując się na poglądy orzecznictwa organ podniósł, że po tak znacznym upływie czasu od daty wydania kwestionowanej decyzji (ponad 40 lat) wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. Zatem w sytuacji braku jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 k.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Ponadto, w sytuacji znacznego upływu czasu to na zwlekającym wiele lat ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia następcy prawnym właściciela przejętej nieruchomości (bądź byłym właścicielu nieruchomości) ciąży wykazanie przesłanek nieważności.
Minister nie podzielił również zarzutu braku szczegółowego uzasadnienia opinii biegłego. Organ zwrócił uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r., przejawiającą się w tym, że w omawianym czasie nie istniał wolny rynek, a oszacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczano nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), lecz było to proste działanie matematyczne - przemnożenie powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m2. Ponadto, brak jest podstaw do zakwestionowania ustaleń biegłych rzeczoznawców z listy organu stopnia wojewódzkiego. Osoby te dysponowały fachową wiedzą w zakresie, w jakim sporządzały opinie oraz były uprawnione do ich sporządzania zgodnie z najlepszą wiedzą techniczną oraz sumieniem biegłych rzeczoznawców.
Za niezasadny organ uznał również zarzut, że w sprawie nie mamy do czynienia z opinią biegłego lecz dokumentem sporządzonym przed zainicjowaniem postępowania wywłaszczeniowego na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia. Opinia biegłego sporządzona w dniu [...] sierpnia 1977 r. przez biegłego rzeczoznawcę Urzędu Wojewódzkiego w [...] powstała na etapie postępowania ofertowego poprzedzającego postępowanie przed Prezydentem [...]. Autorem ww. opinii był niezależny od wnioskodawcy uprawniony biegły rzeczoznawca z listy Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Organ powołał się na poglądy orzecznictwa, że oparcie decyzji odszkodowawczej na opinii niepowołanego przez organ biegłego, ale wpisanego na właściwą listę, zatem budzącego zaufanie i spełniającego przepisane wymogi stawiane osobom powołanym do sporządzenia wycen, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Minister wskazał również, że zgodnie z poglądami doktryny po uzyskaniu decyzji o lokalizacji i w miarę możliwości dokonaniu pomiarów nieruchomości, inwestor stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy, zobowiązany był wystąpić do właściciela nieruchomości z ofertą dobrowolnego jej odstąpienia. Wskazana w ofercie cena nieruchomości określana była przez biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej (w okresie późniejszym - listy urzędu wojewódzkiego) według zasad szacunkowych ustawy wywłaszczeniowej. To urząd spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej (urząd wojewódzki), na wniosek inwestora, wskazywał więc biegłego lub zlecał szacunek nieruchomości konkretnemu biegłemu z listy. Co istotne, celem uniknięcia wątpliwości co do bezstronności, biegły, który był pracownikiem inwestora, podlegał wyłączeniu na mocy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. W. Ramus, Biegły w postępowaniu wywłaszczeniowym, Wydawnictwo Prawnicze 1968 r.). Organ dodał, że orzekanie o odszkodowaniu na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, co miało miejsce również i w niniejszej sprawie, było powszechną praktyką organów wywłaszczeniowych. Praktyka taka nie może być jednak, zdaniem organu, uznana za rażące naruszenie prawa. Zakres czynności biegłego w postępowaniu o ugodowe nabycie nieruchomości w zasadzie był bowiem taki sam, jak w postępowaniu wywłaszczeniowym. Jednocześnie w ustawie z 12 marca 1958 r. brak jest przepisów określających na jakim etapie postępowania powinna zostać sporządzona opinia biegłego rzeczoznawcy. Zatem, mając na uwadze treść opinii biegłego oraz okoliczność, że skarżąca w postępowaniu nadzorczym nie wykazała, aby orzeczenie o odszkodowaniu na podstawie opinii biegłego sporządzonej na etapie postępowania ofertowego w jakikolwiek sposób rzutowało na wysokość ustalonego odszkodowania, zarzucane naruszenie nie ma charakteru rażącego.
Za niezasadny uznał również organ zarzut braku ustalenia daty obowiązywania zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z [...] stycznia 1974 r., które rzeczoznawca zastosował w opinii szacunkowej oraz które przywołano w uzasadnieniu decyzji z 1978 r. W sytuacji znacznego upływu czasu, to na zwlekającym wiele lat ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia następcy prawnym właściciela przejętej nieruchomości (bądź byłym właścicielu nieruchomości) ciąży wykazanie przesłanek nieważności. Tymczasem formułując powyższy zarzut pełnomocnik skarżącej nie przedstawił żadnego dowodu na potwierdzenie, jak sam wskazuje, swoich "przypuszczeń". Opiera się zaś wyłącznie na doświadczeniu, że tego typu akty były relatywnie często nowelizowane, choćby z uwagi na wskaźniki inflacyjne, które w latach 1974-1978 osiągały poziom od 3 do 8 procent rocznie. Organ dodał, że skoro przedmiotowe postępowanie było prowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten procedował zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Podobnie ocenić należy ustalenia biegłych rzeczoznawców, którzy dysponowali fachową wiedzą w zakresie, w jakim sporządzali opinie. Zatem, wobec braku wyraźnych dowodów wskazujących na rażące naruszenie tych przepisów, organ nadzoru nie może podważyć prawidłowości działania organu wywłaszczeniowego.
Organ przywołał również § 2 zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 1981 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowań z tytułu przejęcia na własność Państwa nieruchomości na terenie miast, które potwierdza, że zarządzenie nr [...] Prezydenta [...] z [...] stycznia 1974 r. obowiązywało aż do [...] lutego 1982 r., tj. do dnia wejścia w życie zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 1981 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rozwoju złożyła E.C.[1] zarzucając tej decyzji naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 8, art. 22, art. 23 ust. 1 pkt. 4, art. 24 ustawy z 12 marca 1958 r., skutkujące błędnym uznaniem, że w sprawie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1978 r. w zakresie jej punktu 2,
2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń, że:
- brak udziału biegłego w rozprawie wywłaszczeniowej nie mógł mieć wpływu na prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania,
- odszkodowanie w niniejszej sprawie zostało ustalone prawidłowo,
3) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez niedokonanie ustalenia do kiedy obowiązywało zarządzenie Prezydenta [...] numer [...] z [...] stycznia 1974 roku w sprawie ustalenia stawek odszkodowań z tytułu wywłaszczenia, nabycia lub przejścia na własność Państwa niektórych gruntów położonych na terenie m. [...],
4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu podjęcia przez Ministra Rozwoju wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przy uwzględnieniu zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej i jednocześnie zaniechaniu w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zaniechaniu dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego tego, czy dana okoliczność została udowodniona, w konsekwencji czego organ oparł swoje rozstrzygnięcie w zakresie przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie ustaleń biegłego poczynionych z naruszeniem przepisów prawa.
Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] w całości oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi nie podzielono oceny organu, że wskazanie E.C.[2] w pkt 1 decyzji z [...] marca 1978 r. było elementem opisu nieruchomości. W ocenie skarżącej, organ wywłaszczeniowy wadliwie skierował decyzję do osoby zmarłej. Ponadto, żaden przepis ustawy z 12 marca 1958 r. nie dopuszczał określenia osób uprawnionych do odszkodowania jako nieustalonych spadkobierców po zmarłej E.C.[2]. Przeciwnie, z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z 12 marca 1958 r. wynikał obowiązek wymienienia osób uprawnionych do odszkodowania ze wskazaniem ich imion, nazwisk, i adresów.
Skarżąca zarzuciła, że wiedząc o śmierci E.C.[2] organ wywłaszczeniowy nie tylko nie zawiadomił jej spadkobierców (ówczesnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości), ale całkowicie zignorował ten fakt, nie podejmując żadnych działań zmierzających do ustalenia osób uprawnionych do przedmiotowej nieruchomości. Wskazała, że jedynym spadkobiercą po E.C.[2] był jej syn J.C.. Trudno zatem wyobrazić sobie prostszą formę przeprowadzenia postępowania spadkowego niż stwierdzenie nabycia spadku jedynego dziecka po matce.
Skarżąca dodała, że żadnych starań w celu odnalezienia spadkobierców zmarłego właściciela widniejącego w księdze wieczystej nie poczynił również wnioskodawca wywłaszczenia. Tym samym, w jej ocenie, wnioskodawca wywłaszczenia nie został zwolniony z obowiązku przeprowadzenia rokowań.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dawniej Minister Rozwoju) wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone z zaskarżonej decyzji.
Pismem z [...] kwietnia 2019 r. Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi odnosząc się do zawartych w niej zarzutów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, to jest w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest zaś instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "k.p.a."
Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem. Zadaniem organu prowadzącego tego rodzaju postępowanie jest ocena decyzji ostatecznej pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że postępowanie takie nie może być traktowane tak jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. W wyroku z 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 490/05, Lex nr 196696) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził trafny pogląd, że "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań." Przy tym warto pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nadzorczym aktu.
W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1978 r. o wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem dotyczył jedynie pkt 2 tej decyzji, który rozstrzygał o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W tej sytuacji przedmiotem niniejszej sprawy prawidłowo uczyniły organy nadzoru ocenę legalności decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 1978 r., przez pryzmat przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko w zakresie przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (pkt 2 tej decyzji).
Kwestionowana decyzja z [...] marca 1978 r., jak wynika z jej treści, została wydana na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 12 marca 1958 r."). Zatem, należy ją ocenić w aspekcie zgodności z przepisami powołanej ustawy, w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania.
Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że badana decyzja z [...] marca 1978 r. nie zawiera wady rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.
Podniesione w skardze zarzuty koncentrują się na tym, że wobec śmierci właścicielki nieruchomości wywłaszczonej (E.C.[2]) organ wywłaszczeniowy obowiązany był do aktywnego poszukiwania jej spadkobierców, względnie do zawieszenia postępowania wywłaszczeniowego do czasu ich ustalenia. Ponadto, w ocenie skarżącej, brak udziału biegłego w rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej oraz brak obszernego uzasadnienia sporządzonej przez biegłego opinii szacunkowej miały wpływ na wysokość przyznanego odszkodowania.
Podnosząc zarzut, że wobec śmierci E.C.[2] organ wywłaszczeniowy powinien był zawiesić postępowanie wywłaszczeniowe skarżąca pomija istotną różnicę pomiędzy sytuacją gdy strona zmarła w toku postępowania administracyjnego, a przypadkiem gdy strona zmarła jeszcze przed jego wszczęciem. W tej drugiej sytuacji organ nie miał obowiązku zawieszenia postępowania. W niniejszej sprawie nie budzi sporu, że E.C.[2] zmarła [...] czerwca 1976 r., to jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego co nastąpiło zawiadomieniem (obwieszczeniem) Prezydenta [...] z [...] marca 1978 r. Wobec powyższego, w toku postępowania wywłaszczeniowego nie mogło dojść do rażącego naruszenia przepisów k.p.a. zobowiązujących organ do zawieszenia postępowania, gdyż przepisy te w tym postępowaniu nie znajdowały zastosowania.
Jak przy tym zasadnie wskazał organ odwoławczy, przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. przewidywały, że wywłaszczeniem mogą być objęte nieruchomości o nieaktualnym lub nieuregulowanym stanie prawnym. Stan własności wywłaszczanych nieruchomości nie zawsze bowiem odpowiadał treści ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów. Z tego powodu, aby problemy związane m. in. z ustaleniem kręgu właścicieli nieruchomości i miejsca ich pobytu nie stanowiły trwałej przeszkody dla wywłaszczenia nieruchomości, które były niezbędne na cele wskazane w art. 3 tej ustawy, ustawodawca, zabezpieczając ich realizację, ale i interes tych osób, przewidział w ustawie z 12 marca 1958 r. szereg przepisów umożliwiających procedowanie pomimo wystąpienia tego rodzaju problemów (zob. np. art. 6 ust. 4, art. 15 ust. 6 i 7, art. 19, art. 26 ust. 2). Dokonując analizy przepisów zawartych w ustawie z 12 marca 1958 r. trzeba mieć na uwadze, że akt ten wszedł w życie po 18 latach od zakończenia drugiej wojny światowej. Ówczesny prawodawca musiał zatem wziąć pod uwagę skutki, jakie w życiu społecznym i stosunkach własnościowych wywołała wojna, w tym okoliczność, że bardzo duża część nieruchomości miała nieaktualny lub nieuregulowany stan prawny. Z tych zapewne przyczyn przewidziany w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. przebieg postępowania wywłaszczeniowo – odszkodowawczego uwzględniał w konsekwencji udział w postępowaniu nie tylko właścicieli nieruchomości, ale także ich posiadaczy, a także osób zainteresowanych i osób biorących w nim udział w charakterze strony, niezależnie od udziału właściciela nieruchomości.
W sprawie pozostaje bezsporne, że w dacie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego nie było przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłej właścicielce nieruchomości. Podkreślić przy tym trzeba, że o ile w dacie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego można mówić o kręgu zstępnych zmarłej właścicielki nieruchomości, to nie oznacza to jednak, że równocześnie ustaleni byli jej spadkobiercy. Nie istnieje bowiem konieczny związek między tymi dwoma kategoriami podmiotów i ich tożsamość. Akta sprawy potwierdzają, że postępowanie spadkowe po E.C.[2] zostało przeprowadzone dopiero w 2013 r., a zatem po 27 latach od jej śmierci. W warunkach niniejszej sprawy nie można zatem przyjąć, wbrew przekonaniu skarżącej, że decyzja z [...] marca 1978 r. została wydana i skierowana w stosunku do osoby zmarłej. Z jej uzasadnienia wynika bowiem wyraźnie, że właścicielka nieruchomości nie żyje, a krąg spadkobierców nie jest znany. W konsekwencji odwołanie się w decyzji wywłaszczeniowej do imienia i nazwiska hipotecznej właścicielki nieruchomości stanowiło jedynie element opisu nieruchomości (art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 marca 1958 r.). Podkreślić przy tym trzeba, że w decyzji wywłaszczeniowej wyraźnie wskazano, że kwotę ustalonego odszkodowania należy złożyć do depozytu sądowego celem zabezpieczenia praw nie nieustalonych spadkobierców po zmarłej E.C.[2]. Podstawę prawną tego zapisu stanowił art. 27 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r., zgodnie z którym sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należy również złożyć do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia przyjęcia odszkodowania albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody prawne. W warunkach niniejszej sprawy przeszkodę taką stanowił brak sądowego stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej właścicielce nieruchomości, który nie pozwalał na ustalenie prawidłowego kręgu jej spadkobierców. Nie można w tej sytuacji uznać, że przedmiotowa decyzja wywłaszczeniowa wydana została w stosunku do osoby zmarłej. Decyzja ta nie czyniła zmarłej właścicielki nieruchomości podmiotem wynikających z niej praw. Nie została też jej wysłana. Okoliczności te potwierdza także zastosowany, w oparciu o art. 45 k.p.a., tryb ogłoszenia decyzji poprzez jej wywieszenie na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni. Wywieszenie orzeczenia na tablicy ogłoszeń miało ten skutek prawny, że doręczenie decyzji osobom zainteresowanym (dawnemu właścicielowi, jego spadkobiercom, potencjalnym spadkobiercom czy też innym osobom, których udział przewidziano w art. 17 ustawy z 12 marca 1958 r.) następowało z upływem ostatniego dnia okresu, na który wywieszono obwieszczenie. Wówczas następował również skutek, o którym mowa w art. 12 k.p.a. (w brzmieniu z okresu wydawania decyzji). W świetle tego przepisu decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne i mogą być uchylane lub zmieniane tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie.
Za rażące naruszenie prawa nie można również uznać, wbrew twierdzeniu skarżącej, sposobu określenia w decyzji wywłaszczeniowej osób uprawnionych do odszkodowania. Jak już wskazano wyżej, w niniejszej sprawie następstwo prawne po dawnej właścicielce nieruchomości zostało ustalone przez sąd powszechny dopiero w 2013 r., a zatem po upływie 25 lat od dnia wydania decyzji z [...] marca 1978 r. W piśmiennictwie trafnie przyjmuje się, że w sytuacji gdy spadkobiercy wywłaszczanego właściciela nie byli jeszcze określeni, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, dopuszczalne było wskazywanie ich w sposób ogólny - jako spadkobierców nieżyjącej już określonej osoby (por. Walenty Ramus "Prawo wywłaszczeniowe, Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Komentarz"- Wyd. Prawn., Warszawa 1975, str. 190). W judykaturze słusznie podnosi się również, że skierowanie decyzji do nieustalonych spadkobierców, skutkujące brakiem udziału tych osób w postępowaniu, stanowić może ewentualnie przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (por. wyrok NSA z 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 800/13, Lex nr 1587491). Wznowienie stanowi bowiem odrębny środek prawny, rodzący inne skutki prawne niż wniosek o stwierdzenie nieważności. Przy tym oba te środki nie są względem siebie konkurencyjne, wobec czego nie mogą być stosowane zamiennie. Przesłanka wznowienia postępowania nie może zatem służyć jako argument wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Zebrany materiał dowodowy nie potwierdza również, aby w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r., zgodnie z którym odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.
Po analizie akt sprawy Sąd podzielił ocenę organu, że w niniejszej sprawie nie zaistniały żadne okoliczności wskazujące, że nieobecność biegłego na rozprawie i brak obszernego uzasadnienia sporządzonej przez biegłego opinii miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Jak zasadnie wskazał organ nadzoru, w przedmiotowym postępowaniu brał udział biegły poprzez sporządzenie operatu szacunkowego. Organ nadzoru wnikliwie przeanalizował sporządzony w sprawie operat z [...] sierpnia 1977 r. Prawidłowo uznał, że odszkodowanie za grunt biegły wyliczył zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 3 i ust. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. oraz zarządzeniem Prezydenta [...] z [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowań z tytułu wywłaszczenia, nabycia lub przejścia na własność Państwa niektórych gruntów położonych na terenie [...]. Jak słusznie dostrzegł organ, w niniejszej sprawie wywłaszczeniu podlegała jedynie część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] karta [...], a cały obszar nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...] nr [...] wynosił [...] m2. Powyższe jednoznacznie potwierdza, między innymi, treść skróconego wyciągu Państwowego Biura Notarialnego w [...] z [...] lipca 1977 r. dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] października 1978 r., wniosku wywłaszczeniowego z [...] października 1977 r. oraz kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1978 r. Z treści opinii szacunkowej wynika również, że wartość przedmiotowej działki biegły wyliczył jak dla przypadku, gdy właściciel posiada jeszcze inną nieruchomość na terenie miasta [...], tj. według stawki jak za grunt rolny I klasy w pierwszej grupie powiatów w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej podwyższonej, zgodnie z zarządzeniem Prezydenta [...] nr [...] z [...] stycznia 1974 r., tj. [...] zł za m2 ([...] zł x [...]). Wyliczone przez biegłego odszkodowanie w kwocie [...] zł stanowiło więc iloczyn zawnioskowanej do wywłaszczenia powierzchni działki, tj. [...] m2 i przyjętej stawki w wysokości [...] zł/m2 ([...] m2 x [...] zł/m2 = [...] zł). W takiej też wysokości ustalono odszkodowanie w kwestionowanej decyzji z [...] marca 1978 r. Kwota przekazana do depozytu sądowego, tj. [...] zł, wynikała natomiast z potrącenia z ustalonego odszkodowania zaległości w podatku gruntowym za lata 1977/1978 w wysokości [...] zł.
Wobec powyższego, trafnie ocenił organ nadzoru, że odszkodowanie zostało ustalone w prawidłowej wysokości. W sprawie został sporządzony operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania. Skarżąca poprawności wyliczenia odszkodowania skutecznie nie zakwestionowała. Organy zasadnie zwróciły przy tym uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r., przejawiającą się w tym, że w omawianym czasie nie istniał wolny rynek, a oszacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (tak jest obecnie), lecz polegało na prostym działaniu matematycznym – przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m2 (por. wyroki WSA w Warszawie z 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 808/10 oraz z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1429/10). Brak jest również podstaw do zakwestionowania ustaleń biegłych rzeczoznawców z listy organu stopnia wojewódzkiego czy do weryfikowania opinii szacunkowej sporządzonej przez biegłego, po ponad 40 latach od ich wydania. Powtórzyć należy za organem, że opinia biegłego sporządzona w dniu [...] sierpnia 1977 r. przez biegłego rzeczoznawcę Urzędu Wojewódzkiego w [...] powstała na etapie postępowania ofertowego poprzedzającego postępowanie przed Prezydentem [...]. Autorem ww. opinii był niezależny od wnioskodawcy uprawniony biegły rzeczoznawca z listy Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Oparcie decyzji odszkodowawczej na opinii niepowołanego przez organ biegłego, ale wpisanego na właściwą listę, zatem budzącego zaufanie i spełniającego przepisane wymogi stawiane osobom powołanym do sporządzenia wycen, nie stanowi rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1806/13, publ. CBOSA). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, co prawda art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. wymaga powołania biegłego przez organ. Po pierwsze jednak, jest to tylko czynność procesowa, a w sprawie nieważnościowej nie chodzi o prawnomaterialny skutek, który trudno łączyć z rażącym naruszeniem prawa. Po drugie, w sprawie takiej oceniać trzeba całokształt okoliczności, w jakich kontrolowana decyzja zapada, w tym ewentualny wpływ uchybienia na wynik sprawy. W ocenie Sądu, istotne jest zatem, czy kwestia ta oddziaływała na sposób ustalenia odszkodowania oraz jego wysokość (por. wyroki NSA z 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 29/13, 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 342/13 i 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 800/13, publ. CBOSA). Sąd podziela przytoczone przez organ a prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że po uzyskaniu decyzji o lokalizacji i w miarę możliwości dokonaniu pomiarów nieruchomości, inwestor stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy, zobowiązany był wystąpić do właściciela nieruchomości z ofertą dobrowolnego jej odstąpienia. Wskazana w ofercie cena nieruchomości określana była przez biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej (w okresie późniejszym - listy urzędu wojewódzkiego) według zasad szacunkowych ustawy z 12 marca 1958 r. To urząd spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej (urząd wojewódzki), na wniosek inwestora, wskazywał więc biegłego lub zlecał szacunek nieruchomości konkretnemu biegłemu z listy. Co istotne, celem uniknięcia wątpliwości co do bezstronności, biegły, który był pracownikiem inwestora, podlegał wyłączeniu na mocy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. W. Ramus, Biegły w postępowaniu wywłaszczeniowym, Wydawnictwo Prawnicze 1968 r.). Sąd podziela także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie można uznać za rażące naruszenie prawa oparcia się na opinii wydanej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego również i z tego powodu, że po myśli art. 6 ustawy wywłaszczeniowej proponowana cena dobrowolnego zbycia nieruchomości była ustalana według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie, w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody, a cena sprzedaży nie mogła być wyższa od wysokości tak ustalonego odszkodowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1806/13).
Potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym nie znajduje również zarzut braku ustalenia przez organy do kiedy obowiązywało zarządzenie nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 1974 r., które stanowiło podstawę dokonanej przez biegłego wyceny. Skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu świadczącego o tym, że w dacie wyceny nieruchomości obowiązywało nowe zarządzenie w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Zasadne jest stanowisko organu nadzoru, że skoro przedmiotowe postępowanie było prowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten procedował zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa a biegli rzeczoznawcy, którzy sporządzali operat dysponowali fachową wiedzą także w zakresie obowiązujących przepisów prawa.
Dodać trzeba, że orzekając w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego organ ma obowiązek zbadać z urzędu, czy nie zachodzą jakiekolwiek przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko wskazane we wniosku strony. Wniosek strony oraz jego uzasadnienie w sprawie o stwierdzenie nieważności nie są bowiem wiążące dla organu administracji (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 562/08). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nadzoru wywiązał się również z tego obowiązku i zbadał także, czy w sprawie nie zachodzą inne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1978 r. w zakresie jej pkt 2. Analiza nadesłanych akt sprawy pozwala ocenić stanowisko organu w tej kwestii jako właściwe.
Podsumowując, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom nadzoru zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo oceniły, że decyzja z [...] marca 1978 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe zostało natomiast przeprowadzone wnikliwie i zgodnie z zasadami wynikającymi z k.p.a. (w tym także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 127 § 3 k.p.a.), a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzono zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).