I SA/WA 1925/23

I SA/Wa 1925/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Jolanta Dargas /przewodniczący sprawozdawca/
Kamil Kowalewski
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a; art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2017 poz 718
art. 29 ust. 1 pkt 3a; art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z  art. 38 ust. 1
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Kamil Kowalewski, Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2024 r. sprawy ze skargi C. N., Z. N., E. M. N., I. T., M. T., C. J. i K. N. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 12 lipca 2023 r. nr KR II R 37/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz C. N., Z. N., E. M. N., I. T., M. T., C. J. i K. N. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 12 lipca 2023 r. nr KR II R 37/22 Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 795; dalej: ustawa z dnia 9 marca 2017 r.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 dalej: k.p.a.) w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 lutego 2010 r., nr 47/GK/DW/2010
w całości.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Postanowieniem z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt KR II R 37/22, Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: Komisja), działając
na podstawie art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16a ust. 1 i 2 ustawy
z dnia 9 marca 2017 r., wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 lutego 2010 r., nr 47/GK/DW/2010 dotyczącej części gruntu o pow. 1238 m2, położonego przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...].
Dawna "[...]", o pow. 1238 m2, położona była
w Warszawie, w Dzielnicy [...], przy ul. [...].
Jak wynika z akt sprawy, budynek oznaczony nr [...] przy ul. [...] został wybudowany w 1900 r. Zgodnie z informacjami zawartymi w lustracji Biura Odbudowy Stolicy dnia 9 lutego 1945 r. budynek ten "mało uszkodzony", "całkowicie zamieszkały", "nadaje się do użytku". Natomiast na podstawie informacji z dnia 6 sierpnia 1945 r. "Front + oficyna prawa, lewa i poprzeczna, kategoria zniszczenia I tj. budynek nieuszkodzony lub z bardzo małymi uszkodzeniami. Drobne uszkodzenia budynku zostały usunięte przez Biuro Odbudowy Stolicy na przełomie lat 1946/1947.
Obecnie w skład ww. nieruchomości hipotecznej wchodzą m.in. niezabudowane działki ewidencyjne nr [...] i [...], obie z obrębu [...]. Działka ewidencyjna
nr [...] w obrębie [...] stanowi obecnie część drogi publicznej, ulicy [...].
Obecnie współwłaścicielami nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], jest jak wynika z treści tej księgi Miasto st. Warszawa przy udziale 146300/1000000; K. N. w udziale 167625/1000000; E. N. w udziale 167625/1000000, I. T. w udziale 167625/1000000 oraz C. J. w udziale 167625/1000000.
Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Powiatowego dla Dzielnicy Warszawa
- [...], Wydział III Ksiąg Publicznych nr 387/52 z 6 lutego 1952 r. w księdze hipotecznej nr [...] nieruchomość ta uregulowana była wpisem jawnym na imię R. i H. małżonków R. w dniu 5 marca 1948 r.
Wniosek dekretowy w stosunku do całej nieruchomości hip nr [...] został złożony w dniu 5 marca 1948 r przez H. R. i R. R.. Objęcie gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] nastąpiło w dniu 19 kwietnia 1948 r., tj. w dniu ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 10 Rady Narodowej
i Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie. W związku z tym termin do złożenia wniosku dekretowego upłynął w dniu 19 października 1948 r.
Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 25 stycznia 1952 r., nr Gm-II-15w/l 1/52, odmówiono przyznania H. R. i R. R. prawa własności czasowej gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] i stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W jego uzasadnieniu wskazano na potrzebę przejęcia znajdujących się na posesji budynków na cele publiczne.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało podtrzymane decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 5 marca 1952 r., nr MT.VII-2-l 352-1/51.
Decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 20 lutego 2002 r., sygn.GN5.3-R674-2001, stwierdzono nieważność rozstrzygnięcia Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 5 marca 1952 r., nr MT.VII-2-1352-l/51 oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 25 stycznia 1952 r., nr Gm-II-15w/l 1/52 z zastrzeżeniem, że w zakresie lokali nr 7 i 23 decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Umową z dnia 9 lutego 2004 r., sporządzoną w formie aktu notarialnego Repertorium A-l 128/2004 przed notariuszem J. M., J. S., zobowiązał się sprzedać całe przysługujące mu udziały w prawach i roszczeniach wynikających z art. 7 ust. 1 do 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności
i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - o ustanowienie prawa użytkowania, względnie wszelkie prawa i roszczenia przysługujące mu z innego tytułu, w tym także wszelkie prawa i roszczenia przysługujące mu na podstawie działu zrzeczeń uzyskanych od innych osób posiadających takie uprawnienia, względnie prawo do odszkodowania z jakiegokolwiek tytułu - w odniesieniu do nieruchomości opisanej jako "[...]" na rzecz Z. N., C. N. oraz M. T. za cenę łączną
500 000 zł (pięćset tysięcy złotych), względnie w przypadku odzyskania przedmiotowej nieruchomości (udziału w przedmiotowej nieruchomości), bądź wieczystego użytkowania, bądź nieruchomości zamiennej zobowiązał się sprzedać cały przysługujący mu udział w odzyskanej nieruchomości (w tym nieruchomości budynkowej) lub prawie użytkowania wieczystego, nieruchomość "zamienną
lub odszkodowanie, za cenę łączną w kwocie 500 000 zł (pięćset tysięcy złotych).
W kolejnym paragrafie ww. aktu notarialnego J. S. oświadczył,
że ustanawia swoimi pełnomocnikami z prawem substytucji bez ograniczeń Z. N., C. N. oraz M. T. i upoważnił każdego z nich samodzielnie do zawarcia w jego imieniu umowy sprzedaży - w wykonaniu wyżej powołanej umowy przedwstępnej.
Umową z dnia 21 kwietnia 2008 r., sporządzoną w formie aktu notarialnego Repertorium A-3174/2008 przed notariuszem J. M. - Z. N., C. N. oraz M. T. działający jako pełnomocnicy J. S., zawarli z J. S. (działający w imieniu własnym jako kupujący, a także działający w imieniu i na rzecz sprzedającego - J. S.) umowę sprzedaży wszystkie przysługujące J. S. udziały w prawach i roszczeniach o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości opisanej jako "[...]" oraz wszystkiego przysługujące J. S. udziały we współwłasności budynku, stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności wraz z infrastrukturą towarzyszącą, za cenę
już uiszczoną w łącznej kwocie 480 000 zł (czterysta osiemdziesiąt tysięcy złotych).
Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 17 lipca 2007 r. nr 283/GK/DW/2007 umorzono postępowanie w sprawie o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do zabudowanego gruntu obecnie stanowiącego działkę [...] w obrębie [...], uregulowanego w KW nr [...] - w części związanej
ze sprzedanymi aktami notarialnymi lokalami nr 4, 4a, 6, 7, 10, 15,23, 24,25, 26, 29 i 30 stanowiącej 0,3295 części gruntu.
Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 18 stycznia 2008 r.,
nr 34/GK/DW/2008: - ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,6705 części gruntu, oznaczonego jako dz. ew. nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w KW nr [...] na rzecz J. S. (pkt. 1 decyzji),
-ustalono z tego tytułu łączny czynsz symboliczny w wysokości 830,08 zł netto (pkt.
2 decyzji), -odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części gruntu o całkowitej powierzchni 5036 m2, oznaczonego jako dz. ew. nr [...] w obrębie [...], stanowiącego obecnie część ulicy [...] (pkt. 3 decyzji).
W piśmie z dnia 3 grudnia 2008 r. pełnomocnik M. T., C. N. i Z. N. adw. J. S.2 zwrócił się do m.st. Warszawa o zmianę ww. decyzji za zgodą stron w trybie art. 155 k.p.a., celem uwzględnienia konsekwencji zawarcia umowy z dnia 21 kwietnia 2008 r.
Dlatego też decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 lutego 2010 r.,
nr 47/GK/DW/2010, na podstawie art. 155 k.p.a. zmieniono pkt 1 jego rozstrzygnięcia
z dnia 18 stycznia 2008 r. w ten sposób, że: - ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,6705 części gruntu o pow. 1238 m2, oznaczonego jako dz. ew. nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w KW nr [...] na rzecz C. i Z. N. w udziale wynoszącym 0,33525 części oraz M. T. w udziale wynoszącym 0,33525 części.
W jej uzasadnieniu powołano się na przedmiotowy wniosek o zmianę decyzji
w trybie art. 155 k.p.a. oraz na fakt zawarcia umowy sprzedaży z dnia 21 kwietnia
2008 r.
Z akt sprawy wynika, że Z. N. zmarł 6 stycznia 2017 r. Zgodnie z treścią aktu poświadczenia dziedziczenia z 30 stycznia 2017 r. nr Repertorium
A 937/2017 spadek po Z. N. nabył w całości Z. N.2.
Umową z dnia 27 kwietnia 2010 r. sporządzoną w formie aktu notarialnego repertorium A 5474/2010 pomiędzy przedstawicielami m.st. Warszawy a Z. N.2 działającym w imieniu i na rzecz Z. N. oraz C. N., oraz M. T. zawarto umowę oddania gruntu położonego w Warszawie, dzielnica [...], przy ul. [...], stanowiącej działkę gruntu nr ew. [...], w obrębie [...] , w użytkowanie wieczyste.
Dnia 8 października 2018 r. aktem notarialnym Rep. A nr 11838/2018 C. N. darowała swojemu wnukowi K. N. cały przysługujący jej udział wynoszący 167625/1000000 części we współwłasności przedmiotowej nieruchomości, Z. N.2 darował swojej żonie E. N. cały przysługujący jemu udział wynoszący 167625/1000000 części we współwłasności przedmiotowej nieruchomości, M. T. darowała swojej córce I. T. oraz wnuczce C. J. przysługujący jej udział wynoszący 167625/1000000 części we współwłasności przedmiotowej nieruchomości.
Komisja uznała, że przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej z 2010 r. doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 28 k.p.a. bowiem Prezydent m.st. Warszawa niesłusznie uznał Z. N., C. N. i M. T. za następców prawnych właścicieli hipotecznych, a więc za strony postępowania dekretowego, pomimo że nie posiadały te osoby w tym zakresie interesu prawnego. Komisja powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r. I OPS 1/22, w której wskazano, że "z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 k.c., której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n., nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dla uzyskania przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., konieczne jest istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy przelewu wierzytelności skutek w postaci przypisania nabywcy wierzytelności interesu prawnego".
Na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, w tym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 29 sierpnia 2022 r. w sprawie sygn.
I OSK 2034/20 i I OSK 2875/20, w których podkreślono, że "przepisy dekretu warszawskiego nie kreują normy materialnoprawnej przypisującej stronom umowy nabycia praw i roszczeń interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie tego dekretu w celu przyznania praw określonych w tym dekrecie. Takiej normy materialnoprawnej, mającej zastosowanie do dekretu warszawskiego, nie kreują także inne akty prawne. Norma taka nie wynika również
z przepisów prawa cywilnego. Sama bowiem podstawa cywilnoprawna zawarcia takiej umowy - w kontekście przedstawionej powyżej analizy - nie tworzy interesu prawnego
w procedurze administracyjnej prowadzonej na podstawie dekretu warszawskiego.
W rezultacie Sąd ten stwierdził, że "uznanie tych umów za skuteczną podstawę,
w rozumieniu prawa administracyjnego, do przyznania praw powołaną decyzją osobom wskazanym w tych umowach, jako nabywcom praw i roszczeń, stanowiło zatem rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, określającego podmiotowy zakres przyznania prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej, co wyczerpuje przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. także w powiązaniu z art. 30 ust. 1
pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.".
Analizując wyżej opisane wyroki, Komisja doszła do przekonania,
iż przedstawione w nich wywody są stanowcze, logiczne i wewnętrznie niesprzeczne. Korespondują one z dotychczasowym ogólnym dorobkiem doktryny i orzecznictwa,
co potwierdza chociażby odwołanie się do przywołanej już uchwały NSA z 30 czerwca 2022 r. (sygn. akt I OPS 1/22).
Analogiczne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w orzeczeniach
z dnia 29 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 707/20 i I OSK 1717/20, a także w wyrokach z dnia 7 lutego 2023 r. w sprawach o sygnaturze IOSK 1180/21,1OSK 1444/21,1 OSK 1363/21,1OSK 1170/21.
Przekładając powyższe na realia niniejszej sprawy, Komisja stwierdziła, że umową z dnia 9 lutego 2004 r. i z dnia 21 kwietnia 2008 r. Z. N., C. N. oraz M. T. działający jako pełnomocnicy J. S., zawarli z J. S. (działający w imieniu własnym jako kupujący, a także działający w imieniu i na rzecz sprzedającego - J. S.) zawarli umowę sprzedaży wszystkich przysługujące J. S. udziałów w prawach i roszczeniach o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości opisanej jako "[...]" oraz wszystkie przysługujące J. S. udziały we współwłasności budynku, stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności wraz z infrastrukturą towarzyszącą, za cenę już uiszczoną w łącznej kwocie 480 000 zł (czterysta osiemdziesiąt tysięcy złotych).
W oparciu o tę czynność prawną Prezydent m.st. Warszawa niesłusznie uznał Z. N., C. N. i M. T. za następców prawnych właścicieli hipotecznych, a więc za strony postępowania dekretowego, pomimo że nie posiadały te osoby w tym zakresie interesu prawnego.
W rezultacie tego decyzją z dnia 12 lutego 2010 r., nr 47/GK/DW/2010, zmienił własne rozstrzygnięcie z dnia z 18 stycznia 2008 r. nr 34/GK/DW/2008, ustanawiając na rzecz Z. N., C. N. i M. T. prawo użytkowania wieczystego.
W ocenie Komisji wydanie decyzji reprywatyzacyjnej na rzecz nabywców praw
i roszczeń na podstawie umowy cywilnoprawnej, stanowi rażące naruszenie art. 7 ust.
1 dekretu warszawskiego, określającego podmiotowy zakres przyznania prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej w zw. z art. 28 k.p.a. co wyczerpuje przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Dodatkowo badana decyzja narusza również art. 155 k.p.a. ze względu
na charakter decyzji reprywatyzacyjnej i dokonanie zmiany podmiotowej bowiem Prezydent nie mógł wydać na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną, dysponując zgodą osób (Z. N., C. N. i M. T.) nie będących stronami postępowania z uwagi na brak interesu prawnego, w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną w trybie art. 7 dekretu, w stosunku do której złożyli wniosek o jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. Sytuacji takiej nie zmienia również fakt złożenia przez pełnomocnika J. S. (strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną) zgody na zmianę decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się, że w trybie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna zmiana strony, nawet za jej wyraźną zgodą, nie jest dopuszczalne - co do zasady - przeniesienie praw i obowiązków nałożonych decyzją na inny podmiot.
Wobec powyższego, zgodnie z rozważaniami zawartymi w dotychczasowych wywodach uzasadnienia, Z. N., C. N. i M. T. nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu, dlatego też osoby te nie były również uprawnione do złożenia wniosku w trybie art. 155 k.p.a. W tym zaś zakresie Prezydent m.st. Warszawy rozpoznał wniosek pochodzący od osoby nieuprawnionej.
Dodatkowo Komisja zauważyła, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 1444/21 - w sprawie ze skargi kasacyjnej Komisji - wskazał, iż "podziela utrwalone orzecznictwo, iż na podstawie art. 154 KPA i art. 155 KPA nie mogą być uchylane i zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na uznanie administracyjne. Tę okoliczność,
tj. czy decyzja mająca być zmieniona w trybie art. 154 lub art. 155 KPA jest decyzją swobodną, czy związaną, organ powinien zbadać w pierwszej kolejności. W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 KPA nie jest możliwe."
Komisja stwierdziła, że orzeczenie z dnia 18 stycznia 2008 r. nr 34/GK/DW/2008 jest decyzją związaną.
Jednocześnie Komisja stwierdziła brak nieodwracalnych skutków prawne
w decyzji reprywatyzacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. bowiem nie miały miejsca zdarzenia prawne, które doprowadziły do nieodwracalnych skutków prawnych.
Komisja ustaliła, że umową z dnia 27 kwietnia 2010 r. sporządzoną w formie aktu notarialnego repertorium A 5474/2010 pomiędzy przedstawicielami m.st. Warszawy,
a Z. N.2 działającym w imieniu i na rzecz Z. N. oraz C. N., oraz M. T. zawarto umowę oddania gruntu położonego w Warszawie, dzielnica [...], przy ul. [...], stanowiącej działkę gruntu nr ew. [...], w obrębie [...] w użytkowanie wieczyste.
Dnia 8 października 2018 r. aktem notarialnym Rep. A nr 11838/2018 C. N. darowała swojemu wnukowi K. N. cały przysługujący jej udział wynoszący 167625/1000000 części we współwłasności przedmiotowej nieruchomości, Z. N.2 darował swojej żonie E. N. cały przysługujący jemu udział wynoszący 167625/1000000 części
we współwłasności przedmiotowej nieruchomości, M. T. darowała swojej córce I. T. oraz wnuczce C. J. przysługujący jej udział wynoszący 167625/1000000 części we współwłasności przedmiotowej nieruchomości.
W ocenie Komisji w niniejszej sprawie nie miały miejsce nieodwracalne skutki prawne o których mowa w art. 2 pkt. 4 ustawy, bowiem pomimo faktu dokonania przeniesienia użytkowania wieczystego na rzecz innych osób, w sprawie spełniona została przesłanka negatywna "(...) o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze". Z treści omówionego wyżej aktu notarialnego Rep. A nr 11838/2018 wynika jednoznacznie, że przedmiotowe przeniesienie miało charakter nieodpłatny (darowizna).
Skargę na decyzję Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie wnieśli: C. N., Z. N.2, K. N., E. N., C. J., I. T. i M. T. zarzucając jej:
1. naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji nr KR II R 37/22 z dnia 12 lipca 2023 r. do właścicieli wyodrębnionych lokali nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, w sytuacji gdy w świetlne art. 28 k.p.a. osoby te nie posiadają interesu prawnego do bycia stroną niniejszego postępowania;
2. naruszenie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia
9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych
z naruszeniem prawa (Dz.U. 2017 r. poz. 718 z późn. zm. - zwanej dalej ustawą
o Kornisji) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z 155 k.p.a. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów
na obszarze m. st. Warszawy (dz. U. Nr 50, poz. 279; zwany dalej dekretem warszawskim) poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 12 lutego 2010 r. nr 47/GK/DW/2010, w przedmiocie nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], wskutek błędnego uznania przez Komisję,
iż w postępowaniu administracyjnym przed Prezydentem m. st. Warszawy, prowadzonym na podstawie art. 155 kpa w zw. z art. 7 i ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (prawa własności czasowej) do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie, nie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. i w konsekwencji Prezydent m. st. Warszawy nie mógł zmienić własnej decyzji i przyznać prawa użytkowania wieczystego na rzecz wymienionych w decyzji podmiotów, w sytuacji gdy Z. N. (poprzednik prawny Z. N.2), C. N. i M. T. przysługiwał interes prawny do bycia stroną w w/w postępowaniu administracyjnym, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
3. naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 dekretu warszawskiego oraz art. 140 k.c. poprzez nieuzasadnioną odmowę uwzględnienia interesu prawnego C.
i Z. N. oraz M. T. w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. w z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, w sytuacji, gdy przysługiwało im prawo własności budynku posadowionego na gruncie przy ul. [...] w Warszawie, które to prawo rzeczowe uzasadnia ich interes prawny w przedmiotowej sprawie, a które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
4. naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tych regulacji oraz bezpodstawne przyjęcie, że interes prawny w postępowaniu
o ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego posiadają jedynie dotychczasowy właściciel bądź jego spadkobiercy, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
5. naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego poprzez jego błędną wykładnię oraz uznanie, że "następca prawny dawnego właściciela" to wyłącznie osoba, która wstąpiła w ogół praw i obowiązków właściciela w drodze dziedziczenia, w sytuacji gdy nie ma podstaw do zawężania wykładni powyższego pojęcia tylko do spadkobierców dawnego właściciela, oraz wyłączenia z niego osób, które nabyły prawa do nieruchomości w drodze umowy, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
6. naruszenie przepisów art. 29 ust. 1 pkt. 3a oraz art. 30 ust. 1 pkt. 4 i 4a ustawy
o Komisji w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy
o Komisji - poprzez bezpodstawne stwierdzenie przez Komisję nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 12 lutego 2010 r. r. nr 47/GK/DW/2010 (zmieniającej decyzję reprywatyzacyjną Prezydenta m. st. Warszawy z dnia
18 stycznia 2008 r., nr 34/GK/DW/2008), wskutek błędnego przyjęcia przez Komisję, jakoby Prezydent m. st. Warszawy dopuścił się rażącego naruszenia prawa, poprzez dokonanie rzekomo niedopuszczalnej w tym trybie zmiany podmiotu decyzji oraz także dokonanie rzekomo tej zmiany przez Prezydenta
m. st. Warszawy bez wymaganej zgody stron i niesłusznie uznał Z. N. (poprzednik prawny Z. N.2), C. N. i M. T. za następców prawnych właścicieli hipotecznych, a więc za strony postępowania dekretowego, pomimo że zdaniem komisji nie posiadali oni w tym zakresie interesu prawnego, podczas gdy - wbrew twierdzeniom Komisji - Prezydent m. st. Warszawy wydając ww. decyzję z dnia 12 lutego 2010 r. (zmieniającą decyzję reprywatyzacyjną Prezydenta m. st. Warszawy z dnia
18 stycznia 2008 r.), działał zgodnie z art. 155 k.p.a. i dokonana przez niego zmiana podmiotowa w trybie ww. przepisu była dopuszczalna, uzyskał także pisemną zgodę od wszystkich stron postępowania, co również znajduje swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu ww. decyzji zmieniającej z dnia 12 lutego 2010 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
7. naruszenie art. 2, 7 i 64 ust. 1-3 w zw. z art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez nieuzasadnione niezastosowanie tych regulacji oraz usunięcie
z obrotu prawnego decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 12 lutego 2010 r. r. nr 47/GK/DW/2010, w sytuacji, gdy decyzja ta potwierdza nabycie przez jej beneficjentów praw do przedmiotowej nieruchomości, jak również została wydana
z uwzględnieniem zasad obowiązujących w europejskim państwie prawa oraz porządku prawnego wynikającego z Konstytucji, co skutkowało pozbawieniem przez moich mocodawców praw przez nich nabytych tj. ekspektatywy ustanowienia użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W załączniku do rozprawy z dnia 25 listopada 2024 r. skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 38 ust. 1 in fine ustawy z 9 marca 2027 r.
o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy art. 38 ust. 1 in fine ustawy z 9 marca 2027 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP
w zakresie w jakim wyłącza stosowanie w postępowaniu administracyjnym przed Komisją do spraw nieruchomości warszawskich art. 156 par. 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych
z naruszeniem prawa, tj. art. 29 ust. 1 pkt 3a oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w związku z art. 38 ust. 1 ustawy.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy Komisja wydaje decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych. Z kolei w art. 30 ust. 1 pkt 1-8 ustawy wskazano przesłanki pozwalające na wydanie przez Komisję decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, w tym przesłankę gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 4).
W rozpoznawanej sprawie Komisja, jako podstawę rozstrzygnięcia, wskazała m.in. art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 (zakres stosowania przepisów k.p.a.) ustawy.
Komisja zarzuciła kwestionowanej decyzji reprywatyzacyjnej rażące naruszenie prawa tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, czyli wystąpienie przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. z uwagi na to, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało przyznane osobie nie posiadającej legitymacji następcy prawnego w postępowaniu dekretowym, ponieważ doszło do zbycia praw i roszczeń, a w konsekwencji przyznania statusu strony postępowania dekretowego nabywcy tych praw i roszczeń.
Zdaniem Sądu stanowisko zaprezentowane przez Komisję w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest błędne, gdyż przesłanka wskazana przez Komisję skutkująca uznaniem, że decyzja reprywatyzacyjna obarczona jest wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. -rażące naruszenie prawa nie wystąpiła.
Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101, wyrok NSA z dnia 29 maja 2013r., II OSK 267/12, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., II OSK 2352/14). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne
o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie
na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych
w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję.
Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej odnosząc się do zawartej w tym przepisie przesłanki stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się także słuszny pogląd, że nie każde naruszenie prawa, nawet oczywiste, może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O tego rodzaju naruszeniu decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14, Lex nr 1987244). Oczywistość naruszenia prawa polega natomiast na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi zatem o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r. II OSK 2868/14, Lex nr 2119359). Jeżeli natomiast przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 30 maja 2008 r.,
II OSK 404/08, Lex nr 505307).
W świetle powyższego, odnosząc się do stanowiska Komisji, która powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2022 r. sygn. akt
I OSK 707/20, 1717/20, I OSK 2034/20 i I OSK 2875/20, zaprezentowała pogląd
o braku legitymacji nabywcy praw i roszczeń w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, należy podnieść, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji reprywatyzacyjnej z dnia 12 lutego 2010 r. nie było rozbieżności orzeczniczych co do statusu nabywców praw i roszczeń dekretowych w tego rodzaju postępowaniach.
Należy zauważyć, że w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2003 r. sygn. akt III CZP 6/03 Sąd Najwyższy zaakceptował praktykę obrotu prawami i roszczeniami dekretowymi wskazując, że jest to prawo majątkowe, dziedziczne i zbywalne.
Przez wiele lat orzecznictwo sądowe akceptowało singularnych nabywców praw
i roszczeń dekretowych jako strony w postępowaniach administracyjnych toczących się w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego
z: 4 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 344/99; 22 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1788/02; 25 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 220/09; 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1893/11; 8 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1322/13; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2214/16 oraz 7 marca 2019 r., sygn. I OSK 1772/18, a ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie m.in. w wyrokach z: 23 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1811/11; z 13 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 489/11 oraz z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 959/19).
Ponadto, to, że przewidziane w dekrecie uprawnienie do uzyskania przez byłego właściciela, prawa użytkowania wieczystego (pierwotnie wieczystej dzierżawy, zastąpionej następnie prawem własności czasowej) ma charakter prawa majątkowego, dziedzicznego i zbywalnego było także powszechnie akceptowane w doktrynie
(np. M. Gdesz, 1.5. Przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (prawo zabudowy)
[w:] Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2012; H. Ciepła, R. M. Sarbiński, K. Sobczyk-Sarbińska, 5.2.2. Legitymacja czynna [w:] H. Ciepła, R. M. Sarbiński, K. Sobczyk-Sarbińska, Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposób ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Warszawa 2013; Ł. Bernatowicz, IV. Ogólne problemy reprywatyzacji w świetle polskiego ustawodawstwa i praktyki 2. Tryb dochodzenia roszczeń [w:] Reprywatyzacja na przykładzie gruntów warszawskich, Warszawa 2015).
Kwestia ta nie budziła również wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego, który
w wyroku z 19 lipca 2016 r. (sygn. KP 3/15), wskazał: "Nie ulega wątpliwości, że prawo przyznane w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu ma charakter majątkowy. O tym, że ustawodawca nie traktuje tego prawa jako ściśle związanego z osobą "dotychczasowego właściciela", bezpośrednio dotkniętego wywłaszczeniem, świadczy przyznanie uprawnienia jego "następcom prawnym", co znaczy, że prawo to jest zarówno dziedziczne,
jak i zbywalne".
Powyższe, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, a które zostało także zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 26 kwietnia 2024 r. sygn. akt
I SA/Wa 3005/22, które skład obecnie orzekający podzielił, wskazuje na to, że skoro przed 2022 r. nie było rozbieżności w wykładni treści art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 28 k.p.a., to nie można przyjąć, jak uczyniła to Komisja – opierając się jedynie
na wskazanych orzeczeniach NSA z 2022 r. – że wydając w 2010 r. decyzję reprywatyzacyjną Prezydent rażąco naruszył prawo. Istotne w realiach niniejszej sprawy jest bowiem to, że nawet ewentualnie zarysowana rozbieżność wykładni danego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie może skutkować przyjęciem,
że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Wobec tego, że stwierdzenie nieważności decyzji mogą powodować jedynie najcięższego kalibru jej wady
w orzecznictwie sądowym wskazuje się na konieczność szczególnie ostrożnego korzystania z tej instytucji i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych
i w szczególnie uzasadnionych przypadkach (np. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II GSK 902/09, wyrok NSA z 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 372/10).
W związku z powyższym, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zagadnienie odmiennej wykładni art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, w szczególności pojęcia "prawnego następcy właściciela", ukształtowanej ponad 10 lat po wydaniu kwestionowanej decyzji nie może być postrzegana w kategoriach oczywistego, "widocznego na pierwszy rzut oka" naruszenia prawa, czy działania wbrew nakazowi bądź zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa. Trudno bowiem skutecznie zarzucić Prezydentowi, że w 2010 r. wydając decyzję reprywatyzacją rażąco zignorował zarówno treść art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 28 k.p.a., jak i powszechnie wówczas przyjęty sposób rozumienia tychże przepisów prawa. W sprawach z zakresu gruntów warszawskich Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie bowiem podnosił, że takie,
a nie inne rozumienie przepisu prawa nie może być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 661/19, 23 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3186/19).
Wprawdzie w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 10 kwietnia 2024 r., sygn. I OPS 1/23, stwierdzono, że: "Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.
o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu.", a Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest uchwałą tą związany, to jednak należy podnieść, że przedmiotowa uchwała nie skutkuje automatycznym przyjęciem poglądu, że dotychczas wydane decyzje na rzecz nabywców praw i roszczeń z dekretu rażąco naruszają przepisy art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Wszak uchwała składu 7 sędziów NSA
z 10 kwietnia 2024 r., sygn. I OPS 1/23, obowiązuje na przyszłość – do współcześnie rozpatrywanych wniosków o przyznanie prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej
w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Podkreślić należy,
że w uzasadnieniu uchwały I OPS 1/23 – w przeciwieństwie do sierpniowych orzeczeń NSA z 2022 r. – nie zawarto poglądu o tym, że przyznanie praw strony osobie wskazanej w umowie nabycia wierzytelności dekretowych, jako nabywcy tychże praw
i roszczeń, stanowiło rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł jedynie do przekonania, że w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu umowa nabycia wierzytelności dekretowej nie stanowi normatywnego źródła interesu prawnego w byciu stroną uprawnioną
do uzyskania prawa do gruntu warszawskiego w postępowaniu administracyjnym. Umowa ta kształtuje bowiem stosunki prawne pomiędzy jej stronami poza postępowaniem administracyjnym, a w szczególności po zakończeniu postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, wydaniem stosownej decyzji. Majątkowy charakter wierzytelności dekretowej określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie został jednak przez NSA zakwestionowany. Wierzytelność ta, w powołanym art. 7 ust.
1 i 2, doznaje jednak podmiotowego ograniczenia w postępowaniu administracyjnym służącym wydaniu decyzji o przyznaniu prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej tylko byłemu właścicielowi, jako dotkniętemu skutkami dekretu warszawskiego. Jest to zatem kolejna – zdaniem Sądu – istotna okoliczność, którą należy uwzględnić przy ocenie zasadności kwalifikacji przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta jako dotkniętej wadą nieważności.
Warto powołać się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym Trybunał podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od reguły trwałości ostatecznych decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.). Trybunał przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji. Trybunał wskazał, że tylko w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego. Precyzując pojęcie "szczególnych okoliczności", Trybunał stwierdził,
że obejmują one sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji. Wyjątkowość sytuacji nakazuje dokonanie oceny pod tym względem w każdej z osobna sytuacji, jako że trudno jest
tu o wypracowanie ogólniejszej, uniwersalnej reguły. Trybunał podkreślił też, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości.
Zdaniem Sądu, podobnie jak w powołanym wyżej wyroku z 26 kwietnia 2024 r., przyjęta przez Komisję optyka postrzegania kwestii zmiany sposobu wykładni art.
7 dekretu przy ocenie decyzji reprywatyzacyjnych wydanych w przeszłości (przed ową zmianą), w efekcie prowadziłaby do destabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną i naruszenia praw nabytych z decyzji ostatecznej, co z pewnością nie leży w interesie publicznym. Godziłoby to również w konstytucyjny standard wyrażający się w zasadach zaufania obywateli do państwa oraz ochrony praw nabytych.
Wobec powyższego Sąd uznał, że Komisja, wydając zaskarżoną decyzję, naruszyła przepisy art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutu Komisji, że decyzja reprywatyzacyjna wydana została
z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. Sąd uznał, że jest on nieuzasadniony.
Zważyć bowiem należy, że wykładnia tego przepisu, a w konsekwencji jego stosowanie, wywołuje rozbieżności w orzecznictwie. W myśl powołanego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Przepis art. 155 k.p.a. nie wskazuje, jakiego rodzaju decyzje (związane, uznaniowe) mogą być weryfikowane w tym trybie.
Co istotne, możliwość weryfikacji takich decyzji w trybie art. 154 i art. 155 k.p.a. nie jest również postrzegana jednolicie w orzecznictwie. W części orzeczeń sądów administracyjnych wyrażono pogląd o dopuszczalności stosowania do tych decyzji ww. trybów (por. wyroki NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1248/11 i 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1083/10). Z kolei inne orzeczenia wyrażają pogląd przeciwny (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1667/13).
Natomiast odmienna wykładania przepisów i przyjęcie przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej jednej z nich, nie może stanowić podstawy skutecznego formułowania zarzutu o obarczeniu decyzji wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Podnieść należy, że z przepisu art. 155 k.p.a. nie wynika zakaz zmiany decyzji
w sposób jaki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, a więc poprzez przeniesienie praw z niej wynikających na inny podmiot, tj. na osoby, które były stronami decyzji zmienianej i które nabyły na skutek sprzedaży prawa i roszczenia dekretowe.
Zatem, z samego faktu zastosowania powołanego przepisu do decyzji reprywatyzacyjnej i dokonania na jego podstawie zmiany, w części określającej krąg podmiotowy, wbrew stanowisku Komisji, nie można wysnuć wniosku o oczywistej,
a więc dostrzegalnej już "na pierwszy rzut oka", obrazie normy prawnej w nim zawartej.
W ocenie Sądu przesłanki warunkujące zmianę decyzji ostatecznej z art.
155 k.p.a. zostały w niniejszej sprawie spełnione. Zmieniana decyzja miała walor ostateczności. Ponadto, orzekała o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie nie istnieją przepisy powszechnie obowiązującego prawa, które sprzeciwiłyby się zmianie tego rodzaju decyzji. Zmiana decyzji dekretowej miała na celu zaktualizowanie kręgu osób uprawnionych oraz przysługujących im udziałów w prawie użytkowania wieczystego, będącego konsekwencją nabycia praw i roszczeń do przedmiotowej nieruchomości. Zmiana decyzji nastąpiła więc w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją
z 2008 r. Dotyczyła wyłącznie kwestii rozstrzygniętych tą decyzją, a nie innych, nowych.
Co do legitymacji nabywców praw i roszczeń do złożenia wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. stanowisko Sądu w tym zakresie zostało przedstawione na wstępie rozważań dotyczących braku legitymacji tych samych osób w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w kontekście wystąpienia przesłanki prowadzącej do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa i nie ma potrzeby jego powtarzania.
Skoro w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wykazano, aby przy wydaniu decyzji zmieniającej doszło do rażącego naruszenia art. 155 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu i art. 28 k.p.a., to słusznie wskazuje skarga,
że brak było podstaw do obarczenia tej decyzji wadą nieważności określoną w art.
156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji zastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 3a
i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem powołanych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, z przyczyn wyżej omówionych, co prowadzić musi do jej uchylenia.
Sąd nie odnosi się do skutków prawnych decyzji tj. tego czy mamy do czynienia
z nieodwracalnymi skutkami prawnym w rozumieniu przepisów ustawy o Komisji
(art. 2 pkt 4 ustawy o Komisji) z tego względu, że zarzuty skargi dotyczy braku zgodności z art. 2 Konstytucji art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji, w zakresie w jakim wyłącza stosowanie art. 156 § 2 k.p.a. Tak ja to zostało stwierdzone wyżej przepis ten nie może być zastosowany w tej sprawie.
Zwrócić można jedynie uwagę na to, że w ustawie o Komisji wyłączono stosowanie art. 156 § 2 k.p.a. w sytuacji w której Trybunał Konstytucyjny w sprawie P/46/13 zakończonej wyrokiem z 12 maja 2015 r. rozpoznawał kwestię czy brak
w art. 156 § 2 k.p.a. ograniczenia czasowego do stwierdzenia nieważności decyzji
z przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. jako pominięcie ustawodawcze, pozostaje w zgodzie z art. 2 Konstytucji. Trybunał orzekł o niezgodności z art. 2 Konstytucji w zakresie w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczy upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W wyniku tego wyroku dopiero po wielu latach doszło do nowelizacji art. 156 § 2 k.p.a., który ogranicza w czasie możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, niezależnie od podstawy stwierdzenia nieważności. Tymczasem w ustawie o Komisji ustawodawca
w art. 38 ust. 1 in fine wyłącza stosowanie art. 156 § 2 k.p.a. co w konsekwencji prowadzi do nieograniczonej w czasie możliwości stwierdzania nieważności z powodu ziszczenia się m.in. przesłanki upływu czasu. Zasada nieograniczonej w czasie możliwości usuwania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych była, jak to wskazano wyżej, przedmiotem oceny konstytucyjnej. Sąd tę uwagę czyni de lege lata.
Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą Komisja zobligowana będzie do wzięcia pod uwagę przedstawionego wyżej stanowiska Sądu i wydania decyzji odpowiadającej prawu.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 p.p.s.a.